Stejně jako u nás i jinde na "starém kontinentu" jsou obecní (místní ) samosprávy nositeli výkonu veřejné správy pro své občany a na svém svěřeném území. Konkrétní rozsah jejich působností (úkolů) i formy a nástroje, jimiž jsou uskutečňovány, do značné míry závisí na systému organizace výkonu veřejné správy v území.
Podívejme se, jak je zabezpečován výkon veřejné správy v území a jaké existují možnosti meziobecní spolupráce v Německu, ve Francii a na Slovensku.
PŘÍKLAD SASKA
Struktura úkolů, které obce (obecní samosprávy) v samostatné či přenesené působnosti zajišťují pro své občany, je velmi dobře propracovaná zejména v saském pojetí. To rozlišuje úkoly (působnosti) v samostatné působnosti, tedy tzv. úkoly nepodléhající pokynu, a úkoly podle pokynu (v naší terminologii přenesená působnost). Úkoly v samostatné působnosti ještě rozlišuje na dobrovolné úkoly (obec rozhoduje zcela samostatně, zda a jak tyto úkoly provede; jde například o budování technické infrastruktury, podporu hospodářské činnosti na území obce, všeobecnou sociální péči - domovy seniorů, domovy mládeže, sportovní zařízení, podporu cestovního ruchu) a povinné, avšak nepodléhající pokynu (obec je musí zajistit, ale zákon jí neukládá jak; sem patří například požární ochrana, základní školství, sociální pomoc, kanalizace, čistírny odpadních vod, pohřební služby aj.).
Skupina úkolů "podle pokynu" představuje povinné úkoly, které obce musí plnit podle předepsaného postupu. Tyto úkoly se týkají kupříkladu problematiky veřejného pořádku, matriky, občanských záležitostí, evidence obyvatel a statistiky, zajištění voleb, vydávání občanských průkazů a pasů, smírčího i stavebního řízení.
VÝRAZNÁ ROLE PREFEKTA
Pro francouzský způsob je typické striktní oddělení výkonu státní správy v území od samosprávy. Prefektura je orgánem státní správy v území, prefektem je jmenovaný úředník státu (na rozdíl od německého, v přímých volbách voleného landrata - předsedy okresního úřadu). Prefekt má výraznou koordinační funkci i vůči jiným orgánům státní správy působícím v území. Podobně disponuje nástroji pro podporu hospodářského a sociálního rozvoje území departementu a vykonává dozor nad místní samosprávou. Těžiště výkonu veřejné správy vykonávané obecními samosprávami ve Francii spočívá převážně v plnění úkolů v samostatné působnosti, zejména v péči o dopravní infrastrukturu, zásobování vodou, nakládání s odpady, péči o životní prostředí, sociální byty, plnění zřizovatelských funkcí v oblasti školství, kultury, sportu,požární ochrany či úkoly v hospodářském a sociálním rozvoji.
SR: VE HŘE JSOU I RESORTY
Organizační struktura výkonu veřejné správy na Slovensku je v současnosti poplatná právě probíhající reformě územní veřejné správy. Také tam byly k 31. prosinci 2003 zrušeny okresní úřady a jejich agendy, pokud podle zákona č. 416/2001 nepřešly na obce či samosprávné kraje, nyní vykonávají nově zřizovaná pracoviště specializované místní státní správy (organizované a řízené jednotlivými ministerstvy) či obvodní úřady (vytvořené jako pracoviště krajského úřadu v území pro několik okresů). Slovenský model lze tedy nyní charakterizovat jako oddělený výkon státní správy a samosprávných působností.
Pokud jde o formy spolupráce obcí mezi sebou či i dalšími subjekty, lze konstatovat, že v posuzovaných evropských zemích legislativně-právní podmínky umožňují obecním samosprávám zakládat právnické osoby (či kapitálově vstupovat do podniků soukromého práva) pro plnění svých úkolů.
Problematika meziobecní spolupráce je právně ošetřena minimálně v zákonu o obcích (Slovensko ), speciálně přijatém zákonu o spolupráci obcí (Sasko a Bavorsko), zatímco v případě Francie jde o řadu zákonů regulujících vytváření různých typů společenství obcí.
Forma sdružení obecních samospráv k společnému zajištění výkonu veřejné správy na daném území má buď volnější formu - například je dána smlouvou o zřízení společného obecního úřadu na plnění konkrétního úkolu jednou obcí pro obce jiné (Slovensko).
Nebo jde o typ účelového svazu, jako je správní společenství (Bavorsko) či správní svazek (Sasko). V takovém případě obce zakládají veřejnoprávní subjekt a na ten ze zákona delegují plnění některých svých úkolů - v případě přenesených úkolů (Bavorsko) či podle pokynu (Sasko). Obce však zůstávají nositeli svých práv a povinností a samy přijímají rozhodnutí. (Pozn. redakce - více v článku téhož autora Malé obce a výkon veřejné správy, MO č. 2/2004).
Ve Francii zákon ukládá obcím (podle typu společenství) rozsah povinného sdružení jejich působností (úkolů), které obce ze zákona převádějí na dané společenství. Tímto přenosem působností jsou rozhodovací i výkonné pravomoci obcí svěřeny veřejnoprávní struktuře pro meziobecní spolupráci.
DŮRAZ NA ROZVOJ ÚZEMÍ
Z této analýzy výkonu veřejné správy v území je zřejmé, že ve všech třech zemích těžiště výkonu veřejné správy v zájmu péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů spočívá na obecních (místních) samosprávách. Ovšem míra "angažovanosti" obecních samospráv v tomto poslání a zvolené postupy závisejí na dané organizační struktuře výkonu veřejné správy v území. U francouzského přístupu, který je charakteristický oddělením výkonu státní správy (zajišťované orgány státu - prefekturou) od výkonu samosprávných působností, je podíl úkolů (působností), které obecní samospráva vykonává z pověření státu, značně omezen (jde v podstatě o vedení matriky, vedení voličských seznamů a pořádání voleb, zajištění veřejného pořádku a sociální pomoc).
Německý (přesněji saský a bavorský) přístup k organizaci výkonu veřejné správy v území v úrovni okresu vytváří spojený model výkonu veřejné správy, neboť okresní úřad plní některé úkoly jménem státu a při plnění jiných vystupuje jako partner obecních samospráv při zajišťování plnění jejich úkolů v samostatné působnosti. Systém povinných úkolů obecních samospráv (a to jak v samostatné, tak zejména v přenesené působnosti) vyvolal tlak na řešení velikostní dostatečnosti obecní samosprávy pro výkon uložených úkolů.
Určité řešení pro zvýšení administrativní kapacity obecních samospráv v daném správním území představují správní společenství či správní svazky obcí. Ve Francii s její typickou velkou roztříštěností sídelní struktury a existencí silné vazby občanů ke své obci podporují meziobecní spolupráci vytvářením společenství obcí a měst a míru spolupráce obecních samospráv na daném území při výkonu jejich samostatné působnosti si zajistili zákonnou normou. Stávající slovenský model je poznamenán probíhající reformou územní veřejné správy, kdy po zrušení okresních úřadů k 31. 12. 2003 bylo nutné zajistit řádný výkon zejména státní správy v území a nastartovaný proces dobrovolného vytváření společných obecních úřadů zatím neskýtá záruky zajištění těchto činností.
Formy spolupráce obcí při výkonu veřejné správy
NĚMECKÝ MODEL
1) Podle zákona o meziobecní spolupráci
Obecní pracovní společenství - nevzniká nová právní subjektivita, jde o veřejnoprávní smlouvu (cílem je koordinace poradenských, plánovacích a slaďovacích společných záležitostí obcí s nadobecním charakterem a působností, v praxi se používá tato forma jen výjimečně, neboť většinu těchto záležitostí lze řešit domluvou či dohodou mezi účastníky).
Účelová dohoda - má charakter společné dohody o přechodu úkolů na zúčastněný subjekt, nikoliv však pravomocí k rozhodování (např. dohoda o využívání nějakého zařízení).
Účelový svaz - jde o veřejnoprávní korporaci, což je nejdůležitější formou meziobecní spolupráce (členy mohou být obce, okresy, kraje, korporace, instituce a nadace veřejného práva i fyzické a právnické osoby; účelový svaz spravuje jemu předané záležitosti v rámci zákona na vlastní zodpovědnost).
Další typy účelových svazů - správní společenství (Bavorsko) a správní svazek (Sasko)
2) Jiné formy spolupráce
zakládání právnických osob (a. s., s. r. o., případně i obecně prospěšných společností) obcemi, samosprávnými kraji a kraji nebo kapitálová účast těchto veřejných korporací v podnicích soukromého práva.
SLOVENSKÝ MODEL
Formy a zásady spolupráce obcí:
na základě smlouvy uzavřené na plnění konkrétního úkolu (smlouva se uzavírá na dobu určitou či neurčitou, musí mít všechny právní náležitosti a nesmí vést k založení právnické osoby),
na základě smlouvy o sdružení obcí (toto sdružení je právnickou osobou, předmětem její činnosti je plnění úkolů v oblasti sociálních věcí, životního prostředí, dopravy, cestovního ruchu, školství a kultury apod.),
založením právnické osoby podle obchodního zákoníku.
Specifickým příkladem smlouvy uzavřené na plnění konkrétního úkolu je smlouva na zřízení společníého obecního úřadu. Ten lze zřídit jak na výkon originálních působností, tak na zabezpečení přeneseného výkonu státní správy.
Zřízením společného úřadu nedochází k omezení práv smluvních obcí, neboť tento úřad není oprávněný vydávat rozhodnutí a pouze připravuje odborný návrh rozhodnutí dané obce, který vydává příslušný starosta obce.
FRANCOUZSKÝ MODEL
1) Technická spolupráce mezi obcemi - zájmová sdružení obcí:
jednoúčelová či víceúčelová (např. pro řešení zásobování vodou, nakládání s odpady, veřejné dopravy, údržby komunikací, podpory malého podnikání),
uzavřená smíšená (skládají se výhradně z obcí a veřejnoprávních institucí pro meziobecní spolupráci obcí /jiná sdružení, společenství obcí apod./),
otevřená smíšená (skládají se ze samosprávných celků /regionů, departementů, obcí/, veřejnoprávních institucí pro meziobecní spolupráci a organizací obchodně poradenského charakteru /obchodním živnostenské, agrární komory/).
2) Projektová spolupráce (federativní forma s vlast. místními daněmi)
Společenství obcí (pro venkovské oblasti)
mezi povinné působnosti patří některá z působností v oblasti hospodářského rozvoje, dále jedna působnost v oblasti uspořádání území a jedna z následujících: životní prostředí, bydlení, silniční správa, kulturní, školská a sportovní vybavenost,
Společenství aglomerace (pro okolí větších měst, počet obyvatel nad 50 tisíc)
mezi povinné působnosti patří hospodářský rozvoj, územní plánování, bytová problematika, městská politika,
mezi povinné z výběru patří vytváření a správa silniční sítě, ochrana životního prostředí, nakládání s odpady, zásobování pitnou vodou,
nepovinné působnosti mohou být značně rozsáhlé.
Společenství měst (velké aglomerace regionálního charakteru, počet obyvatel nad 500 tisíc - velká města a souměstí)
vysoká urbanizace území, značný rozsah povinných působností (12).
