Ústav veřejné správy a práva na Fakultě ekonomicko-správní Univerzity Pardubice již třetím rokem uskutečnil empirický výzkum týkající se strategického plánování v obcích a městech. Výsledky výzkumu představuje na vědeckých konferencích a ve sbornících....
Ústav veřejné správy a práva na Fakultě ekonomicko-správní Univerzity Pardubice již třetím rokem uskutečnil empirický výzkum týkající se strategického plánování v obcích a městech. Výsledky výzkumu představuje na vědeckých konferencích a ve sbornících. Získané stěžejní poznatky přinášíme v následujícím článku.
Při zkoumání procesu strategického plánování narážíme neustále na různé varianty dokumentů, které jsou prezentovány jako strategické. Při bližším zkoumání však zjistíme, že to jsou pseudostrategické dokumenty. Proto se budeme nejdříve věnovat typům strategických (rozvojových) dokumentů.
Rozvojové dokumenty
Při analyzování strategických dokumentů je nutno si uvědomit jejich základní charakteristiku. Neexistuje žádná definice, která by dokázala pojmout šíři, ve které lze tuto problematiku chápat. Uveďme tedy několik pohledů zejména na rozvojové dokumenty strategického charakteru, mezi které patří strategie rozvoje, strategický plán, plán rozvoje regionu, programy rozvoje apod.
Strategické plánování je systematický způsob, jak organizovat změny a vytvářet v celé místní společnosti široký konsensus na společné vizi pro lepší, a to nejen ekonomickou budoucnost. Je to také soubor postupných a zcela konkrétních kroků, které povedou ke zlepšení sociálně ekonomického prostředí v řešeném území. Jde také o koordinaci rozvoje obce jako společensko-politického organizmu.
Strategické plánování kombinuje:
územní limity;
finanční zdroje;
nefinanční (zejména) lidské zdroje.
Rozvojové dokumenty musí být koncipovány jako dokumenty střednědobé až dlouhodobé koordinace veřejných a soukromých aktivit ekonomického, sociálního, kulturního a ekologického charakteru na území municipality.
Ve své výsledné podobě představuje vnitřně konzistentní názor na možnosti a předpoklady rozvoje municipality (regionu) a jeho dílčích částí (mikroregionů). V tomto smyslu existenci programů rozvoje chápeme jako jednu ze základních podmínek reálného řízení a koordinace rozvoje území municipality (regionu).
Program rozvoje (strategický plán) je účelným zdrojem formování podnikatelské strategie obce. Je rovněž užitečným podkladem pro zájemce z tuzemska i zahraničí o investování na území obce, neboť již samostatná existence dlouhodobější strategie rozvoje území je chápána ze strany investorů jako příznivý lokalizační faktor.
Úkolem programu rozvoje obce je:
definovat společné zájmy obce, jejich obyvatel a podnikatelských subjektů;
definovat místní předpoklady realizace těchto společných zájmů;
optimalizovat územně-technické a sociálně-psychologické podmínky pro rozvoj bydlení a podnikání v obci;
koordinovat vynakládání veřejných investic v obci z hlediska územního a funkčního vzhledem k záměrům a potřebám rozvoje privátního sektoru;
koordinovat účelnou alokaci běžných veřejných výdajů v zájmu vytváření stabilních podmínek pro bydlení a podnikání;
definovat dlouhodobé záměry hospodářské a sociální politiky obce;
posilovat vědomí sounáležitosti k obci a odpovědnost za její rozvoj u místních obyvatel a podnikatelů.
Program rozvoje by měl sloužit především jako podklad pro:
zpracování konkrétních podnikatelských aktivit obce;
sestavování obecního rozpočtu;
práce na novelizaci územního plánu obce nebo případné vypracování územního plánu obce;
posuzování regionálních plánů a programů z pohledu obce;
zodpovědný vstup obce na kapitálový trh.
Strategický versus územní plán
V praxi se však setkáváme často s názorem, že územní plán obce se ztotožňuje se strategickým rozvojovým dokumentem. Uveďme proto typy vazeb strategického a územního plánu obce:
Strategický a územní plán vůči sobě nemají žádnou vazbu - jsou to dva nezávislé dokumenty, jejich sestavování neprobíhá ani koordinovaně ani koncepčně. Při odděleném zpracování vznikají časové a finanční ztráty a může dojít k pomalejšímu rozvoji obce. Tato vazba by se neměla v praxi vyskytovat.
1. Strategický plán předchází zpracování územního plánu - strategický plán obsahuje vize a záměry rozvoje, je chápán jako tzv. společenská objednávka zadání územního plánu; toto spojení zaručuje velmi malou akčnost a většinou vede ke stanovení územně nesplnitelných požadavků v rámci strategického plánu. Ten totiž může obsahovat např. investiční záměry, které jsou však v praxi nerealizovatelné z pohledu územních limitů. I tato vazba by měla být v praxi ojedinělým případem, například i proto, že většina obcí již územní plán má nebo na něm pracuje.
2. Strategický plán následuje po zpracování územního plánu - strategický plán má svou aktivní a akční podobu, je považován za plnohodnotný realizační dokument, v některých ohledech může být krátkodobý, což vyžaduje nutný monitoring realizace, návrhy na aktualizaci a jejich analýzu; tento strategický plán je realizovatelný pro malou úzce vymezenou lokalitu (u obcí však vyhovuje). Tato vazba se v současnosti velmi často realizuje.
3. Strategický a územní plán se zpracovávají současně - při tom může docházet k volnému prolínání jednotlivých kroků, strategický plán je také chápán jako společenská objednávka zadání územního plánu a jeho realizace je podchycena ve strategickém plánu, v této vazbě je zaručena vysoká efektivita a koordinovanost.
Touto poslední vazbou jsme se zabývali ve výzkumném šetření v roce 2003. Můžeme proto poznamenat, že obce dávají přednost zpracování územního plánu (chápou jeho zpracování jako povinnost) před strategickým dokumentem.
Výsledky výzkumu
Nejdůležitější informací, kterou jsme získali z našeho výzkumu, je počet obcí s vytvořeným strategickým dokumentem a jeho charakter.
Vzhledem k tomu, že nelze přesně diagnostikovat dle názvu zapsaného v dotazníku typ strategického dokumentu a verifikovat jeho strategický charakter, rozdělili jsme odpovědi na typ plánu souhrnně do tří skupin:
1. město - jde o strategický či rozvojový plán obce (přímo to vyplývá z názvu dokumentu);
2. mikroregion - jde o strategický či rozvojový plán mikroregionu, ve kterém je obec zahrnuta či sdružena (přímo to vyplývá z názvu dokumentu);
3. ostatní - podle názvu jde o neurčité dokumenty, u nichž máme důvodné podezření, že to nejsou dokumenty strategického významu. Naše tvrzení dokládají příklady v poznámce.
Ve skupině obcí, které mají strategický plán města, se v rubrice název strategického dokumentu objevuje nejčastěji:
- Strategický plán města,
- Strategie rozvoje obce,
- Výhledový plán obce,
- Strategie a optimalizace cílů obce,
- Plán rozvoje obce.
Obce, které uvedly, že svůj rozvoj řídí podle strategického plánu mikroregionu, patří např. do mikroregionu Dolníbousovsko, Přerovsko, Náchodsko, Svitavsko, Boskovicko, Litovelsko, Frýdlantsko, Holicko, Hustopečsko, Němčicko, Krkonošsko, Týnecko, Poličsko, Heřmanoměstecko, Kouřimsko, Hanušovicko, Hořovicko, Novobydžovsko aj.
Obce, které patří do skupiny "ostatní", uvedly, že rozvoj jejich obce se řídí zejména volebními programy vítězných (koaličních) stran, které "obsadily" radnici; investičními projekty, územními plány, strategiemi rozvoje, rozvojovými studiemi, prioritami města, integrovaným programem rozvoje, výhledovými plány.
Je třeba si uvědomit, že rozvojové dokumenty se výrazně liší, a to zejména svým obsahem. Volební program obsahuje převážně populistické plány politiků, o jejichž realizovatelnosti většinou můžeme pochybovat. Každý strategický dokument by měl splňovat a obsahovat určité náležitosti, které jsme uvedli výše.
Ve zkoumaném souboru 170 obcí jsme zjistili, že:
51 obcí má vlastní strategický plán (souhrnně je integrujeme do skupiny město),
39 obcí koriguje svůj rozvoj pomocí strategického plánu mikroregionu,
42 obcí patří do skupiny ostatní,
dalších 38 obcí nemá vytvořen žádný typ strategického dokumentu.
Poměr jednotlivých obcí ukazuje graf č. 1.
Pro základní orientaci je možno uvést, že ze zkoumaného základního souboru má svůj dokument strategického významu zpracováno 52,94 % obcí, zbylá část (47,06 %) dokument nemá - v této hodnotě je započítána i skupina ostatní.
Zajímavější výsledky však poskytuje analýza typu strategického dokumentu v závislosti na velikosti obce měřené počtem obyvatel.
Předpokládáme, že menší obce (do 10 000 obyvatel) budou využívat spíš strategického plánu mikroregionů. Důvodem k tomu může být:
nedostatek finančních prostředků k zajištění zpracování plánů poradenskou agenturou,
nedostatek dostatečně kvalifikovaných osob, které jsou schopny a ochotny sestavování plánu řídit a podílet se na něm,
nezájem představitelů obce (starosta ani neví, že něco jako strategický plán může při řízení obce využít). V několika dotaznících bylo uvedeno: "Obec nemá strategický plán, protože právě řeší důležitější záležitosti, než je zabývat se budoucností obce. O budoucnost se budou starat ti, kteří přijdou po nás!" Z výroků tohoto typů můžeme vyvozovat, že řízení obce je opravdu "v dobrých rukou".
Větší obce (nad 10 000 obyvatel) by již měly mít vyřešeny základní existenční problémy a předpokládáme, že se již začínají starat o vytváření dokumentu strategického plánování.
Výsledky (počty obcí s určeným typem strategického plánu - SP) jsou uvedeny v tabulce č. 1 a grafu č. 2.
Porovnání výsledků s hypotézami
Hypotéza o tom, že výskyt strategického plánu obce se zvyšuje s velikostí obce, je oprávněná. Potvrzují to i výsledky výzkumu, ale platí až u kategorie obcí s více než 50 tisíci obyvateli;
- Hypotéza o tom, že malé obce využívají strategických plánů mikroregionů, je také oprávněná;
- Platí, že ve skupině obcí od 2000 - 50 000 obyvatel je výskyt strategického plánu rovnoměrně rozložen (dokumentuje to také graf č. 2).
Neexistence kvalitního a funkčního strategického dokumentu, kterou jsme výzkumem zjistili asi u 53 % zkoumaných obcí, je alarmující výsledek. Znamená to, že téměř polovina obcí nemá svůj rozvojový dokument. Můžeme tedy předpokládat, že jejich řízení je závislé na vůli "vládnoucích" představitelů obce. Řízení je prováděno bez náležité koordinace, návaznosti a promyšlené plánovitosti.
V mnoha odpovědích bylo zaznamenáno také to, že plány se průběžně upravují, doplňují a mění dle současných potřeb obce. Důležité však je, že hlavní nosné osy plánu zůstávají zachovány.
Základní způsoby zpracování
Již v předchozích výzkumech jsme se zabývali způsoby sestavování strategických plánů. Mezi ty základní patří zejména:
expertní forma - plán je kompletně zpracován odborným konzultantem, kterým je většinou poradenská agentura,
komunitní forma - plán je zpracován komisí obce (většinou zaměstnanci obecního úřadu, volení představitelé obce a vybraní občané),
forma vnitřních zdrojů - plán je kompletně zpracován zaměstnanci obecního úřadu dle zadání představitelů obce,
kombinace předchozích způsobů (je nejčastější).
Z výsledků vyplývá, že 51 obcí (41,8 %) si nechalo strategický plán zpracovat odborným konzultantem. Tím byla mnohdy poradenská nebo rozvojová agentura. Dalších 41 obcí (33,6 %) zpracovalo plán komunitní formou a 24,6 % obcí si dalo zpracovat strategický plán zaměstnanci obecních úřadů.
Z výsledků výzkumu vyplývá, že mnohé obce si neuvědomují důležitost existence dokumentu strategického významu. Efektivita řízení obcí je tak velmi nízká a neplnohodnotná. Průzkum také ukázal, že některé obce se opírají o strategický plán mikroregionu, což považujeme za mezikrok mezi neexistencí plánu a existencí vlastního plánu rozvoje.
Deset charakteristik
Kvalitní a efektivní strategické plánování by mělo splňovat těchto deset základních charakteristik:
1. Je srozumitelné a zabývající se dopředu odsouhlaseným posláním.
2. Má dlouhodobý časový rámec.
3. Je schopno rozpoznávat a pochopit komplexní podmínky a změny.
4. Na jeho tvorbě musí být zainteresovány i další zájmové skupiny (iterativní a participatorní funkce).
5. Nepokouší se o nahodilé předvídání budoucnosti.
6. Je zaměřené na porozumění vnějšímu prostředí (z hlediska objektu plánování).
7. Užívá variantní scénáře.
8. Ohraničuje nejistotu a komplexitu problémů.
9. Bere v úvahu uskutečnitelnost (variability) v měnícím se prostředí.
10. Jeho součástí je kontinuální monitorování a prověřování vnějšího prostředí.
Miloš Charbuský, Jan Stejskal
Ústav veřejné správy a práva
Fakulty ekonomicko-správní,
Univerzity Pardubice
Tomáš Vlasák
Berman Group, a. s.
