Města a obce zadávají každoročně veřejné zakázky za nemalý objem finančních prostředků, řada zakázek je zadána podle výsledků veřejné soutěže. Někdy panují pochybnosti a dohady o tom, zda byly veřejné prostředky využity efektivně, zda nedošlo ke zmanipulování soutěže či dokonce ke korupci, zda...
Města a obce zadávají každoročně veřejné zakázky za nemalý objem finančních prostředků, řada zakázek je zadána podle výsledků veřejné soutěže. Někdy panují pochybnosti a dohady o tom, zda byly veřejné prostředky využity efektivně, zda nedošlo ke zmanipulování soutěže či dokonce ke korupci, zda nedošlo k zadání zakázky firmě spřízněné či jinak propojené s některými členy zastupitelstva nebo s úředníkem, který o zadání zakázky rozhodl. Tyto pochybnosti bývají o to větší, dojde-li ke zvýšení ceny zakázky, prodlouží-li se dodací lhůty, či nastanou jiné problémy.
Po volbách dochází k výměně osob v zastupitelstvu, někdy i na pracovních pozicích, kde se o veřejných zakázkách rozhoduje. Nový starosta a zastupitelstvo si mohou právem položit otázku, jak jsou vytvořeny předpoklady pro řádné a efektivní využívání veřejných prostředků a zda je v organizaci správně nastavený vnitřní kontrolní systém.
Nízká transparentnost veřejných zakázek a výjimky povolované vládou z vypisování veřejných obchodních soutěží jsou rovněž součástí připomínek Evropské komise v rámci hodnocení připravenosti České republiky na vstup do Evropské unie.
V klidu by nás nemělo nechat ani rok od roku klesající hodnocení prostředí v ČR na žebříčku vnímáni korupce podle Transparency International. Touto otázkou je proto potřeba se systematicky zaobírat na všech platformách, které můžou pomoci řešit současný neutěšený stav.
Není od věci ujasnit si obsah pojmu transparentnost, v čem spočívá její význam, co snižuje či omezuje transparentnost zadávání veřejných zakázek a zda zákonná úprava vytváří odpovídající legislativní rámec a napomáhá kontrole, resp. transparentnosti rozhodovacích procesů. Pokusím se nastínit principy, které pomůžou v základní orientaci a při hledání odpovědí na citlivé otázky.
Transparentnost je předpokladem pro kontrolu
Rozhodovací procesy ve veřejné správě, zejména co se týká vynaložení veřejných prostředků, vytvářejí potenciální riziko korupce. Jedním ze základních opatření proti korupci je tudíž omezování, resp. snižování počtu těchto rozhodovacích procesů. Tam, kde rozhodovací proces nelze vyloučit, je v zájmu veřejnosti nastolení veřejné kontroly, jejímž základním předpokladem je transparentnost rozhodovacího procesu.
Transparentnost umožňuje kontrolu rozhodovacích procesů veřejností a je důležitým předpokladem pro kontrolu tam, kde se na základě rozhodování skupinou pověřených nebo zvolených osob vynakládají veřejné prostředky. Je potřeba mít vždy na paměti, že osoby, které se na takovýchto rozhodnutích podílejí, nerozhodují o vlastních soukromých prostředcích, ale o prostředcích svěřených. Jejich přístup i odpovědnost jsou obvykle zcela odlišné od rozhodování v privátním sektoru.
Je-li rozhodování o veřejných prostředcích transparentní, jsou vytvořeny předpoklady pro veřejnou kontrolu a veřejnost pomůže zjistit případné příbuzenské či jiné vazby a propojení mezi osobami, které rozhodují, a osobami, v jejichž prospěch bylo rozhodnuto.
Veřejná kontrola je současně jedním z nejlevnějších způsobů kontroly, který má navíc šanci odhalit i velmi neformální vazby, na rozdíl od kontroly úřední, která může odhalit pouze příbuzenské vazby nebo vazby na osoby uvedené v obchodním rejstříku apod.
Veřejná kontrola má smysl ovšem jen tehdy, následuje-li po odhalení podezřelých propojení osob nebo nesprávných postupů náprava a případně sankce. V opačném případě může vyvolat u veřejnosti skepsi a nezájem do doby, než nastane významný kolaps nebo krize, způsobená dlouhodobým opakováním nesprávných procesů bez jakékoli nápravy.
Chybí-li veřejná kontrola nebo dokonce i neveřejná kontrola, a nelze-li zpětně doložit a zdokumentovat rozhodovací proces, vytváří se prostředí pro korupční chování, tj. získávání nezákonných výhod různého typu.
Proč nám vadí korupce ve veřejné správě?
O negativních dopadech korupce bylo již mnoho napsáno. Uveďme alespoň jeden. Znamená-li korupce získání neoprávněných nebo nezákonných výhod pro skupinu osob, pak náklady na tyto výhody jsou různými cestami pokrývány právě z veřejných prostředků. Nárůst veřejných výdajů činí podle studií Světové banky až 30 % z celkového objemu veřejných prostředků - podle rozsahu korupce v té které zemi.
Uvědomíme-li si, že veřejné prostředky pocházejí převážně z daní obyvatel a podnikatelských subjektů, je zřejmé, kdo náklady na korupci ve veřejném sektoru ve svém důsledku nese.
Organizace a instituce, které hospodaří se svěřenými veřejnými prostředky, by měly v zájmu své věrohodnosti dbát na dodržování transparentnosti, zavést systémy vnitřní kontroly a rovněž umožnit veřejnosti kontrolu svého rozhodování o veřejných prostředcích.
Legislativa by pak měla v zájmu celé společnosti vytvořit taková pravidla, která by transparentnost a veřejnou kontrolu umožnila a podporovala a která by vynutila rychlou nápravu v případě pochybení a odpovídající sankci.
Transparentní rozhodování
Transparentní rozhodovací proces je takový, o kterém je možné sdělit tyto základní údaje: Kdo, co, jak a proč rozhodl. Tyto údaje by měly být uchovány v dokumentaci o veřejné zakázce tak, aby byla umožněna následná kontrola.
* KDO - znamená všechny osoby, které se na rozhodovacím procesu podílely nebo jej mohly ovlivnit (osoba, která zhotovila zadání, osoby vybírající vyzývané soutěžící firmy, osoby, které připravily kritéria pro vyhodnocení nabídek, členové hodnotících komisí, znalci, kteří vyhotovili odborné posudky, statutární orgán zadavatele, příp. členové zastupitelstva, rady, kteří hlasovali atd.)
* CO - znamená předmět veřejné soutěže, tedy o čem se rozhodovalo, co nejpřesnější popis zakázky, požadavky na podmínky realizace a termíny.
* JAK - znamená výsledek rozhodnutí v jednotlivých dílčích fázích rozhodovacího procesu, (nikoli jen finální rozhodnutí, s kým je smlouva uzavřena a za jakou cenu), soubor kritérií pro hodnocení, jak se postupovalo při hodnocení, výsledné pořadí soutěžících na základě hodnocení komise a nabídnuté ceny, soupis vyloučených soutěžících, jaké je konečné rozhodnutí statutárního orgánu, jaká je cena zakázky, jak se případně změnila cena zakázky.
* PROČ - znamená zdůvodnění všech rozhodnutí uvedených ad JAK.
Veřejné zakázky podle zákona
Zákon č. 199/1994 Sb. upravuje zadávání veřejných zakázek v ČR. Zákon by měl vytvořit právní rámec a závazná pravidla, která by:
- chránila veřejný zájem,
- zajistila transparentnost procesu zadávání veřejných zakázek jako předpokladu pro veřejnou kontrolu,
- zajistila rovné podmínky pro všechny soutěžící, což je nedílnou součástí ochrany veřejného zájmu (jak dokazují zkušenosti z vyspělých států),
- zajistila odpovídající odbornou kvalifikaci dodavatele,
- zajistila, aby soutěž nebyla ovlivňována či manipulována jakýmkoli způsobem - aby nebyl preferován některý ze soutěžících mimo stanovená kritéria; jinak by byl mařen z principu účel soutěže, jestliže by byl veřejný zájem potlačen na úkor zájmu jednoho ze soutěžících a další osoby, která výsledek soutěže ovlivní za určitou protihodnotu,
- byla vynutitelná a případné porušení by bylo možné postihnout sankcí.
Podívejme se tedy na zákon z tohoto zorného úhlu. Řada ustanovení zákona je upravena podle zvyklostí takovýchto soutěží v zahraničí.
Zákon jednoznačně preferuje formu veřejné soutěže potenciálních dodavatelů, která je běžně uznávanou metodou ve vyspělých státech, jejímž cílem je získání dodávky v požadovaném rozsahu a kvalitě (technické parametry, popis atd.) za požadovaných podmínek (záruka, termín apod.) a za co nejnižší cenu. Je logické, že šanci nejvýhodnějšího výběru má zadavatel, má-li možnost výběru z co největšího počtu kompetentních dodavatelů působících na místním trhu. Je nutno podotknout, že formu veřejné soutěže za účelem výběru dodavatele využívá i řada privátních subjektů právě pro její jedinečnost, která spočívá v získání optimálního řešení a ceny. Tyto subjekty se ovšem nemusí řídit platnou zákonnou úpravou, ale podmínky soutěže mohou upravit.
Několik výhrad
Máme-li důsledně hodnotit zákon číslo 199/1994 Sb. z hlediska ochrany veřejného zájmu prostřednictvím transparentnosti a veřejné kontroly procesu zadávání veřejných zakázek, můžeme vyslovit několik výhrad.
Zákon sice pečlivě upravuje prokázání kvalifikace soutěžících subjektů, ovšem někdy na úkor počtu soutěžících. Nabídky soutěžících jsou často vyřazovány pro formální chyby (nedoručení dokumentů, které fakticky existují), není žádná možnost nápravy dodáním později a okruh nabídek se zbytečně zužuje. Zadavatel je takto připraven o řadu možná zajímavých nabídek, které nelze ze zákona v rámci soutěže hodnotit.
Zákon umožňuje zadavateli zrušit soutěž, aniž by takovýto krok zdůvodnil a aniž by nahradil soutěžícím marně vynaložené náklady. Ochrana zadavatele v tomto směru je ve srovnání se zahraniční praxí neobvykle vysoká, může však odradit menší firmy z účasti v soutěži, takže se dá předpokládat, že počet soutěžících je touto zákonnou možností snížen a tím je i výběr omezen.
V zákoně není upravena povinnost zveřejňovat jména členů hodnotících komisí, ani osob, které připravovaly zadání či jinak zasahovaly do procesu přípravy a hodnocení soutěže, není tudíž zajištěna transparentnost procesu, ani tedy není běžně možná veřejná kontrola konfliktu zájmů. Vytváří se tak prostor pro korupční chování. Získání jmen členů komisí je rovněž velmi komplikované i podle zákona č. 106/1999 Sb., o volném přístupu k informacím. Kdo již někdy zkusil podle tohoto zákona vyžádat informace, ví své.
Čestná prohlášení o vyloučení střetu zájmu členů komisí nejsou kontrolována, pro případ odhalení jejich nepravdivosti není v zákoně řešena náprava ani sankce. V praxi tedy jde o čistě formální krok a vytváří se tak prostor pro korupci.
Nejsou sledována spojení osob na straně zadavatele, která rozhodují (a nejsou členy hodnotící nebo obálkové komise - tedy statutární orgány, radní, zastupitelstvo), se soutěžícími subjekty, např. obchodní vazby, příbuzenské apod. Rovněž takto se vytváří prostor pro korupci.
Procedura podávání námitek je natolik komplikovaná a zdlouhavá, že vytváří prostředí pro nátlak ze strany méně úspěšných firem v soutěži na firmy úspěšné. Rovněž zadavatelé mají z tohoto důvodu často tendenci soutěž nepořádat a zákon různými způsoby obcházet, případně využívat vládních výjimek.
Zákon umožňuje, aby kritéria pro vyhodnocení nabídek byla neurčitě formulována, takže nelze zjistit, co vlastně zadavatel preferuje, vyhodnocení soutěže lze tudíž snadno zmanipulovat a přizpůsobit určitému dodavateli. Přizpůsobí-li zadavatel vyhodnocení soutěže nebo nabídkového řízení podle nejasných kritérií jednomu ze soutěžících, stěží lze pochybovat o tom, že osoby, které rozhodují nebyly ovlivněny nelegálním způsobem.
Informace, které jsou podle zákona zveřejňovány, jsou na různých místech a na různých webových adresách a tudíž je velmi obtížné shromáždit údaje k jedné konkrétní zakázce. Veřejná kontrola je technicky obtížná, časově náročná, a prakticky nefunguje.
Pokud je odhaleno spojení mezi osobou působící na straně zadavatele s osobou na straně soutěžící firmy, nejsou vyvozovány žádné důsledky. K odhalení podezřelých propojení osob někdy dochází pozdě, tj. po uzavření smlouvy o dílo a zahájení prací. Smlouvu pak není možné a často ani praktické a žádoucí vypovědět nebo jinak ukončit.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který je ze zákona pověřen dohledem nad dodržováním zákona, je zavalen řešením námitek a odvolání soutěžících proti postupu zadavatele. Málo prostoru tak zbývá na kontrolu dokumentů zasílaných úřadu podle zákona ke kontrole. Vzhledem k mezerám v zákoně, který klíčové body rozhodování a transparentnost neupravují, však lze toto kvalifikovat jako méně významný nedostatek.
Máme-li tedy zhodnotit zákonnou úpravu z hlediska ochrany veřejného zájmu, musíme konstatovat, že je zde příliš mnoho mezer, které vytvářejí prostor pro korupční chování a kontrola orgánem dohledu se zužuje na řešení formálních záležitostí, přičemž zájem veřejnosti je potlačen. Naopak je možno konstatovat, že i striktní dodržování zákona nezaručí občanům efektivní nakládání s veřejnými prostředky.
Opatření ke zlepšení
Jak je možné podpořit zvýšení transparentnosti a veřejnou kontrolu?
Legislativa - zakotvit postihy za nedovolené propojení osob, povinné zveřejňování jmen osob, které o dodavateli rozhodovaly, komplexní informace o zakázce na jednom místě, zavést některé preventivní a kontrolní mechanizmy do organizací veřejného sektoru (pravidla pro jednání s občany, etická pravidla, monitorování majetku úředníků i volených představitelů apod.)
Zadavatel - aniž je legislativa změněna, lze aktivně nabízet a zveřejňovat komplexní informace o zakázkách včetně výběru dodavatele, ceny zakázky a osob, které se na rozhodování podílely, zkrátit lhůty pro vyřizování, zveřejňovat postupy atd.
Občané - je potřeba povzbudit zájem občanů o veřejné záležitosti, vysvětlovat jim význam transparentnosti a veřejné kontroly, nebezpečí vznikající ze střetu zájmu osob, které rozhodují, vysvětlovat různé formy korupce a faktory, které korupční prostředí podporují. Při tom mohou sehrát svoji roli nevládní organizace, resp. občanská sdružení vzniklá za tímto účelem, např. Transparency International.
Zásadní řešení korupce nespočívá ve snaze prošetřit a potrestat minulé hříchy, neboť prokazování trestných činů v této oblasti patří k nejobtížnějším. To spočívá v systematickém a důsledném odstraňování korupčních příležitostí a korupčního prostředí, resp. v nastolení transparentního průběhu rozhodování o veřejných prostředcích, netrpět bagatelizování neúplných informací a nedodržování platných pravidel a vytvořit vhodné platformy pro otevřenou diskusi s občany.
Řadu opatření k vyšší transparentnosti lze provést proaktivně a nad rámec zákona z rozhodnutí zastupitelstva a radních s cílem soustavně vytvářet předpoklady pro veřejnou kontrolu. V případě vážných pochybností je na místě zadat nezávislé prošetření nebo konzultace odborníků.
Eva Rokosová
je pověřena řízením úřadu Komory auditorů ČR,
členka revizní rady Transparency International (TIC)
Transparentní rozhodovací proces je takový, o kterém je možné sdělit tyto základní údaje: Kdo, co, jak a proč rozhodl. Tyto údaje by měly být uchovány v dokumentaci o veřejné zakázce tak, aby byla umožněna následná kontrola.
Procedura podávání námitek je natolik komplikovaná a zdlouhavá, že vytváří prostředí pro nátlak ze strany méně úspěšných firem v soutěži na firmy úspěšné.
Pro přidávání komentářů se musíte nejdříve přihlásit.
Od doby, kdy byl poprvé publikován tento článek se zákon o veřejných zakázkách již několikrát změnil. Pokud chcete sledovat osud nového zákona o zadávaní veřejných zakázek a jeho vliv na transparentnost můžete se podívat na článek o novele zákona o veřejných zakázkách z roku 2016.