V rámci reformy veřejné správy přešla dozorová oprávnění na úseku pohřebnictví, jimiž až do konce roku 2002 disponovaly okresní úřady, na územně příslušné krajské úřady. Zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení...
V rámci reformy veřejné správy přešla dozorová oprávnění na úseku pohřebnictví, jimiž až do konce roku 2002 disponovaly okresní úřady, na územně příslušné krajské úřady. Zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, konkrétně pak na základě jeho části sedmdesáté čtvrté čl. LXXIV, získaly krajské úřady oprávnění dozoru dle zákona č.256/2001 Sb., o pohřebnictví, ve znění pozdějších předpisů.
Vzhledem k tomu, že koncem tohoto roku končí všem provozovatelům pohřebišť lhůta k tomu, aby dosavadním uživatelům hrobových míst předložili návrh smlouvy o nájmu hrobového místa, pokud takové smlouvy již nejsou uzavřeny písemně, soudím, že není od věci pozastavit se nad právní úpravou postavení krajských úřadů coby orgánů dozoru na úseku pohřebnictví.
Pojem správního dozoru ve veřejné správě
Obecně lze za dozor považovat aktivitu, jejíž podstatou je pozorování určité činnosti nebo určitého stavu, na které navazuje hodnocení, popřípadě též aplikace prostředků směřujících k zajištění účelu sledovaného dozorčí činností. Pod pojmem správní dozor rozumí učebnice obecné části správního práva (Hendrych a kol., 4. vyd., C. H. Beck Praha 2002) takovou správní činnost, při které vykonavatel veřejné správy (dozorčí orgán - zde krajský úřad) pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním žádoucím, s požadavky právních norem (v našem případě zákonem o pohřebnictví). V případě zjištění pochybení pak tento dozorčí orgán přistupuje k aplikaci nápravných opatření, které má k dispozici, jinými slovy, jimiž ze zákona disponuje za účelem zjednání nápravy a dosažení stavu, který by odpovídal právním předpisům. Podstatné je, že správní dozor se uskutečňuje ve vnějších vztazích veřejné správy, tj. mimo rámec klasických vztahů nadřízenosti a podřízenosti, tak jak je známe ze správního řízení dle správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů).
Pokud jde o druhy správního dozoru, diferencuje teorie správního práva mezi dozorem preventivním, průběžným, následným, dozorem soustavným či jednorázovým. Jestliže je dozor vykonáván na základě podnětu přicházejícího zvenčí, užívá se termínu "incidentní dozor". V případě dozoru na úseku pohřebnictví pak můžeme hovořit o dozoru následném, vyloučit nelze ani dozor incidentní (např. po upozornění nájemce hrobového místa, orgánu ochrany veřejného zdraví apod.)
DVOJÍ PROCESNÍ REŽIM DOZORU
Zákon o pohřebnictví upravuje dvojí postup při výkonu dozoru, a to podle toho, zda je provozovatelem pohřebiště obec nebo registrovaná církev nebo náboženská společnost. Ve vztahu k obcím vykonává krajský úřad dozor dle zákona č.128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů v přenesené působnosti. Pokud jde o pohřebiště provozovaná registrovanou církví nebo náboženskou společností, krajský úřad postupuje podle zákona o pohřebnictví, jenž v tomto případě dozorová oprávnění kraje výslovně upravuje. Zmíněná oprávnění lze současně chápat jako procesní a nápravné (sankční) prostředky dozoru.
DOZOR VE VZTAHU K OBCÍM
Podle ustanovení § 28 odst. 1 zákona o pohřebnictví se při dozoru nad činností provozovatele pohřebiště a při vymáhání povinností stanovených provozovateli pohřebiště tímto zákonem v případě, že provozovatelem pohřebiště je obec, postupuje podle zvláštního právního předpisu, jímž je shora citovaný zákon o obcích. Ten v rámci ustanovení týkajících se dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce v § 123 odst. 1 stanoví, že dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonává krajský úřad v přenesené působnosti a Ministerstvo vnitra. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad obecně závazných vyhlášek obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce se zákony a jinými právními předpisy. Při výkonu dozoru je krajský úřad oprávněn:
požadovat na obci poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru ve stanovených lhůtách,
navrhnout obci změnu nebo zrušení nezákonné obecně závazné vyhlášky obce, rozhodnutí nebo jiného opatření jejích orgánů,
požadovat na obci splnění úkolu stanoveného jí zákonem; nesplní-li obec úkol stanovený jí zákonem a po upozornění krajským úřadem nezjedná nápravu, zabezpečí náhradní výkon na návrh krajského úřadu Ministerstvo vnitra na náklady obce, jestliže nesplněný úkol může provést někdo jiný; v odůvodněných případech může od vymáhání nákladů upustit.
DOZOR VE VZTAHU K CÍRKVÍM A NÁBOŽENSKÝM SPOLEČNOSTEM
Je-li provozovatelem pohřebiště registrovaná církev nebo náboženská společnost, vykonává dozor nad její činností podle tohoto zákona územně příslušný krajský úřad, který rovněž vymáhá splnění uložených povinností. Krajský úřad při tom nepostupuje podle zákona o obcích, neboť církve a náboženské společnosti nejsou územními samosprávnými korporacemi veřejného práva, nemohou být proto podrobeny dozoru jako obce. Je to dáno mimo jiné i tím, že církve a náboženské společnosti nemohou vydávat řády pohřebišť formou opatření (nikoliv obecně závaznou vyhláškou, jak někdy obce nesprávně činí) dle zákona o obcích, tak jak to činí obce v samostatné působnosti. Proto zákon o pohřebnictví obsahuje speciální právní úpravu dozorčích oprávnění vůči církvím a náboženským společnostem. Jde tedy o dozor sui generis. Při výkonu tohoto dozoru je územně příslušný krajský úřad oprávněn:
a) požadovat poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru, a to ve stanovených lhůtách,
b) požadovat splnění povinnosti stanovené tímto zákonem; není-li náprava zjednána, zabezpečit náhradní výkon na náklad provozovatele pohřebiště, jestliže uloženou povinnost může splnit někdo jiný,
c) není-li splnění povinnosti podle povahy věci možné nebo účelné zabezpečit podle písmene b), vymáhat splnění povinnosti postupným ukládáním pokut rozhodnutími vydanými ve správním řízení; úhrn uložených pokut nesmí převýšit předpokládané náklady na plnění povinnosti způsobem uvedeným v písmenu b),
d) v odůvodněných případech upustit od vymáhání nákladů a povinností provozovatele pohřebiště podle písmen b) a c).
POVINNOSTI PROVOZOVATELE POHŘEBIŠTĚ
Povinnosti při vydání řádu pohřebiště
Ustanovení § 18 odst. 3 zákona o pohřebnictví stanoví, že k provozování veřejného pohřebiště a změnám řádu veřejného pohřebiště je nutný předchozí souhlas územně příslušného krajského úřadu. Krajský úřad vydá souhlas za předpokladu, že řád veřejného pohřebiště byl vypracován v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem, není v rozporu s ochranou veřejného pořádku, tlecí doba stanovená v řádu veřejného pohřebiště odpovídá výsledku hydrogeologického průzkumu a stanovisku krajské hygienické stanice a případná smlouva mezi provozovatelem pohřebiště a právnickou nebo fyzickou osobou zajišťující činnosti spojené s provozováním veřejného pohřebiště odpovídá požadavkům stanoveným v odstavci 2, tj. v případě zajišťuje-li provozovatel veřejného pohřebiště jeho provozování prostřednictvím jiné právnické nebo fyzické osoby. Provozovatel pohřebiště je povinen předložit krajskému úřadu veškeré podklady, které si pro tento účel vyžádá.
Povinnosti při provozování pohřebiště
Ve smyslu ustanovení § 20 zákona o pohřebnictví je provozovatel pohřebiště povinen:
a) provozovat veřejné pohřebiště v souladu se zveřejněným řádem veřejného pohřebiště, tímto zákonem a zvláštními právními předpisy,
b) stanovit stejné podmínky pro sjednání nájmu hrobového místa pro každého nájemce,
c) zdržet se ve styku s pozůstalými chování nešetrného k jejich citům a umožnit při smutečních obřadech účast registrovaných církví, náboženských společností a jiných osob v souladu s projevenou vůlí osob, které sjednaly pohřbení,
d) vést evidenci související s provozováním veřejného pohřebiště,
e) v případě, že lidské ostatky nejsou ani po uplynutí stanovené tlecí doby zetlelé, neprodleně zajistit příslušné podklady pro stanovení nové tlecí doby ve smyslu § 22 odst. 2, na jejich základě navrhnout novou tlecí dobu, vyžádat si k ní stanovisko krajské hygienické stanice a na základě tohoto stanoviska upravit odpovídajícím způsobem řád veřejného pohřebiště,
f) v případě zákazu pohřbívání bezodkladně písemně informovat nájemce hrobových míst, pokud je mu známa jejich adresa, a současně informovat veřejnost o tomto zákazu v místě na daném veřejném pohřebišti obvyklém,
g) v případě rušení veřejného pohřebiště:
1. písemně informovat nájemce hrobových míst o zahájení řízení podle § 24 odst. 1, pokud je mu známa jejich adresa, a současně tuto informaci zveřejnit na místě na daném veřejném pohřebišti obvyklém,
2. písemně informovat nájemce hrobových míst o vydání rozhodnutí podle § 24 odst. 1 a datu, k němuž má být veřejné pohřebiště zrušeno, pokud je mu známa jejich adresa, a současně tuto informaci zveřejnit na místě na daném veřejném pohřebišti obvyklém,
3. pokud nájemci hrobových míst před zveřejněným dnem zrušení veřejného pohřebiště nepřemístí lidské ostatky na jiné veřejné pohřebiště, ponechat nezpopelněné lidské ostatky na místě, urny vybrat a lidské ostatky, které v nich byly obsaženy, uložit do společného hrobu na jiném veřejném pohřebišti, nebo je volně smísit se zemí,
4. je-li provozovatelem veřejného pohřebiště obec, informovat vlastníka náhrobku a ostatního hrobového zařízení, které jejich vlastník neodstraní do dne zrušení veřejného pohřebiště, že pokud se do jednoho roku o tyto věci nepřihlásí, bude s nimi naloženo jako s věcmi opuštěnými; není-li provozovatelem veřejného pohřebiště obec, odevzdat obci, spolu s adresou vlastníka, náhrobky a ostatní hrobové zařízení, které jejich vlastník neodstraní do dne zrušení veřejného pohřebiště, a o tomto postupu předem vlastníka informovat s tím, že pokud se do jednoho roku o tyto věci nepřihlásí, bude s nimi naloženo jako s věcmi opuštěnými,
5. pokud má být využito zrušeného veřejného pohřebiště k účelu, při kterém je třeba prohloubit terén, zajistit, aby všechny lidské ostatky byly vyzvednuty a na jiném veřejném pohřebišti uloženy do společného hrobu, a s nalezenými předměty, u nichž se předpokládá, že jsou zhotoveny z drahých kovů nebo s předměty, které mají kulturně-historickou hodnotu, ponechanými v hrobech a hrobkách, naložit obdobně jako v bodu 4,
6. pokud jsou na něm vsypové a rozptylové louky, zajistit přemístění jejich travního porostu a zeminy na jiné veřejné pohřebiště.
Povinnosti provozovatele při užívání hrobového místa
Podle ustanovení § 25 odst. 4 zákona o pohřebnictví je provozovatel pohřebiště povinen během doby trvání nájmu zajistit k hrobovému místu přístup a zdržet se jakýchkoli zásahů do hrobového místa, s výjimkou případů, kdy je nezbytné bezodkladně zajistit bezpečný provoz veřejného pohřebiště. O takovémto připravovaném nebo již provedeném zásahu je provozovatel pohřebiště povinen neprodleně písemně vyrozumět nájemce. Rovněž je třeba zmínit povinnost formulovanou § 28 odst. 8 zákona o pohřebnictví, dle něhož je provozovatel pohřebiště povinen písemně upozornit nájemce na skončení sjednané doby nájmu nejméně 90 dnů před jejím skončením. Není-li mu trvalý pobyt nebo sídlo nájemce znám, uveřejní tuto informaci na veřejném pohřebišti způsobem, který je v místě obvyklý, nejméně 60 dnů před skončením sjednané doby nájmu.
Ve smyslu ustanovení § 29 odst. 4 zákona o pohřebnictví je provozovatel pohřebiště povinen do dvou let po nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. do 31. 12. 2003) předložit dosavadním uživatelům hrobových míst návrh smlouvy o nájmu hrobového místa, pokud takové smlouvy již nejsou uzavřeny písemně. Uvedenou povinnost lze charakterizovat jako jeden z hlavních pilířů reformy hřbitovního práva v České republice, neboť dosud nebyla taková povinnost provozovatelům pohřebišť zákonem uložena. Absence obligatorního uzavření písemné nájemní smlouvy byla v mnoha případech příčinou vleklých a složitých právních sporů nejen o vyklizení opuštěných hrobových míst, ale také o vlastnictví hrobového zařízení. Proto je dozor nad plněním této povinnosti zvlášť významný.
CHYBÍ ZKUŠENOSTI
Dozor krajského úřadu na úseku pohřebnictví je ve veřejné správě relativně novým právním institutem, s nímž se budou muset krajské úřady naučit zacházet, aby byl efektivní a plnil roli, kterou mu zákonodárce v zákoně o pohřebnictví svěřil. Je zřejmé, že v počátcích budou v některých aspektech dozoru narážet na absenci předcházejících zkušeností s aplikací tohoto institutu, neboť okresní úřady jím disponovaly pouze krátkou dobu jednoho roku a nemohly proto své zkušenosti v dostatečné míře svým právním nástupcům předat. O to více bude důležitá role Ministerstva pro místní rozvoj, ústředního orgánu státní správy na úseku pohřebnictví (viz zákon č. 2/1969 Sb., tzv. kompetenční zákon), coby metodického a řídícího orgánu. Jsem přesvědčen o tom, že krajské úřady při výkonu dozoru narazí zcela jistě na řadu problémů, neboť praxe na úseku pohřebnictví skýtá nepřeberné množství situací, které nemají jednoznačné a bezkonfliktní řešení.
