Evropská komise prostřednictvím komisaře pro regionální politiku Michela Barniera představila na počátku letošního roku již druhou zprávu o pokroku v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti (Second Progress Report on Economic and Social Cohesion) na území...
Evropská komise prostřednictvím komisaře pro regionální politiku Michela Barniera představila na počátku letošního roku již druhou zprávu o pokroku v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti (Second Progress Report on Economic and Social Cohesion) na území Evropské unie.
Je to další příspěvek ke stále intenzívnější diskusi o významu a zaměření politiky hospodářské a sociální soudržnosti v příštím programovacím období. Zpráva se skládá ze tří hlavních částí:
* Analýza současné situace a trendů v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti stávající "evropské patnáctky," doplněná o dopady po rozšíření počtu členských států EU na 25;
* Diskuse o budoucí podobě politiky soudržnosti;
* Příprava na rozšíření.
Důležitým faktorem, který výrazně ovlivňuje úspěšnost politiky hospodářské a sociální koheze, je zpomalení hospodářského růstu na aktuálních 1,5 % (v roce 2000 ekonomika EU ještě vzrostla o 3,5 %). Pozoruhodnou dynamiku růstu si však zachovala většina tzv. kohezních zemí, tj. těch států, které čerpají prostředky z Kohezního fondu - Irsko 5,7 %, Španělsko 2,7 % a Řecko 4,1 %, Portugalsko dosahuje pouze 1,6 %.
Propast se prohloubí
Pro posouzení účinnosti prováděné politiky se využívají především kvantifikovatelné ukazatele měřící míru mezistátních a meziregionálních (NUTS 2) disparit, kdy jejich pokles je důkazem úspěšnosti politiky. Nerovnosti mezi jednotlivými státy a regiony jsou sledovány zvláště porovnáváním ekonomické výkonnosti jednotek. Sledují se však i např. obecné či specifické míry nezaměstnanosti, zaměstnanosti, objem prostředků na výzkum a vývoj, počet přihlášených patentů apod.
Vývoj v letech 1995 až 2000 se vyznačuje na jedné straně poklesem mezistátních rozdílů, na straně druhé však (mírným) nárůstem meziregionálních disparit, obojí se týká "evropské 15". V průběhu sledovaného období se však výrazněji zvýšila nerovnost mezi regiony uvnitř většiny členských států (např. Spojené království z 31,5 na 34,2; Španělsko z 12,0 na 20,9, naproti tomu Belgie z 40,8 na 39,4). Nerovnost (vykazovaná jako míra variability) je charakterizována směrodatnou odchylkou, počítanou především k HDP na osobu, upraveného o rozdílný poměr cenových hladin (parita kupní síly - PPP). Tato míra poklesla mezi členskými státy EU (index EU 15 = 100) ve sledovaném období o zhruba 1 bod na 11,4.
Vysoká míra nerovnosti nadále přetrvává mezi silně rozvinutými regiony (často metropolitními oblastmi) a periferními oblastmi (včetně většiny ostrovů). Po vstupu 10 nových států se propast mezi nejvyspělejšími a nejchudšími regiony výrazně prohloubí, kdy se ze současného 2,6násobku (výkonnosti nejchudších) zvýší na 4,4násobek. Za nejbohatší region Evropy se považuje vnitřní Londýn s 266,1% průměru "evropské 25" (HDP/na osobu v PPP), za nejchudší pak polský region Lubelskie s pouhými 29,4 %.
Diskuse nad příští politikou
Za základní přínos diskusí, které se dotýkají budoucnosti politiky hospodářské a sociální koheze, lze považovat ze strany stávajících členů všeobecně uznávanou potřebu účasti nových členských států na této nadstátní politice, a tedy nutnost orientovat úsilí společenství především na tyto země, včetně příslušného rozdělení významného podílu vyčleněných prostředků. Je možné vypozorovat i úsilí o součinnost a solidaritu mezi bohatými a méně vyspělými regiony.
Zároveň se však jasně rýsuje snaha zachovat maximální množství výhod pro stávající regiony. Odráží se to především v diskusích spojených s dopadem statistického efektu. Takzvaný statistický efekt je problém způsobený přistoupením nových členských států, jejichž ekonomická výkonnost je výrazně slabší, což reálně ovlivní výši sledovaného průměru HDP EU. Skokově dochází k nadhodnocení výkonnosti stávajících regionů, a řada z nich tak překročí hranici 75 % průměru EU HDP/osobu v PPP, která je klíčová pro zařazení regionů pod Cíl 1 (viz tabulka). Stávající členské státy a příslušné regiony hledají způsoby, jak tento dopad eliminovat a zachovat tak rozdělení maximálního množství prostředků.
Naopak cílem nově přistupujících zemí by měla být snaha o maximální zkrácení přechodného období pro ty regiony, jež by i bez efektu rozšíření překročily hranici 75 %, a tudíž by nebyly způsobilé pro řádné další čerpání prostředků dle stávající platné legislativy, a to při minimalizaci objemu vynaložených společných prostředků.
Česká republika by měla - ze zcela pragmatických důvodů - rovněž usilovat o maximální možné zkrácení období a omezení přísunu finančních prostředků pro ty oblasti, které jsou negativně ovlivněny statistickým efektem a které by za stávajících podmínek i nadále spadaly pod Cíl 1.
Hlavním hlediskem při realizaci politiky by tedy mělo být zajištění rovného přístupu k současným i novým členským státům EU, tj. usilovat o odstranění veškerých výjimek a přechodných období.
Kontroverzní příspěvky
V průběhu diskusí na půdě Evropského parlamentu, Výboru regionů i na seminářích (věnovaných např. problematice urbanizovaných území, horských regionů, otázkám rovných příležitostí a sociální exkluzi) se objevily příspěvky kontroverzní povahy. Navrhován byl např. převod odpovědnosti za odstraňování vnitrostátních rozdílů na národní úroveň v případě bohatších států, což by napomohlo ke krátkodobé úspoře společných prostředků, v konečném důsledku by však mohlo vést k omezení intervencí do regionů i v ostatních státech. Tyto názory jsou zcela rozporné vůči hlavním cílům Evropského společenství a smyslu jeho existence. Realizace návrhu by mohla vést ke kolizi s čl. 158 Smlouvy o založení Evropského společenství, ve znění Amsterodamské smlouvy, kde je výslovně uvedena orientace EU především na snižování meziregionálních rozdílů.
Stávající výběr regionů či spíše jejich částí, spadajících pod Cíl 2 (viz tabulka) je kritizován za svou přílišnou umělost. Nepřirozenost jejich vymezení pak může bránit účinnosti prováděné politiky. V případě zásahů v regionech spadajících pod stávající Cíl 2, kdy je pomoc směřována pouze do vybraných lokalit, by bylo možné použít takovou metodiku vyčleňování regionu, a tedy i takový způsob realizace politiky, který by vedl k dosažení větší míry regionální a lokální soudržnosti. Zabránit umělému vytržení určitých oblastí při sledování pouze jednoho, popřípadě několika parametrů by napomohla multikriteriální regionalizace.
Při stanovení limitní hranice pro vymezení regionů, které budou spadat pod Cíl 1, lze zvážit - vedle stávající praxe, tj. HDP - využití dodatkových kritérií, např. míry nezaměstnanosti, úrovně příjmů, kriminality, intenzity změn vyvolanou posuny významů jednotlivých sektorů či segmentů, podílu high-tech atd. Uvedená kritéria je možné použít i při definici (mikro)regionů, na které bude směřovat pomoc v rámci Cíle 2.
Zvláštní pozornost při realizaci politiky hospodářské a sociální koheze by se měla soustředit na podporu vzdělávání, vědy a výzkumu a rozvoje nejmodernějších technologií v souladu s deklarovaným cílem EU vytvořit konkurenční a dynamickou vzdělanou společnost.
V diskusích převažuje názor, že objem prostředků na realizaci politiky by měl být vyšší než 0,45 % HDP EU.
V období 2000 až 2006 bylo vyčleněno 195 mld. eur pro strukturální fondy a 18 mld. eur pro Kohezní fond. Celkový objem financí činil 231 mld. eur, což je 2,65 HDP "EU patnáctky". Průměrný roční příspěvek v cenách roku 1999 byl tedy 30,4 mld. eur.
HDP "EU patnáctky" dosáhl v roce 2001 hodnoty 8 827,1 mld. eur v běžných cenách. Upravíme-li tento údaj o odhad průměrného nominální růstu ve výši zhruba 4,5 % (2 % inflace a 2,5 % reálný růst) a vstup nových členů (jejich HDP v běžných cenách a kurzech činilo v roce 2001 403,8 mld. eur), pak by mohlo HDP "EU 25" v roce 2006 dosáhnout výše 11 502,4 mld. eur. Příspěvek na politiku hospodářské a sociální koheze by činil zhruba 51,8 mld. eur. Výše prostředků v Kohezním fondu není zvažována.
Lze předpokládat, že bohatší státy (čistí plátci) se budou zdráhat přistoupit na vyšší podíl. Vzhledem k tomu, že většina regionů nových členských zemí (včetně ČR) bude spadat pod stávající Cíl 1 (nehledě na velmi slabé postavení regionů Bulharska a Rumunska), domnívám se, že by procentní podíl výdajů na strukturální operace měl vzrůst nad výše uvedený podíl (tento poměr odpovídá výši prostředků, které jsou každoročně rozdělovány prostřednictvím strukturálních fondů a Fondu soudržnosti) a ČR by o to měla usilovat.
Pozornost je věnována rovněž posilování spolupráce a partnerství uvnitř regionu (mezi jednotlivými regionálními aktéry) i mezi regiony, zvláště se připomíná podpora přeshraniční spolupráce. Zdá se, že Evropská unie bude usilovat o její posílení výraznější legislativní úpravou.
Dalším diskutovaným okruhem je způsob realizace politiky a rolí jednotlivých institucí. Jde o vyvážení či o zcela nové uspořádání vazeb mezi EU a členským státem či členským státem a regionem (provincií, zemí) i mezi orgány těchto institucí. Při rozdělování rolí, které budou hrát jednotlivé instituce a jejich orgány v příštím programovacím období. Je však nutné mít na zřeteli riziko selhání systému, neboť úsilí o větší decentralizaci může být protikladné snaze dosáhnout co největší účinnosti politiky (spojené i s prováděním finanční kontroly).
ČR by měla usilovat o zjednodušení celého přípravného, implementačního a řídícího procesu. Je možné tvrdit, že zachování stávající složitosti realizace by bylo v přímém protikladu ke snaze Evropské komise o větší zapojení evropských regionů do celého procesu uskutečňování politiky hospodářské a sociální soudržnosti.
Základní problémy, na které je třeba se soustředit:
* snížení počtu institucí a jejich zpřehlednění, které by následovalo po zhodnocení jejich smyslu a přínosu pro realizaci politiky,
* vyvážení rolí evropských, národních a regionálních orgánů,
* zpřehlednění systému právních předpisů jejich větší kodifikací,
* zavedení přístupu jeden program - jeden fond,
* zjednodušení administrace programování.
Je zřejmé, že nadále poroste potřeba dalšího přísunu know-how (zvýšení významu evropské přidané hodnoty) tak, aby nové členské státy vybudovaly stabilní, silnou a transparentní implementační a řídící strukturu, a to zvláště s důrazem na rostoucí význam regionů.
Na základě rozboru probíhajících diskusí lze říci, že hlavní směry budoucí regionální politiky se oproti stávající praxi výrazněji nemění. Pomoc bude i nadále směřovat především do méně rozvinutých regionů Evropy, tj. oblastí spadajících pod stávající Cíl 1. Zvýšená pozornost je však také věnována posílení hospodářské a sociální soudržnosti regionů, které nyní spadají pod Cíl 2. Výrazné podpoře se těší problematika teritoriálního partnerství a meziregionální kooperace, které by měly v následujícím programovacím období výrazně posílit.
MAREK JETMAR,
Ministerstvo pro místní rozvoj
Aktuální cíle strukturální politiky EU
