Problémem, o kterém se v poslední době diskutuje a který se může stát v budoucnu těžko kontrolovatelným, je obecní dluh.Letošní rok bude pro mnoho municipalit klíčový vzhledem k zrušení okresních úřadů a souvisejícímu převodu majetku a zřizovatelských funkcí na kraje a obce s rozšířenou působností....
Problémem, o kterém se v poslední době diskutuje a který se může stát v budoucnu těžko kontrolovatelným, je obecní dluh.
Letošní rok bude pro mnoho municipalit klíčový vzhledem k zrušení okresních úřadů a souvisejícímu převodu majetku a zřizovatelských funkcí na kraje a obce s rozšířenou působností. Tento fakt se promítne do územních rozpočtů. Obcím zároveň připadne úkol zajistit další oblasti vyplývající z legislativy Evropské unie, které dosud zabezpečovaly okresní úřady. Nečekaným zásahem do veřejných rozpočtů byly také škody způsobené povodněmi v roce 2002. Absolutní výše celkového dluhu v současnosti není sice vysoká, ale výrazný nárůst za uplynulých několik let je patrný. Je třeba připomenout, že negativní trend v zadluženosti se projevoval již v několika posledních letech a jeho podíl na veřejném dluhu se neustále zvyšuje.
Dvě skupiny obcí
Podle názoru CRA Rating Agency existují dvě skupiny obcí. V první jsou obce, které své mimořádné příjmy jak z prodeje majetku (privatizace bytů a prodej akcionářských práv distribučních společností), tak ve formě úvěrů efektivně využily na zlepšení stavu infrastruktury či na jiné kapitálové výdaje, jež jim do budoucna budou přinášet návratné finanční prostředky. Efektivní využití znamená také to, že obce dosahují provozního přebytku, který použijí na krytí dluhové služby. Celková zadluženost těchto municipalit neohrožuje jejich finanční stabilitu a do budoucna nenaruší jejich schopnost dlouhodobě dostát svým závazkům.
Do druhé skupiny patří města a obce, které v současné době mají problémy se splatností svých závazků nebo se mohou do těchto problémů dostat. Tato situace nastala u těch municipalit, které kvůli své investiční aktivitě zvyšovaly nekontrolovatelně zadluženost. Úvěry pak použily na investiční projekty, které negenerovaly do budoucna žádné finanční prostředky. Naopak zatížily ještě více provoz obce (viz výstavba aquaparků). Je však nutno upozornit na to, že vedle managementu obcí nesou na tom zčásti vinu i bankovní instituce. Banky při poskytování úvěrů nekontrolovaly důkladně bonitu daného subjektu, neboť riziko, že nedostanou své prostředky zpět, neexistovalo v podstatě žádné.
Růst zadluženosti obcí ovlivňovaly i další okolnosti. Jednou z nich byla změna rozpočtového určení daní, která preferuje v současné době přerozdělování daňových výnosů podle počtu obyvatel. Tento fakt přinesl části obcí zvýšení daňových příjmů. Na druhé straně se však obce, které si v předcházejícím období zvyšovaly daňové příjmy tím, že na svá území přivedly podnikatelské subjekty a získané prostředky investovaly do rozvoje svých obcí, dostaly do situace, kdy nebyly schopny splnit své závazky. Je proto zřejmé, že ve stávajícím zákoně je podstatnou měrou zakotven princip solidarity. Prakticky většina daní určených pro územní samosprávné celky je na základě uvedeného principu alokována z celostátního inkasa příslušných daní. To znamená, že aktivní přístup obcí (např. budování průmyslových zón) přináší do jejich rozpočtů jen minimální efekt. Tudíž tento princip je téměř nemotivuje ke vzájemné konkurenci. Jednou z cest, jak mohou obce získat finanční prostředky, je proto jejich motivace k podpoře podnikání. Dalším řešením je, aby kraje a obce měly klasické místní a krajské daně, které by samy spravovaly a měly zákonem danou možnost určit sazby v rámci rozpětí daného zákonem.
V naší legislativě však chybí zákonná úprava, která by regulovala zadluženost obcí a přitom neohrožovala jejich rozvoj. Novela zákona č. 450/2001 Sb., o obcích, která byla další novelou zrušena, se alespoň snažila o určitou regulaci zadlužování, byť se nejednalo o příliš přísné kritérium. Je proto nutné jednoznačně definovat obsah dluhové služby a vůči čemu se bude poměřovat.
Odhad vývoje zadluženosti
Metodika CRA Rating Agency je v tomto směru přísnější. Ke zhodnocení zadluženosti měst a obcí využíváme podílu roční dluhové služby a opakujících se příjmů, přičemž tento podíl by neměl přesáhnout 10 %, aby nebyla narušena finanční stabilita města. Zároveň je za mezní považován 80% podíl celkové dluhové služby k ročním konsolidovaným příjmům města.
Jak jsem již v úvodu nastínil, ve srovnání s vývojem minulých let dynamika municipálního dluhu se zvyšuje. Na zadluženosti se však nejvíce podílejí tři největší města - Praha, Brno a Ostrava. Podíl těchto měst na celkové zadluženosti výrazně převyšuje hranici 50 %. Jeho růst bude pokračovat, protože město Praha již schválilo emisní program ve výši 10 miliard korun.
Další problémy
Odhad vývoje zadluženosti obcí a nově i krajů je velice složitý. V roce 2002 se po listopadových komunálních volbách ustavila nová obecní zastupitelstva, která se budou snažit naplnit své předvolební závazky. Kraje budou v následujících letech ve větší míře získávat na realizaci svých záměrů rozpočtové zdroje. Zejména kraje a velká města budou pravděpodobně více využívat i půjčky od mezinárodních finančních institucích (např. Evropská investiční banka, Rozvojová banka Rady Evropy atd.) a dotace ze strukturálních a předstrukturálních fondů Evropské unie. V případě těchto dotací lze předpokládat nutnost dofinancování akcí územními samosprávnými celky mimorozpočtovými zdroji (úvěry, půjčky).
Dalším možným rizikem, které by mohlo do budoucna zásadně ovlivnit zadluženost, je probíhající reforma veřejné správy a nedořešený způsob a struktura financování kompetencí, které přešly z okresních úřadů na kraje a obce s rozšířenou působností. Například náprava současného zanedbaného stavu zdravotnických a školských zařízení v některých obcích, si vyžádá do budoucna značné náklady. Podle názoru CRA bude nutná i hlubší analýza hospodaření škol a nemocnic.
Celkové zadlužení municipalit v České republice nedosahuje kritických hodnot. Pokud se však systémové záležitosti nebudou řešit, tato situace by se pak mohla v nedaleké budoucnosti zhoršit. Je nutné stanovit takový kontrolní mechanismus, který upozorní na případnou špatnou bonitu příslušného subjektu a tím na jeho neschopnost plnit včas a řádně příslušné závazky.
Tomáš Lněnička,
senior analytik,
CRA Rating Agency
