V souladu s ustanovením § 19a zákona ČNR č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státní správě a samosprávě ve školství"), může obec za podmínek stanovených tímto zákonem vybírat příspěvek na částečnou úhradu neinvestičních nákladů mateřských škol, školních družin a školních klubů (dále jen "příspěvek").
Rozhodne-li se obec vybírat příslušný příspěvek, pak je její povinností stanovit podle § 19c odst. 1 zákona o státní správě a samosprávě ve školství mj. jeho výši, a to zásadně formou obecně závazné vyhlášky. Zákon limituje maximální výši tohoto příspěvku tak, aby nepřesáhla 30 % neinvestičních nákladů vynaložených na jedno dítě. Výši příspěvku přitom obec stanoví po projednání s krajským úřadem.
Některé obce stanoví výši příspěvku tak, že v obecně závazné vyhlášce uvedou pouze procentní částku z neinvestičních nákladů (např. 30 %), avšak bez specifikování jejího konkrétního "korunového" vyjádření. Poplatník se z takto konstruovaného příspěvku v obecně závazné vyhlášce nedozví, jaká je jeho platební povinnost. Domnívám se, že tato procentní konstrukce přípěvku není v souladu se zákonem o státní správě a samosprávě ve školství.
PRO PRÁVNÍ JISTOTU PLÁTCŮ
Zákon o státní správě a samosprávě ve školství výslovně uvádí, že výši příspěvku stanoví obec. Z tohoto ustanovení nelze dovodit, že je povinností plátce příspěvku vypočítat si sám jeho konkrétní výši. Pouze zákon (popř. právní předpis obce respektující limity zákona) by mohl tuto povinnost stanovit.1) Příspěvek je nutné v obecně závazné vyhlášce stanovit konkrétní částkou. Jen tak lze zachovat právní jistotu plátců příspěvku.
Ustanovení, že výše příspěvku se stanoví po projednání s krajským úřadem tak, aby nepřesáhla 30 % neinvestičních nákladů vynaložených na jedno dítě, lze považovat pouze za výpočtovou metodu, při níž se vychází pro stanovení konkrétní výše příspěvku. Toto ustanovení má též "informativní" povahu, která plátci příspěvku sděluje způsob, jak obec při jeho stanovování postupuje, a též vymezuje jeho maximální možnou výši.
Konkrétní výše příspěvku tak může být stanovena pouze primárním právním předpisem obce. Pokud tedy např. ředitelka mateřské školy konkrétní částku příspěvku stanoví vlastním výpočtem z procentní částky uvedené v obecně závazné vyhlášce a ten prezentuje třeba na vývěsce MŠ jakožto "jakýsi" normativní správní akt, je to nejen v rozporu se zákonem o státní správě a samosprávě ve školství, ale i s již zmiňovanou právní jistotou plátců příspěvků.
PENÁLE JEN JAKO MOŽNOST
Dalším problematickým jevem jsou formulace typu: "Porušení plátce zaplatit včas a řádně příspěvek je přestupek". Obce tato ustanovení právního předpisu obce zapracovávají buď vedle ukládané povinnosti zaplatit penále, nebo bez této povinnosti. Zastávám názor, že nelze v daném případě sankcionovat řádně a včas nezaplacené příspěvky podle § 46 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.2) Pro případ, že příspěvek nebude zaplacen včas nebo ve správné výši, může obec v obecně závazné vyhlášce stanovit, že plátce zaplatí penále. Výše penále nesmí přesáhnout výši dlužného příspěvku. Zákon o státní správě a samosprávě ve školství tedy dává obci možnost, nikoliv povinnost stanovit penále.
Rozhodně však nelze chápat penále jako jakousi "soukromoprávní" sankci, kterou obec může v obecně závazné vyhlášce upravit, a dávat ji tak do protikladu s ustanovením § 46 odst. 2 zákona o přestupcích, které směřuje na ochranu veřejného zájmu na plnění povinnosti stanovené v obecně závazné vyhlášce. Případné stanovení penále, resp. jeho výše je zásadně reálným projevem samosprávné moci výkonného, podzákonného a nařizovacího charakteru. Příslušné penále není žádnou soukromoprávní sankcí, není žádným "úrokem z prodlení", není žádnou smluvní pokutou. Mezi obcí stanovující příspěvek (příp. i penále za jeho nezaplacení) obecně závaznou vyhláškou a jeho plátcem nevzniká žádný soukromoprávní vztah. Příspěvek nemá povahu daru, dobrovolného sponzorského příspěvku apod. Zavede-li obec tento příspěvek, včetně příp. penále, je povinností plátců je platit bez ohledu na jejich souhlas či nikoliv (nejsou-li pochopitelně osvobozeni od placení či nemají povinnost platit příspěvek z důvodů stanovených zákonem). Projevuje se zde tak administrativně právní metoda regulace právních vztahů, která vyjadřuje mocenskou převahu subjektů veřejné správy (v tomto případě obcí jakožto subjektů územní samosprávy) v daných správně právních vztazích.3)
JAKÉ VOLIT SANKCE?
Vycházeje ze zásady, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona4) je podle mého soudu nezbytné, aby veškeré poplatky v širším slova smyslu, které jsou autoritativně uložené normativním právním aktem, měly zásadně svůj výslovný zákonný základ. Ustanovení § 46 odst. 2 přestupkového zákona naproti tomu hovoří obecně o porušení povinností stanovených obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti, aniž diferencuje mezi povinnostmi peněžitého či nepeněžitého charakteru. V této souvislosti je vhodné i zmínit, že v některých případech je i porušení povinností nepeněžitého charakteru v obecně závazné vyhlášce sankcionováno podle zvláštních právních předpisů a nikoliv podle příslušného ustanovení přestupkového zákona.5)
Pokud by obec, resp. její příslušný orgán vedle uloženého penále sankcionoval řádně a včas nezaplacené příspěvky i pokutou podle § 46 odst. 2 přestupkového zákona, šlo by i o porušení zásady ne bis in idem (nelze za jeden a tentýž skutek sankcionovat dvakrát či vícekrát). Za daný přestupek lze uložit pokutu až do výše 30 tisíc Kč, zatímco v případě penále maximálně do výše dlužného příspěvku. Vzhledem k běžné výši příspěvku je i potencionální maximální výše penále výrazně nižší než oněch 30 tisíc Kč. Z výše uvedeného se proto nemohu ztotožnit s tím, že by snad obec měla na výběr variantní řešení jak, resp. a základě jakého právního předpisu sankcionovat za nezaplacené příspěvky (či by dokonce mohla ukládat sankce duplicitně, tj. penále ve smyslu obecně závazné vyhlášky a pokuty podle přestupkového zákona). Ustanovení, že nezaplacení příspěvku je přestupkem podle přestupkového zákona tak má pouze deklaratorní charakter a je v podstatě nadbytečné.
Třetí spornou záležitostí je neplacení příspěvku z důvodu stanoveného zákonem. Příspěvek se neplatí, jestliže po jeho zaplacení klesne součet příjmů příslušníků domácnosti, ve které dítě žije, pod 1,25 násobku částky potřebné k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost. Obce pro dokázání, že nastala výše uvedená skutečnost, stanovují v obecně závazné vyhlášce povinnost předložit nejrůznější doklady potvrzujících příjmy dané rodiny. Objevují se však názory, že obec nemůže v obecně závazné vyhlášce tyto povinnosti stanovit, neboť zákon obce k tomuto kroku nezmocňuje, resp. tuto záležitost výslovně neupravuje.
Domnívám se, že stanovení obecné formulace o předložení dokladů o rozhodném příjmu v obecně závazné vyhlášce pro účely placení, resp. nezaplacení příspěvku, je v souladu s právním řádem ČR. Podle mého názoru a většinového názorů významných představitelů české právní vědy současná ústavní úprava umožňuje obcím, aby v samostatné působnosti autonomně ukládaly povinnosti obecně závaznými vyhláškami, byť převažující současná judikatura Ústavního soudu zatím směřuje jiným směrem.6)
Poznámky:
1) Srov. např. ustanovení § 17 odst. 1 zákona ČNR č. 588/1992 Sb., o DPH, ve znění pozdějších předpisů: "Plátce je povinen si sám daň vypočítat".
2) Ustanovení § 46 odst. 2 přestupkového zákona: "Přestupkem proti pořádku ve věcech územní samosprávy je porušení povinností stanovených v obecně závazných vyhláškách obcí a krajů vydaných na úseku jejich samostatné působnosti".
3) Blíže k vymezení pojmu administrativně právní metoda regulace srov. např. in: Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Masarykova univerzita, Brno 1999, str. 47 až 48.
4) Článek 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod.
5) Srov. např. problematiku nesplnění ohlašovací povinnosti při správě místních poplatků in Břeň, J.: Vyhlášky o místních poplatcích a sporná ustanovení 1/, Moderní obec, 2003, č. 7, str. 27.
6) K ukládání povinností obecně závaznými vyhláškami srov. např. in Kadečka, S.: Svobodná normotvorba obcí (1), Moderní obec, 2000, č. 9, str. 35 až 36; Kadečka, S.: Svobodná normotvorba obcí, Moderní obec, 2000, č. 10, str. 37 až 38; Koudelka, Z.: Působnost právních předpisů územní samosprávy, Právní rádce, č. 1, 2003, str. 51 až 58.
právník
