Ochránce práv: Veřejná správa selhává

Navzdory tomu, že veřejný ochránce práv ve svých Souhrnných zprávách o své činnosti opakovaně poukazuje na vážné problémy související s výstavbou velkých investičních záměrů, nárůstem dopravy a podceněním role územního plánování, neustále se setkává s případy zcela zásadních pochybení orgánů...

Navzdory tomu, že veřejný ochránce práv ve svých Souhrnných zprávách o své činnosti opakovaně poukazuje na vážné problémy související s výstavbou velkých investičních záměrů, nárůstem dopravy a podceněním role územního plánování, neustále se setkává s případy zcela zásadních pochybení orgánů veřejné správy, a to především na úrovni ministerstev. Mělo by přitom být zejména úkolem těchto vrcholných státních úřadů, aby se s poznatky ochránce seznámily a prostřednictvím metodické činnosti zajistily jejich respektování také v praxi orgánů místní správy, tzn. na úrovni obcí, měst a krajů.


REGULACE ROZVOJE ÚZEMÍ

Dosavadní zkušenosti veřejného ochránce práv nasvědčují tomu, že regulaci nové výstavby, se zohledněním zásad udržitelného rozvoje, stále není věnována patřičná pozornost. Podle jeho poznatků se zainteresovaným orgánům veřejné správy při jednáních o výstavbě průmyslových zón, obchodních komplexů, satelitních sídlišť a dalších staveb většinou nedaří žádoucím způsobem investory usměrnit. Přitom tam, kde investorům nejsou stanoveny jasné mantinely pro jejich záměry a není hned od počátku důsledně požadováno respektování všech veřejných zájmů, je obvykle nutno řešit nepříznivé dopady realizovaných záměrů na chráněné veřejné zájmy (pokud na jejich řešení není zcela rezignováno) až následně, a to již za peníze veřejnoprávních korporací (řešení kongescí, nadměrné hlučnosti, problém absence odpovídající infrastruktury atd.).

Zásadní chyby vznikají již při územním plánování. Ochránce se i nadále setkává s nedůslednými postupy orgánů veřejné správy v rámci přípravných fází projednávání investičních záměrů v území (procedury hodnocení vlivů na životní prostředí, tzv. posouzení SEA, EIA, resp. územně plánovací procedury). Přitom upozorňuje, že při začlenění nově zamýšlených záměrů do území se projeví každá nedůslednost při jejich přípravě. Při plánování a projednávání projektů je potřeba mnohem důsledněji zvažovat dopady nové výstavby na krajinu či sídlo samotné a zamezit tak destrukci urbanistické struktury, architektonického rázu místa, či narušení krajinného rázu nebo sídelního panoramatu. Je také nutné jednat o více variantách každého konkrétního projektu, aby se podařilo vybrat optimální podobu záměru. Především časová náročnost procedur hodnocení vlivů na životní prostředí se odráží ve snahách investorů právní úpravu obcházet, kupříkladu i účelovými manipulacemi se záměrem (podhodnocování, schvalování po částech, odmítání relevantních variant), posuzující orgány přitom mají z právní úpravy problematickou možnost tomu čelit. Ochránce nicméně musí trvat na tom, že je právě úkolem nezávislé státní správy, aby mj. s pomocí institutů územního plánování a posouzení vlivů na životní prostředí, veškeré skutečnosti ke konkrétní investici se vážící rozkryla a zajistila také objektivní zhodnocení relevantních variant.

Bohužel ani představitelé radnic si, až na výjimky, neuvědomují svoji významnou roli při usměrňování nové výstavby ve svém území. Jejich nezastupitelnou pozici se pak mnohde alespoň částečně snaží suplovat občanská sdružení, která využívajíce svých práv z účastenství v povolovacích řízeních, »tlačí« investora k řešením respektujícím také ochranu veřejných zájmů. Ochránce zdůrazňuje, že každý záměr na nové využití území by se měl stát předmětem komplexního posouzení v řízení vedeném místně příslušným stavebním úřadem v součinnosti s dalšími správními orgány. Zejména v případech navrhovaných aktivit s očekávanými dopady na okolí je zapotřebí, aby stavební úřad dbal, ve spolupráci se samosprávou a dotčenými orgány státní správy, o jejich maximálně citlivé začlenění do stávající sídelní struktury s respektem k zásadám urbanismu i požadavkům na zachování pohody bydlení.

Problémů v oblasti povolování staveb je řada: průmyslové zóny se staví na nejkvalitnější zemědělské půdě, satelitní sídliště vznikají bez rozmyslu a ohledu na krajinný ráz celé lokality, živelně rostou obchodní komplexy (mnohdy jsou necitlivě zasazovány do stávající urbanistické struktury sídel), nevyužité průmyslové areály, tzv. brownfields jsou přehlíženy. Investoři i úřady v případech kontroverzních záměrů v území opomíjejí potřebu intenzivní komunikace s veřejností. Právě u těchto investic musejí být naopak občané co nejvíce zapojeni do jejich plánování, musejí mít již ve fázi jejich přípravy veškeré důležité informace k dispozici. Je zapotřebí maximálně respektovat názor veřejnosti na výslednou podobu záměru v území.

INFRASTRUKTURNÍ STAVBY

Ochránce již v několika svých šetřeních, týkajících se zamýšlených velkých infrastrukturních staveb v území, kriticky zhodnotil postupy orgánů veřejné správy v rámci přípravných fází projednávání těchto záměrů (procedury hodnocení vlivů na životní prostředí, resp. územně plánovací procedury). Poukázal přitom na nedostatky spočívající v chybějícím koncepčním posouzení, v nerespektování logické posloupnosti přípravných kroků, či v nedůsledném zhodnocení a vzájemném srovnání více relevantních variant.

I nadále je konfrontován s nekoncepčním přístupem resortu dopravy k investicím do silniční infrastruktury, ačkoli tento přístup již delší dobu občané a instituce kritizují. Typicky bývá poukazováno na absenci strategie v investicích do infrastruktury (nevhodně nastavené priority: důsledkem je, že nejsou nejprve řešena problematická místa silniční sítě, zejména úseky s nejvyššími zátěžemi, nekoordinované řešení dopravních staveb: důsledkem bývá přenášení zátěží jinam, upřednostňování drahých, přitom hůře projednatelných a financovatelných řešení: důsledkem je protahování a další prodražování staveb). Ministerstvo dopravy, potažmo jím zřízené organizace, nedokážou svými investicemi do infrastruktury účinně reagovat na aktuální problémy v konkrétních regionech v návaznosti na vývoj dopravních zátěží. Souvisí s tím i snahy o prosazování projektů silniční infrastruktury jen v jejich maximalistické podobě.

Problémem je také neprovázanost všech povolovacích procedur. Jak naznačilo šetření ochránce ve věci plánované kapacitní komunikace spojující Brno s Vídní (tzv. rychlostní komunikace R52 – viz rámeček), jeví se sporným, kdy a jak koridory dopravních staveb promítnout do územních plánů tzv. vyšších územních celků, na jaké platformě, s jakou závazností provést strategický výběr koridorů. Dále jak zkoordinovat, aby jednotlivé územní plány vyšších územních celků v řešení těchto otázek byly v souladu. Co dělat, když se následně při podrobnějším hodnocení prokáže, že zakreslený koridor v územním plánu vyššího územního celku je v konkrétním úseku nevhodný, a je třeba volit alternativu (která však posléze není možná bez opětovné složité procedury projednávání a schvalování změny územního plánu vyššího územního celku). Je také patrné, že když se do uvedené problematiky vmísí navíc i cizí prvek, a tedy návaznost kapacitní komunikace na silniční síť sousedního státu, nejasnosti jsou znásobeny. Takovou nejistotu ohledně postupů úřadů by bylo zapotřebí do budoucna eliminovat.

DOPRAVNÍ ZÁTĚŽE ROSTOU

Ochránce opakovaně varuje před nárůstem zátěží z dopravy. Občané ve svých stížnostech stále častěji poukazují na hluk, zvýšené koncentrace škodlivin včetně nadměrné prašnosti, či na otřesy, způsobené přetížením komunikací kamionovou dopravou. V závěrech svých šetření přitom ochránce vždy akcentoval důležitost pozice veřejné správy při regulaci těchto aktivit. Cílem orgánů veřejné správy musí být usměrnění dopravní zátěže v území do ještě přijatelných mezí (např. i těch daných platnými limity hlukové zátěže či přípustnými koncentracemi znečišťujících látek v ovzduší), a to s využitím všech dostupných stavebních, technických či organizačních opatření.

Překračování hygienicky přípustných hodnot hluku je jevem, který trápí mnohá sídla situovaná do blízkosti frekventovaných komunikací. Proto podle ochránce musí být tato otázka jednou z klíčových při zpracovávání územních plánů a rozvojových plánů lidských sídel. Již v této fázi musí samosprávy pamatovat na to, že zakomponování např. průmyslových zón do tak složitého organismu, jakým je město, ve spojení s obecným nárůstem dopravy bude nutně vyžadovat řešení hlukové zátěže, která se s intenzivnější dopravou stále zvyšuje. Města a obce se nad pohodou bydlení svých obyvatel mají jako orgány územního plánování zamýšlet a hledat možná východiska v dostatečném předstihu. Kupříkladu obyvatelé lokalit vystavení hygienicky nepřípustné hladině hluku (který nelze dostupnými prostředky omezit), by měli mít alternativu jiného bydlení.

O tom, že masivní automobilová doprava vyvolává stále častější konflikty, zřetelně svědčí agenda stížností směřujících k veřejnému ochránci práv. Bohužel v České republice stále jako by chybělo jasné politické zadání – chceme problém zátěží spojených s automobilovou dopravou řešit a budeme postupovat razantně.

Ochránce varuje před opakováním zbytečných chyb při regulaci automobilové dopravy a snaží se v tomto směru apelovat na reprezentace obcí, krajů a státu, aby relevantní opatření byla z jejich strany aktivně prosazována. Jako zcela pomýlenou přitom vnímá ochránce argumentaci některých samospráv, že je zapotřebí nejprve dokončit naplánovanou dopravní infrastrukturu (vzhledem k rozsahu zamýšlených staveb silniční infrastruktury a jejich finanční náročnosti, bývá konec výstavby zpravidla v nedohlednu) a teprve poté lze uvažovat o určitých formách regulace automobilové dopravy.

OBCHVATY MĚST A REGULACE KAMIONOVÉ DOPRAVY

Často je v podnětech ochránci zpochybňována plánovaná výstavba některých staveb kapacitní silniční infrastruktury. V těchto koncepčních záležitostech se ochránce většinou omezuje na poskytnutí právního rozboru s poučením občanům, jak prosazovat svá práva a právem chráněné zájmy.

Opakovaně se ochránce střetává s argumentací, že jen kapacitní silniční komunikace v podobě dálnic zajistí ekonomický rozvoj jednotlivých oblastí. Tento zjednodušující pohled ochránce kritizuje, s tím, že stejně dobře může mnohde posloužit náležitě udržovaná a případně vhodně rekonstruovaná (obchvaty) síť stávajících komunikací, zvláště uvážíme-li, že nepochybně existují regiony, které by si spíše než na tom, že budou jedním z bodů na evropské dálniční síti, měly zakládat na něčem zcela jiném – na harmonicky utvářené krajině, místní výrobě, tradiční architektuře a urbanismu respektujícím lidské měřítko. Schválená Státní politika životního prostředí ostatně vyžaduje při modernizaci silniční sítě více využívat stávající silnice a omezit fragmentaci krajiny novými trasami.

Ochránce obdržel řadu podání poukazujících na neúnosnou situaci na silnicích v souvislosti s nárůstem kamionové dopravy po vstupu ČR do EU, resp. v souvislosti se zavedením výkonového zpoplatnění (mýtného) v okolních státech. Kritizoval proto nepřipravenost orgánů veřejné správy v ČR na tento v zásadě předvídatelný vývoj účinně reagovat.

Ve vyspělých státech je dnes obecně přijímáno, že je zapotřebí vykázat automobilovou dopravu do patřičných mezí. Za tím účelem se uplatňuje řada opatření, počínaje povolováním nových objektů jen za podmínek efektivní obsluhy veřejnou dopravou (např. i regulací maximální docházkové vzdálenosti na zastávku hromadné veřejné dopravy a stanovením povinnosti investorů podílet se na investicích do hromadné veřejné dopravy), přes cílené omezování parkovacích míst (přerozdělení uličního prostoru ve prospěch chodců a cyklistů, přehodnocení výstavby hromadných garáží v dopravně zatížených lokalitách), regulaci vjezdu do center až třeba po striktní uplatňování režimu pomalé jízdy v celých obytných čtvrtích a zónách.

SHRNUTÍ

To, že hluková zátěž obyvatel způsobená narůstající automobilovou dopravou je jedním z vážných problémů současnosti, je již obecně respektovaným faktem. Je proto povinností všech orgánů veřejné správy, aby se v této věci podle svých možností angažovaly tak, aby v rámci svých pravomocí ke snižování hlukové zátěže přispěly.

Vedle protihlukových opatření, jimiž se řeší pouze důsledky nadměrného provozu, je třeba zaměřit pozornost především na preventivní opatření. Ve velkých městech je to preference veřejné hromadné dopravy, zavedení mýtného systému, omezování parkovacích ploch pro osobní automobily ve prospěch veřejných ploch a tam, kde je to možné, zapojit železniční dopravu do přepravy v systému městské hromadné dopravy.

Ve vesnicích a menších městech s nadměrnou dopravou je třeba se soustředit na budování obchvatů a podporu veřejné dopravy v rámci regionu. Pokud si veřejná správa zmíněné principy a instituty, které jsou zejména v severských státech zcela běžné, osvojí, lze očekávat, že v budoucnu bude řešení dopravní zátěže snazší a méně nákladné.

 

MAREK HANÁK
Kancelář veřejného ochránce práv

JAN CZAJKOWSKI
Ministerstvo životního prostředí ČR

 

Příklad neprovázanosti povolovacích procedur

V rámci šetření postupu úřadů při projednávání stavby R52 Brno-Vídeň ochránce kritizoval, že nebylo posouzeno více variant dopravního koridoru, jak předpokládá právní úprava. Dále poukázal na rozpor záměru s ochranou území soustavy NATURA, podle níž je předkladatel záměru ze zákona povinen zpracovat varianty řešení tak, aby došlo k vyloučení negativních vlivů na území NATURY, a pokud to již není možné, musí být zvolena taková varianta, která má nejmenší negativní vliv na životní prostředí. V kontextu dané věci ochránce především upozornil na to, že před posouzením jediného koridoru Pohořelice-Mikulov/Drasenhofen (R52) v rámci procedury EIA nebylo provedeno strategické posouzení více možností řešení kapacitní infrastruktury mezi Brnem a Vídní. Výsledkem šetření ochránce byl příslib ministra dopravy, že obě varianty trasy silnice R52 Brno-Vídeň (tj. i varianta počítající s využitím dálnice D2 a obchvatem Břeclavi) budou znovu řádně prověřeny.

Více na www.ochrance.cz, Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2007.

 

Opakovaně se veřejný ochránce práv střetává s argumentací, že jen kapacitní silniční komunikace v podobě dálnic zajistí ekonomický rozvoj jednotlivých oblastí. Podle jeho názoru dobře může mnohde posloužit náležitě udržovaná a případně vhodně rekonstruována (obchvaty) síť stávajících komunikací.

ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna. Vyžadované informace jsou označeny *