Pokuty ukládané obcemi v samostatné působnosti (PŘEVZATO Z ČASOPISU PRÁVNÍ RÁDCE č. 11/2000) Mgr. Hana Neumannová Tato praktická příručka je věnována problematice ukládání pokut obcemi1) v samostatné působnosti. Pozornost je věnována právnímu stavu od nabytí účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o...
Pokuty ukládané obcemi v samostatné působnosti
(PŘEVZATO Z ČASOPISU PRÁVNÍ RÁDCE č. 11/2000)
Mgr. Hana Neumannová
Tato praktická příručka je věnována problematice ukládání pokut obcemi1) v samostatné působnosti. Pozornost je věnována právnímu stavu od nabytí účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen zákon o obcích)2).
Skutkové podstaty správních deliktů, za jejichž spáchání může udělit pokutu rada obce, případně starosta obce či pověřený odbor obecního úřadu, jsou upraveny v zákoně o obcích. Pokud jde o Prahu, upravuje skutkové podstaty správních deliktů, za něž jsou v samostatné působnosti ukládány pokuty, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen zákon č. 131/2000 Sb.). V další části textu je pojednáno o správním deliktu podle § 15 zákona č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu, v platném znění (dále jen zákon o místním referendu).
Každá část území České republiky je součástí území některé obce, nestanoví-li zvláštní zákon jinak3). Zákon o obcích se vztahuje na obce a města v České republice včetně statutárních měst, územně členěných statutárních měst a měst, jejichž magistráty vykonávají též pravomoci okresního úřadu (Brno, Ostrava, Plzeň)4). Zákon o obcích se však nevztahuje na území hlavního města Prahy, jehož postavení a postavení jeho městských částí upravuje zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
Zákon o obcích stanoví v § 35 odst. 1 a 2 poměrně široký okruh činností obce patřících do její samostatné působnosti. Podle § 35 odst. 1 zákona o obcích patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo nejde-li o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon. Podle § 35 odst. 2 zákona o obcích patří do samostatné působnosti obce zejména záležitosti uvedené v § 84, § 85 a § 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
Jedním z nástrojů, které by obcím měly usnadnit výkon samostatné působnosti, je ukládání pokut podle zákona o obcích. Ukládání pokut spadá do samostatné působnosti obce. Podle § 102 odst. 2 písm. k) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce5) (§ 56 až § 58), tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti. To znamená, že nejsou-li na obecním úřadě zřízeny odbory6), nelze tuto působnost svěřit a musí rozhodovat rada obce, případně starosta (viz § 99 odst. 2 zákona o obcích). Uložení pokuty je fakultativní. Je na uvážení příslušného orgánu obce, zda v případě, že byla naplněna skutková podstata správního deliktu, zahájí správní řízení, a zda pokutu uloží.
Funkci rady obce plní (dle § 99 odst. 2 zákona o obcích) v obci, v níž není zřízena, starosta, nestanoví-li zákon o obcích jinak (§ 102 odst. 4). Ve městě plní funkci rady obce rada města a ve městských obvodech a jejích částech rada městského obvodu a rada městské části. Tam, kde není zřízena rada obce, vykonává její funkce starosta, a to včetně ukládání pokut podle § 56 až § 58 zákona o obcích. V případech stanovených zákonem7) (viz § 102 odst. 4 zákona o obcích) vykonává funkce rady obce zastupitelstvo obce. Pro územně členěná statutární města platí, že město může městským obvodům a městským částím svěřit mj. i ukládání pokut podle § 56 až § 58 zákona o obcích.
Subjektem správního deliktu jsou u správního deliktu podle § 56 fyzická nebo právnická osoba vlastnící nemovitost, u správního deliktu podle § 57 odst. 1 fyzická osoba a u správních deliktů uvedených v § 57 odst. 2 a 3 a § 58 zákona o obcích podnikající fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti a právnická osoba.
Právnickou osobou jsou podle § 18 odst. 2 občanského zákoníku sdružení právnických nebo fyzických osob (např. obchodní společnosti, družstva, občanská sdružení, politické strany), účelová sdružení majetku, jednotky územní samosprávy a jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon. Podnikatelem se rozumí podnikatel ve smyslu § 2 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, v platném znění. Podle § 2 odst. 2 je podnikatelem osoba zapsaná v obchodním rejstříku, osoba, která podniká na základě živnostenského oprávnění [podle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), v platném znění], osoba, která podniká na základě jiného než živnostenského oprávnění podle zvláštních předpisů (např. soukromí lékaři, advokáti, daňoví poradci, notáři, patentoví zástupci atd.) a fyzická osoba, která provozuje zemědělskou výrobu a je zapsána do evidence dle zvláštního předpisu (zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, v platném znění). Podnikáním se podle § 2 odst. 1 obchodního zákoníku rozumí soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku.
Pravomoc obce uložit pokutu se neomezuje pouze na osoby s trvalým pobytem či sídlem v obci8).
Odpovědnost za správní delikty upravené v § 56 až § 58 zákona o obcích je objektivní, nezkoumá se zavinění, a to ani u správních deliktů fyzických osob ve smyslu § 56 zákona o obcích.
Podle § 147 odst. 1 písm. a) zákona o obcích se zákon o správním řízení [zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), v platném znění] vztahuje mj. na rozhodování obce ve věcech podle § 56 až § 58 zákona o obcích. Účastníkem řízení je osoba, které má být uložena pokuta. Rozhoduje-li o uložení pokuty rada obce, tj. kolektivní orgán, pořizuje se protokol o hlasování ve smyslu § 22 správního řádu9), který by měli podepsat všichni přítomní členové rady obce. Do protokolu o hlasování nejsou účastníci řízení oprávněni nahlížet (§ 23 odst. 1 správního řádu).
Rozhodnutí rady obce by mělo splňovat náležitosti uvedené v § 47 správního řádu. V rozhodnutí je třeba vždy uvést, podle kterého ustanovení zákona o obcích se pokuta ukládá a jakým konkrétním jednáním určité osoby byla naplněna jedna ze skutkových podstat uvedených v § 56 až § 58 zákona o obcích10). Podle § 59 odst. 3 zákona o obcích se řízení o uložení pokuty ve smyslu § 56 až § 58 téhož zákona nezahájí, jestliže zvláštní zákon stanoví za nesplnění nebo porušení těchto povinností vyšší sankci (podle zákona č. 367/1990 Sb. stačí, aby zvláštní zákon stanovil jinou sankci). To znamená, že pokutu podle § 56 až § 58 zákona o obcích lze uložit i v případě, kdy by bylo možné podle jiného právního předpisu uložit pokutu do stejné nebo nižší výše. Je otázkou, zda je možné, aby byla pokuta uložena podle obou právních předpisů. Zákon o obcích to výslovně neupravuje11).
Rada obce v případě, že jiný zákon stanoví za nesplnění nebo porušení povinností uvedených v § 56 až § 58 zákona o obcích vyšší sankci, není oprávněna pokutu uložit, ani kdyby orgán příslušný podle zvláštních předpisů pokutu neuložil, dokonce ani kdyby vůbec nezahájil řízení o uložení pokuty12).
Ve stanovení lhůty, do kdy může být pokuta uložena, došlo oproti § 51 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. ke změně. Pokutu bylo podle tohoto ustanovení možné uložit do jednoho roku ode dne, kdy došlo k nesplnění povinnosti uložené podle § 47 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., nebo k jednáním uvedeným v § 48 a § 50 téhož zákona, tj. rozhodnutí o pokutě by do této doby dle převládajících právních názorů mělo nabýt právní moci. Podle jiného názoru stačilo, aby rada obce do této doby rozhodnutí vydala13). V § 59 odst. 1 zákona o obcích se na rozdíl od zákona č. 367/1990 Sb. nestanoví, do kdy lze pokutu uložit, ale do kdy lze řízení o uložení pokuty zahájit. Řízení o správním deliktu lze zahájit do jednoho roku ode dne, kdy se orgán obce dozvěděl o jednání uvedeném v § 56 až § 58 zákona o obcích, nejpozději však do dvou let ode dne, kdy k tomuto jednání došlo. Tím se oproti zákonu č. 367/1990 Sb. výrazně prodlužuje lhůta, do kdy může správní orgán uložit pokutu (ještě delší objektivní lhůtu pro zahájení řízení o správním deliktu stanoví zákon č. 131/2000 Sb.). Do běhu lhůty podle § 59 odst. 1 zákona o obcích se podle § 59 odst. 2 téhož zákona nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení podle zvláštního zákona. Lhůta, do kdy musí být řízení skončeno, stanovena není.
Ve smyslu ustanovení § 18 odst. 2 správního řádu je řízení zahájeno dnem, kdy podání účastníka řízení došlo správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout a pokud se řízení zahajuje z podnětu správního orgánu (jako je tomu v případě řízení o správních deliktech podle § 56 až § 58 zákona o obcích), je řízení zahájeno dnem, kdy tento orgán učinil vůči účastníku řízení první úkon.
Podle § 59 odst. 4 zákona o obcích nezbavuje uložení pokuty ve smyslu § 56 až 58 subjekty uvedené v těchto ustanoveních povinnosti odstranit závadný stav ve stanovené lhůtě. Pokud tak neučiní, může tak učinit obec sama na jejich náklady, popřípadě uložit pokutu opětovně. Zřejmě není vyloučeno využití obou těchto možností současně. Obec je ale povinna nejdříve stanovit lhůtu, do kdy je osoba povinna odstranit závadný stav, a teprve potom je oprávněna přikročit k tomuto postupu.
Proti rozhodnutí rady obce o uložení pokuty se účastník řízení může odvolat k okresnímu úřadu, v jehož obvodu se nachází obec, jejíž rada obce pokutu uložila. Příslušnost okresního úřadu vyplývá z § 8 odst. 2 písm. a) zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech14). Rozhodování okresního úřadu je na rozdíl od rozhodování rady obce (či obecního úřadu) výkonem státní správy15).
Také okresní úřad rozhoduje v řízení podle správního řádu, přičemž ustanovení § 147 odst. 2 zákona o obcích uvádí, že rozhodnutí podle § 147 odst. 1 písm. a) může správní orgán při jejich přezkoumání pouze zrušit, nebo zrušit a vrátit k novému projednání, nikoliv však změnit16). Při ukládání pokut se vzhledem k § 147 odst. 1 písm. a) zákona o obcích postupuje podle zákona o správním řízení [zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), v platném znění].
Je otázkou, proč se v tomto ustanovení neuvádí, že odvolací orgán může rozhodnutí rady obce potvrdit (a odvolání zamítnout). Domnívám se, že je samozřejmě možný i tento postup, neboť jinak by nebyl stanoven žádný postup pro případ, kdy je podáno odvolání proti rozhodnutí, u kterého odvolací orgán neshledá důvod pro jeho zrušení. Zákonodárce chtěl asi zdůraznit, že okresní úřad nemůže rozhodnutí obce sám změnit (viz zákon č. 367/1990 Sb., kde tato skutečnost není uvedena, a proto je sporné, zda může okresní úřad rozhodnutí obecních rad podle § 47 odst. 3, § 48 a § 50 zákona č. 367/1990 Sb. změnit).
V zákoně o obcích se nestanoví pro jaké důvody je přípustné rozhodnutí rady obce zrušit (nebo zrušit a vrátit k novému projednání orgánu, který rozhodnutí vydal v prvním stupni). Zde jsem toho názoru, že rozhodnutí rady obce lze přezkoumat nejen po právní stránce, ale též z hlediska, zda byl dodržen zákonem stanovený postup při jeho vydání a zda byl řádně zjištěn skutkový stav.
Pravomocná rozhodnutí okresního úřadu lze napadnout žalobou u krajského soudu v řízení podle § 244 a násl. občanského soudního řádu, v jehož obvodu se nachází sídlo okresního úřadu, který rozhodnutí o odvolání vydal. Opravný prostředek proti rozhodnutí soudu v rámci soustavy obecných soudů není přípustný, v úvahu přichází pouze podání ústavní stížnosti u Ústavního soudu ČR. Nelze vyloučit ani podání stížnosti u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku.
Dále soudím, že je podle současné právní úpravy rovněž možné podat podnět na přezkoumání rozhodnutí okresního úřadu mimo odvolací řízení podle § 65 až § 68 správního řádu nebo návrh na obnovu řízení podle § 62 až § 64 správního řádu.
Pokud jde o podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, může být podán kýmkoliv, tedy také obcí, jejíž rada obce vydala rozhodnutí v prvním stupni, jde-li o podnět o přezkoumání rozhodnutí okresního úřadu o odvolání proti rozhodnutí rady obce. Jde-li o rozhodnutí okresního úřadu o odvolání proti rozhodnutí rady obce, může je na podnět fyzické či právnické osoby nebo z vlastního podnětu přezkoumat podle § 65 odst. 1 správního řádu orgán nadřízený okresnímu úřadu.
V duchu ustanovení § 67 písm. a)17) zákona o krajích přezkoumává krajský úřad rozhodnutí vydaná okresními úřady a magistráty měst Brna, Ostravy a Plzně ve správním řízení, pokud není zákonem tato působnost svěřena zvláštnímu orgánu nebo zákon nestanoví jinak18). Přezkum rozhodnutí okresních úřadů je výkonem přenesené působnosti kraje. V řízení o odvolání a v řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení přichází v úvahu také postup podle § 57 odst. 1 či § 66 správního řádu; tj. orgán, který napadené rozhodnutí vydal, může své rozhodnutí o odvolání zrušit nebo změnit, jestliže odvolání či podnětu účastníka řízení v plném rozsahu vyhoví a netýká-li se rozhodnutí jiného účastníka řízení nebo souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení. Nicméně ani v tomto případě podle mne nepřichází v úvahu změna rozhodnutí vydaného radou obce, ale orgán, který pravomocné rozhodnutí vydal, je může při přezkumu mimo odvolací řízení zrušit. Pokud by tímto orgánem byl orgán obce, mohl by rozhodnutí také změnit.
V případě existence některého z důvodů taxativně stanovených v § 62 správního řádu může být povolena nebo nařízena obnova řízení. Obnovu řízení povolí na návrh účastníka nebo nařídí správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Nové řízení ve věci provede správní orgán, kterého se důvod obnovy řízení týká. Týká-li se důvod obnovy řízení rozhodnutí správních orgánů prvého i druhého stupně, provede nové řízení správní orgán prvého stupně. Týká-li se důvod obnovy řízení pouze řízení před odvolacím orgánem, spojí se rozhodnutí o obnově řízení s novým rozhodnutím ve věci.
Všechny pokuty ukládané radami obce podle zákona o obcích jsou příjmem rozpočtu obce. Podle § 149 zákona o obcích vykonávají orgány obce samy správní rozhodnutí jimi vydaná, pokud není podán návrh na soudní výkon rozhodnutí. Obce vybírají a vymáhají jimi uložené pokuty podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v platném znění.
S účinností zákona o obcích dochází oproti zákonu č. 367/1990 Sb. k některým změnám, pokud jde o skutkové podstaty správních deliktů. Zákon č. 367/1990 Sb. obsahuje následující skutkové podstaty správních deliktů, za jejichž spáchání může obec uložit pokutu (obdobné skutkové podstaty správních deliktů obsahuje i zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, v platném znění):
a) podle § 47 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb. může obecní rada uložit pokutu do výše 200 tisíc korun právnické osobě, která nesplní ve stanovené lhůtě bez vážného důvodu povinnost, uloženou obecní radou podle § 47 odst. 1 téhož zákona;
b) podle § 48 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. může obecní rada uložit pokutu do výše 50 tisíc korun v případě, že právnická osoba nebo podnikatel neudržují čistotu a pořádek na jimi užívaném pozemku nebo jiné nemovitosti, či jinak naruší vzhled nebo životní prostředí obce;
c) podle § 48 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. může obecní rada uložit pokutu do výše 100 tisíc korun právnické osobě a podnikateli, kteří znečistí veřejné prostranství, naruší životní prostředí obce nebo odloží věci mimo vyhrazená místa;
d) podle § 50 zákona č. 367/1990 Sb. může obecní rada uložit pokutu do výše 100 tisíc korun právnické osobě nebo podnikateli, který při výkonu podnikatelské činnosti poruší obecně závaznou vyhlášku.
V zákoně o obcích není již obsaženo ustanovení odpovídající ustanovení § 47 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb.19), ustanovení odpovídající § 48 jsou v pozměněné podobě obsažena v § 57 zákona o obcích. V § 58 zákona o obcích se zachovala rovněž skutková podstata správního deliktu, uvedená v § 50 zákona č. 367/1990 Sb. (horní hranice pokuty je zde vyšší).
Správní delikt podle § 56
Označování ulic a číslování domů upravovala od 22. 9. 1961 vyhláška č. 97/1961 Sb., o názvech obcí, označování ulic a číslování domů. Nyní byla tato problematika zahrnuta do zákona o obcích (§ 27 až § 34).
Obci přísluší rozhodovat o názvech částí obce, ulic a jiných veřejných prostranství. Název obce, jejích částí, ulic a jiných veřejných prostranství se uvádějí vždy v českém jazyce. Vlastníci nemovitostí jsou podle § 30 zákona o obcích povinni strpět bezúplatné připevnění tabulky s označením ulice nebo jiného veřejného prostranství na své nemovitosti. V blízkosti tabulky nesmějí umístit jiné nápisy (zákon neuvádí, jak daleko od tabulky mohou být umístěny jiné nápisy; to obec posoudí ve správním řízení o uložení pokuty). Označení nesmí být poškozeno, odstraněno nebo zakryto.
Budova musí být označena popisným číslem, nestanoví-li zákon o obcích jinak. K usnadnění orientace mohou být v jednotlivých ulicích a na jiných veřejných prostranstvích budovy označeny vedle popisného čísla ještě číslem orientačním. Stavby určené k individuální rekreaci se označují evidenčními čísly. Podle § 32 odst. 1 téhož zákona jsou vlastníci nemovitostí povinni na svůj náklad označit budovu čísly určenými obcí a udržovat je v řádném stavu. Barvu a provedení čísel (popisných, orientačních a evidenčních) určuje obec. Očíslování budov provedené do počátku účinnosti zákona o obcích zůstává i nadále v platnosti.
V ustanovení § 56 zákona o obcích je uvedena nová skutková podstata správního deliktu na tomto úseku, kterou zákon č. 367/1990 Sb. neobsahoval.
Podle tohoto ustanovení zákona o obcích může obec uložit pokutu do výše 10 000 korun fyzické nebo právnické osobě20) vlastnící nemovitost, poruší-li tato osoba povinnost stanovenou v § 30 zákona o obcích, nebo nesplní-li povinnost stanovenou v § 32 odst. 1 téhož zákona. Při ukládání pokuty se nerozlišuje, zda je vlastník nemovitosti podnikatelem, pokutu lze zásadně uložit každému vlastníku nemovitosti nacházející se na území obce, pokud porušil svou povinnost podle § 30 nebo § 32 odst. 1 zákona o obcích, tj. i fyzické osobě, která není podnikatelem.
Správní delikty podle § 57
Tři skutkové podstaty správních deliktů obsahuje § 57 zákona o obcích. Toto ustanovení má nahradit § 48 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, ale oproti tomuto ustanovení došlo v § 57 zákona o obcích k podstatným změnám.
Podle § 57 odst. 1 může obec uložit pokutu do výše 10 000 korun fyzické osobě21), která neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jí užívaném pozemku tak, že naruší vzhled obce. Ve smyslu tohoto ustanovení lze postihnout fyzické osoby, které se uvedeného jednání nedopustí v souvislosti se svou podnikatelskou činností. Dopustí-li se tohoto jednání na svém pozemku podnikající fyzická osoba při své podnikatelské činnosti nebo právnická osoba, může je obec postihnout podle § 57 odst. 2 zákona o obcích22), a to uložením pokuty až do výše 50 tisíc korun (na rozdíl od § 57 odst. 1 lze uložit pokutu pouze v případě neudržování čistoty a pořádku na pozemku ve vlastnictví této osoby, nikoliv na pozemku užívaném), kdy tímto jednáním dojde k narušení vzhledu obce. Na rozdíl od § 48 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se v § 57 odst. 1 a 2 zákona o obcích již vyžaduje nejen neudržování pořádku a čistoty, ale tímto neudržováním pořádku a čistoty musí též dojít k narušení vzhledu obce. Zřejmě by mělo jít zejména o pozemky, které jsou dobře viditelné z veřejných prostranství, takže má neomezené množství osob možnost je spatřit.
Podle § 57 odst. 3 zákona o obcích lze uložit pokutu pouze právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám při výkonu podnikatelské činnosti23). Správního deliktu se tyto osoby dopustí znečištěním veřejného prostranství nebo odložením věcí mimo vyhrazená místa, jestliže neprodleně neodstraní závadný stav. Pokutu může obec uložit pouze v případě, kdy tyto osoby neprodleně (tj. ihned po uskutečnění jednání uvedeného v § 57 odst. 3 zákona o obcích) neodstraní závadný stav. Výzva obce a stanovení lhůty z její strany se nevyžaduje. Výše pokuty může činit až 200 tisíc korun (podle § 48 odst. 2 bylo možné za obdobná jednání uložit pouze pokutu do výše 100 tisíc korun).
V § 34 zákona o obcích je upraven pojem veřejného prostranství, kterým jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru24), 25). Takto je třeba chápat též veřejné prostranství ve smyslu § 57 odst. 3 zákona o obcích.
Při ukládání pokut je třeba vždy respektovat § 59 odst. 3 zákona o obcích, podle nějž se řízení o uložení pokuty podle § 56 až § 58 téhož zákona nezahájí, jestliže zvláštní zákon stanoví za nesplnění nebo porušení těchto povinností vyšší sankci.
Pokud jde o komunální odpad26), upravuje vyhrazení míst pro jeho odkládání zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, v platném znění. Podle § 9 odst. 3 věty první tohoto zákona je obec povinna určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a zajistit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu (např. baterie, zbytky barev a spotřební chemie, zářivky, rozpouštědla atd.). Podle § 9 odst. 5 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, v platném znění, mohou původci27) nebo oprávněné osoby28), kteří produkují odpad zařazený podle Katalogu odpadů jako odpad komunální, využívat na základě písemné dohody s obcí systém nakládání s komunálním odpadem stanovený obcí. Podle § 39 odst. 5 písm. a) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, v platném znění, uloží obec pokutu do výše 200 tisíc korun právnické osobě nebo fyzické osobě oprávněné k podnikání, pokud na základě dohody podle § 9 odst. 5 téhož zákona neplní povinnosti stanovené obecně závaznou vyhláškou, upravující systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů.
Podle § 3 odst. 5 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, v platném znění, se původce odpadu může odpadu zbavit pouze způsobem, který je v souladu s tímtéž zákonem a jinými právními předpisy. Na každého, kdo převezme odpady od původce, přecházejí povinnosti původce (§ 5). Podle § 39 odst. 1 písm. b) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, v platném znění, uloží příslušná obec, příslušný okresní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí pokutu do výše 300 tisíc korun právnické osobě nebo fyzické osobě oprávněné k podnikání, která nemá zajištěno využití nebo zneškodnění odpadů nebo se zbavila odpadu způsobem, který je v rozporu s tímto zákonem nebo jinými právními předpisy (§ 3 odst. 5).
Protiprávní jednání vyjmenovaná v § 57 odst. 3 zákona o obcích, pokud byla spáchána právnickou osobou na pozemní komunikaci29) lze postihovat též podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích30).
Podle § 42 odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, uloží silniční správní úřad pokutu do výše 200 tisíc korun31) právnické osobě, která mj. způsobí nebo neodstraní závadu ve sjízdnosti nebo schůdnosti pozemní komunikace32).
Správní delikt podle § 58
Stejně jako podle § 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, je správním deliktem právnických osob a podnikajících fyzických osob při výkonu podnikatelské činnosti také porušení povinnosti stanovené právním předpisem vydaným obcí. Může jít jak o právní předpisy v samostatné působnosti obce (obecně závazné vyhlášky33) - § 10 zákona o obcích), tak i o právní předpisy v přenesené působnosti obce (nařízení obce - § 11 zákona o obcích). Za nedodržení těchto právních předpisů může obec uložit pokutu do výše 200 tisíc korun. V případě ostatních fyzických osob bude zřejmě nadále přípustný postup podle § 46 odst. 1 (nařízení obce) a odst. 2 (obecně závazné vyhlášky) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
Také při ukládání pokut podle § 58 zákona o obcích je třeba zohlednit ustanovení § 59 odst. 3 téhož zákona.
Např. poruší-li právnická osoba či podnikající fyzická osoba své povinnosti vyplývající z tržního řádu obce34), lze jí podle mého názoru uložit pokutu podle § 58 zákona o obcích.
Také např. podle § 33 odst. 2 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, mohou obce v rozsahu a za podmínek uvedených v § 10 téhož zákona stanovit obecně závaznou vyhláškou ceny stavebních pozemků v cenových mapách. Pro tento účel prodávající při prodeji stavebního pozemku zašle obci, na jejímž území stavební pozemek leží, a to jen v případech a za podmínek stanovených obecně závaznou vyhláškou obce, informace o jeho sjednané ceně za m2, o parcelním čísle a názvu katastrálního území. Pokud by prodávající byl podnikající fyzickou osobou35) nebo právnickou osobou, mohlo by se podle mého názoru postihnout nesplnění této povinnosti podle § 58 zákona o obcích.
Poznámky:
1) Zákon o obcích zavádí novou terminologii, např. se v něm používá termínů rada obce, zastupitelstvo obce místo obecní rada a obecní zastupitelstvo.
2) Zákon o obcích nabývá účinnosti dnem voleb do zastupitelstev krajů v roce 2000 (tj. dne 12. 11. 2000), jeho ustanovení § 147 odst. 4 nabude účinnosti dnem 1. 1. 2001.
3) Území České republiky se člení na obce a vojenské újezdy. Postavení vojenských újezdů upravuje zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany v § 30 až § 40, který je účinný 1. 12. 1999.
4) Obecně jsou rovněž všechna města s výjimkou Prahy obcemi ve smyslu zákona o obcích.
5) Ukládání pokut spadá do samostatné působnosti obce. Podle § 102 odst. 2 písm. k) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce. Pokuty podle zákona o obcích ukládá rada obce, která je výkonným orgánem obce v samostatné působnosti, v přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon. Tak je tomu v případě nařízení obce (§ 11 zákona o obcích). Podle § 11 zákona o obcích může rada obce na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích vydávat právní předpisy ve věcech patřících do přenesené působnosti.
6) Rada obce může podle § 109 odst. 2 zákona o obcích pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu zřídit odbory a oddělení, v nichž jsou začleněni zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. Zřizování a rušení odborů Magistrátu a úřadů městských částí v hlavním městě Praze je podle § 68 odst. 2 písm. f) a § 94 odst. 2 písm. c) vyhrazeno Radě hlavního města Prahy a radám městských částí.
7) Nespadá sem však ukládání pokut radami obce podle § 56 až § 59 zákona o obcích.
8) To platí i pro ukládání pokut podle zákona č. 131/2000 Sb. a zákona o místním referendu.
9) Podle § 22 správního řádu sepisuje správní orgán mj. o hlasování protokol. Protokol o hlasování podepisují všichni přítomní členové správního orgánu.
10) To, co je zde řečeno o protokolu a náležitostech rozhodnutí, platí i pro ukládání pokut podle zákona č. 131/2000 Sb. a zákona o místním referendu.
11) Totéž platí i o zákoně č. 131/2000 Sb.
12) Totéž platí i při ukládání pokut podle zákona č. 131/2000 Sb. Dále srv. Kopecký, M.: Trestní pravomoc obce (ukládání správních trestů orgány obce), Právní rádce č. 1/1992.
13) Srv. Bárta, J.: Lhůty pro rozhodnutí ve správním a přestupkovém řízení, Správní právo č. 1/1997.
14) Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech nabývá účinnosti dnem voleb do zastupitelstev krajů v roce 2000, ustanovení § 36 a § 39 nabudou účinnosti 1. 1. 2001.
15) Rozhodnutí měst Brno, Ostrava a Plzeň přezkoumává podle § 147 odst. 4 zákona o obcích příslušný krajský úřad. Řízení o přezkoumání rozhodnutí těchto měst probíhající před příslušným ústředním správním úřadem a neskončená ke dni účinnosti § 147 odst. 4 zákona o obcích se dokončí podle dosavadních předpisů (přechodná ustanovení pro ukládání pokut ostatními obcemi nejsou v zákoně o obcích uvedena).
16) To nebylo výslovně uvedeno v zákoně č. 367/1990 Sb., proto mohly vznikat pochybnosti. Srv. např. Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky, Obecná část, Masarykova univerzita, Brno 1998, s. 71 až 72, podle jehož názoru nebyl odvolací orgán oprávněn rozhodnutí obecní rady změnit.
17) Toto ustanovení nabývá účinnosti až dnem 1. 1. 2001, do té doby je třeba postupovat podle dosavadních právních předpisů.
18) Před účinností zákona o krajích příslušela přezkoumávání rozhodnutí, vydaných okresními úřady ve správním řízení ústředním orgánům státní správy. Otázka, který orgán je nadřízeným orgánem okresních úřadů při přezkumu rozhodnutí obecních rad, byla řešena v rozhodnutí ministra životního prostředí č. j. M/531/95 SRK/89/R-169/95 o rozkladu proti rozhodnutí ministerstva životního prostředí. Podle tohoto rozhodnutí není ministerstvo životního prostředí příslušným ústředním orgánem státní správy ve vztahu k ustanovení § 48 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, tímto ústředním orgánem je Ministerstvo vnitra ČR. Podle § 12 odst. 1 písm. a) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, v platném znění, je Ministerstvo vnitra ČR ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu. Také např. podle § 94 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (ustanovení účinné od 12. 11. 2000) má o odvoláních proti rozhodnutím krajů o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti rozhodovat Ministerstvo vnitra ČR (též vzhledem k § 28 odst. 4 téhož zákona).
19) Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, který bude účinný od 1. 1. 2001, upravuje mj. práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na mimořádné události a při záchranných a likvidačních pracích a při ochraně obyvatelstva před a po dobu vyhlášení stavu nebezpečí, nouzového stavu, stavu ohrožení a válečného stavu (krizové stavy). Podle § 28 odst. 1 tohoto zákona může orgán, který nesplnění povinnosti podle tohoto zákona zjistil, za toto uložit pokutu fyzické osobě do 20 tisíc korun a právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě do tří milionů korun. Pokutu lze uložit opětovně. Povinnosti fyzických a právnických osob upravují zejména ust. § 23 až § 25 zákona č. 239/2000 Sb. Obdobné skutkové podstaty správních deliktů obsahuje také zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (§ 34) a zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy (§ 25).
20) U správních deliktů podle zákona o obcích se nevyžaduje, aby se jej právnická osoba dopustila při výkonu podnikatelské činnosti, či aby byla podnikatelem.
21) Podle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, nepřicházel v úvahu postih fyzických osob kromě fyzických osob, které se správního deliktu dopustily v souvislosti se svou podnikatelskou činností.
22) U právnické osoby se nezkoumá, zda byla povinnost porušena při výkonu její podnikatelské činnosti.
23) Jednání fyzických osob (kromě podnikajících osob při výkonu podnikatelské činnosti) obdobná jednáním uvedeným v § 57 odst. 3 zákona o obcích lze postihnout podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 47 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích se přestupku dopustí ten, kdo znečistí veřejné prostranství, veřejně přístupný objekt, nebo veřejně prospěšné zařízení nebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství. Za přestupek lze uložit pokutu do 1000 korun. Podle § 47 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích se dopustí přestupku ten, kdo poškodí nebo neoprávněně zabere veřejné prostranství, veřejně přístupný objekt nebo veřejně prospěšné zařízení. Konečně podle § 47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích se přestupku dopustí ten, kdo neoprávněně založí skládku nebo odkládá odpadky nebo odpady mimo vyhrazená místa. Za tyto přestupky může být pachateli uložena pokuta do 50 tisíc korun.
24) K problematice veřejného prostranství se před přijetím zákona o obcích (včetně jeho definice veřejného prostranství) vyjádřili např. Pařízková, I.: Rozpočtový proces na úrovni obcí, problematika vlastních příjmů rozpočtů obcí a obce z pohledu poplatníka daní, sborník K normotvorné pravomoci obcí, Masarykova univerzita v Brně 1998, s. 153; David, O., Zachariáš, J.: Poplatky za užívání veřejného prostranství, Právní rádce č. 2/1998. Viz rovněž nálezy k pojmu veřejného prostranství podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v platném znění: nález Ústavního soudu ČR ze dne 25. 10. 1995 (vyhlášen pod č. 280/1995 Sb.), kterým bylo rozhodnuto o návrhu na zrušení některých ustanovení obecně závazných vyhlášek obce Kostice o udržování pořádku v obci a o místních poplatcích, a nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 4. 1995 (vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), kterým bylo rozhodnuto o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Tehov o místních poplatcích.
25) Definici veřejného prostranství stanoví také zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v platném znění, v § 4 odst. 2. Podle tohoto ustanovení jsou veřejným prostranstvím podle tohoto zákona zejména náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň, jakož i další prostory přístupné každému bez omezení. Další definici veřejného prostranství se nachází rovněž v § 18 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, v platném znění: "Veřejným prostranstvím se pro účely tohoto zákona rozumějí pozemní komunikace (s výjimkou neveřejných účelových komunikací), jako náměstí, třídy a ulice, jakož i další prostory pod širým nebem přístupné každému bez omezení." Vyhláška Ústředního úřadu pro věci národních výborů č. 97/1961 Sb., o názvech obcí, označování ulic a číslování domů, rozumí podle svého § 4 pod pojmem veřejného prostranství ulice a ostatní veřejná prostranství, kterými jsou dle § 4 odst. 2 této vyhlášky nábřeží, náměstí, mosty a sady (přičemž tento výčet je pouze demonstrativní). Její ustanovení budou nahrazena novým zákonem o obcích.
26) Podle § 2 odst. 3 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, je komunálním odpadem veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob, pro kterou nejsou právními předpisy stanovena zvláštní pravidla nebo omezení, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo u fyzických osob oprávněných k podnikání. Komunální odpad je také odpad vznikající při čištění veřejných komunikací a prostranství, při údržbě veřejné zeleně včetně hřbitovů.
27) Původcem odpadu je podle § 2 odst. 12 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, právnická osoba, pokud při její činnosti vzniká odpad, nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejíž podnikatelské činnosti vzniká odpad. Pro komunální odpad vznikající na území obce, který má původ v činnosti fyzických osob, na něž se nevztahují povinnosti původce, se za původce odpadu považuje obec. Obec se stává původcem komunálního odpadu v okamžiku, kdy fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném, obec se současně stane vlastníkem odpadu.
28) Podle § 2 odst. 13 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, je oprávněnou osobou každá právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která je oprávněna k nakládání s odpady podle zákona o odpadech nebo podle zvláštních předpisů. Původce odpadu je vždy oprávněnou osobou, pokud jde o dopravu odpadů.
29) Viz § 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění.
30) U fyzických osob přichází v úvahu postih dle § 23 odst. 1 písm. ch) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů - ostatní přestupky na úseku dopravy a přestupky na úseku silničního hospodářství.
31) Tzn. nejde o vyšší sankci, než sankce podle § 57 odst. 3 zákona o obcích.
32) Podle § 23 odst. 1 písm. ch) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, se dopustí přestupku fyzická osoba, která znečistí nebo poškodí pozemní komunikaci tak, že způsobí závadu v její sjízdnosti nebo schůdnosti. Toto ustanovení se vztahuje i na podnikající fyzické osoby. Pro právnické osoby jsou skutkové podstaty správních deliktů na úseku silničního hospodářství uvedeny v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
33) Podle § 10 zákona o obcích může obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou jen v případech vyjmenovaných v tomto ustanovení [případy stanovené zvláštním zákonem, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, závazné podmínky pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků včetně tanečních zábav a diskoték (v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku), k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí a zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti]. Obdobná oprávnění přiznává hlavnímu městu Praze § 44 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb.
34) Tržní řády jsou vydávány na základě § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), v platném znění.
35) V tomto případě by mělo jít o prodej uskutečněný v souvislosti s podnikatelskou činností fyzické osoby. Jinak by zřejmě přicházel v úvahu postih na základě § 46 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (za podmínek v něm uvedených).
