Jsou vůbec obecní úřady oprávněny ukládat pokuty za neoprávněné využívání systému nakládaní s komunálními odpady? Zákon nemluví jasně.Obecní úřady a obce jsou podle § 71 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, orgány veřejné správy v oblasti odpadového...
Jsou vůbec obecní úřady oprávněny ukládat pokuty za neoprávněné využívání systému nakládaní s komunálními odpady? Zákon nemluví jasně.
Obecní úřady a obce jsou podle § 71 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, orgány veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství. Paragraf § 80 tohoto zákona pak stanoví obecním úřadům zejména kontrolní a sankční působnosti, které jsou výkonem přenesené působnosti (podle § 81a).
V samostatné působnosti obce mohou vydávat obecně závazné vyhlášky, kterými zavádějí systém pro nakládaní s komunálním odpadem (tedy již zažitého "systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění,využívání a odstraňování komunálních odpadů"). K tomu obce zmocňuje ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech. V těchto ustanoveních hovoří zákon o odpadech vcelku jasně a srozumitelně.
Problematická úprava
Problematická je však po 31. 12. 2002 zákonná úprava příjmu z pokut, které obecní úřady uloží za neoprávněné využívání uvedeného "systému" stanoveného obcí, resp. i za porušení jiných ustanovení zákona.
Sankční ustanovení zákona o odpadech dávala ve znění účinném do 31. 1. 2002 v § 66 odst. 1 pravomoc orgánu obce v přenesené působnosti postihnout uložením pokuty do 300 000 Kč fyzické osoby oprávněné k podnikání a právnické osoby za využívání systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálním odpadem bez písemné smlouvy s touto obcí nebo za nezajištěné využívání nebo odstraňování odpadu v souladu s citovaným zákonem.
Současně § 68 odst. 5 zákona o odpadech ve znění účinném do 31. 12. 2002 uváděl, že pokuty uložené orgánem obce v přenesené působnosti jsou příjmem rozpočtu obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinností.
S účinností od 1. 1. 2003 zůstala skutková podstata uvedená v § 66 odst. 1 zákona o odpadech, kdy místo "orgánu obce v přenesené působnosti" pokutu uloží obecní úřad. Paragraf 68 odst. 1 uvádí, že pokutu ukládá, vybírá a vymáhá správní úřad, který jako první zahájil řízení o jejím uložení, jmenovitě je v něm uveden pouze obecní úřad obce s rozšířenou působností a Česká inspekce životního prostředí (dále jen Inspekce).
To znamená, že proti předchozímu stavu došlo k přechodu sankčních kompetencí z okresních úřadů na inspekci a na obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Podle § 68 odst. 3 a odst. 4 se příjem z pokut rozděluje. V případě uložení pokuty Inspekcí je 50 % příjmem obce, na jejímž katastrálním území byla povinnost porušena. Pokuty uložené obecním úřadem obce s rozšířenou působností jsou pak celé příjmem obce, na jejímž katastrálním území byla povinnost porušena.
Dopad na všechny obce
Ustanovení § 68 odstavec 5, podle kterého se postupovalo do 31. 12. 2002, bylo zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti ukončením činnosti okresních úřadů bez náhrady zrušeno. Zákon o odpadech ve znění účinném od 1. 1. 2003 neupravuje příjem z pokuty uložené na základě porušení povinností v § 66 odst. 1 zákona o odpadech, přičemž skutková podstata, na jejímž základě se ukládá tato sankce a rozsah pravomoci, se nezměnila.
Uvedené ustanovení dopadá na všechny obecní úřady, protože všechny obce mají povinnosti a oprávnění při nakládání s komunálním odpadem, které jim ukládá § 17 zákona o odpadech. Všechny obecní úřady jsou rovněž orgány veřejné správy v odpadovém hospodářství a okruh jejich přenesené působnosti na tomto úseku stanoví § 80 zákona o odpadech. Součástí výkonu této přenesené působnosti je podle § 80 písm. b) ukládání pokut obecními úřady právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání za porušení § 66 odst. 1.
O nakládání s komunálním odpadem ve většině případů předvídaných ust. § 66 odst. 1 zákona o odpadech ovšem jde. Jsou totiž sankcionovány fyzické osoby oprávněné k podnikání a právnické osoby jako původci odpadu při neoprávněném využívání systému pro nakládání s komunálním odpadem zavedeného obcí, který primárně není určen pro ně. Tento systém mohou původci stanovených odpadů podle § 17 odst. 6 zákona o odpadech využívat pouze na základě písemné smlouvy s obcí a za sjednanou cenu.
Pokutu podle § 66 odst. 1 uloží každý obecní úřad, protože zákon neuvádí pojem "obecní úřad obce s rozšířenou působností" jako ve svém § 66 odst. 5. Shodnou úpravu obsahuje již výše citovaný § 80, který také každému obecnímu úřadu dává k tomuto účelu kontrolní pravomoci. Pouze v případě obecního úřadu obce s rozšířenou působností však zákon o odpadech stanovuje i proces ukládání, vybírání a vymáhání pokut, včetně adresáta příjmu z pokut.
Kompenzace pro obec
Příjem z pokuty uložené podle § 66 odst. 1 má zřejmě být rovněž kompenzací pro obec. Právě obec totiž zatěžuje neoprávněné a neuhrazené využívání systému pro nakládání s komunálním odpadem, který vzniká z činnosti fyzických osob na jejím území, pokud tento systém zneužívají podnikající fyzické a právnické osoby. Absence ustanovení o příjemci výnosu z těchto pokut může značně narušit uvedenou kompenzační funkci pokuty.
Zákon o odpadech sice obsahuje výše citovaná § 68 odst. 3 a 4, podle kterých jsou obce příjemci výnosu z pokut uložených jinými správními úřady z titulu katastrálního území, na kterém k sankciovanému chování došlo.
Využití analogie s nimi (analogia legis) však brání obecné pravidlo zastávané v právní teorii, kdy analogie při interpretaci ani aplikaci norem správního práva není možná. V případě zákona o odpadech evidentně jde o hmotně právní předpis správního práva, a ani při jeho bližším zařazení do oboru práva životního prostředí nelze zákaz využití analogie prolomit.
Absence ustanovení, které s účinností do 31.12. 2002 uvádělo, že pokuty uložené orgánem obce v přenesené působnosti jsou příjmem rozpočtu obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinností, pak při ukládání pokut podle ust. § 66 odst.1 zákona o odpadech dopadá na ty obecní úřady, které nejsou obecními úřady obcí s rozšířenou působností.
Každá obec je při stanovení "systému" povinna postupovat podle § 17 zákona o odpadech a ona nese ztráty vzniklé neoprávněným využíváním "systému". Pokutu sice může uložit každý obecní úřad, protože však není zákonem stanoveno, že obec je příjemcem této pokuty, bude příjem této pokuty obcí v rozporu se zákonem.
Věcně a místně příslušné ukládat pokuty podle § 66 odst.1 za současně legálního příjmu z pokut obcemi, jejíchž "systém" byl neoprávněně využíván, jsou zřejmě pouze obecní úřady obcí s rozšířenou působností. I s ohledem na znění § 66 odst. 5 ("příslušné obecní úřady obcí s rozšířenou působností uloží pokutu za jiné porušení zákona o odpadech nebo za porušení povinností stanovených rozhodnutím vydaným na základě zákona o odpadech") jsou tyto obce příslušné k ukládání pokut za neoprávněné užívání "systému" stanoveného i jinou obcí než tou, které jsou jako obecní úřad orgánem. Tento závěr podporují také sankční ustanovení zákona o odpadech účinná do 31. 12. 2002, kdy rovněž okresní úřady (jejichž oprávnění ukládat sankce přešlo na obecní úřady obcí s rozšířenou působností) ukládaly - vedle případů speciálních skutkových podstat - pokuty také "za jiná porušení.".
Záměr zákonodárce?
Pokud ovšem bylo záměrem zákonodárce odejmout oprávnění ukládat pokuty podle § 66 odst. 1 těm obecním úřadům, které nejsou obecními úřady obcí s rozšířenou působností, bylo by vhodné tento fakt výslovně v zákoně uvést, aby nemohl nastat stav popsaný v předchozím odstavci.
Pokud však mají mít obecní úřady všech obcí oprávnění ukládat pokuty za porušení povinností podle § 66 odst. 1 zákona o odpadech, což ze zákona také kontrolují, a mít dispoziční právo k výnosům z těchto pokut, je nutno doplnit do zákona taková ustanovení, která to umožní. Jejich "aplikovatelnost" musí být stejně jednoznačná jako zrušené ustanovení § 68 odst. 5 zákona o odpadech, které bylo účinné do 31. 12. 2002.
Libor Pečenka
