Základní pravidla pro svazky obcí

Pod tlakem praktických potřeb byly dobrovolné svazky obcí zakládány i za účasti jiných právnických osob než obcí a dokonce členy svazku obcí byly často fyzické osoby. Navíc mnohé stanovy obsahovaly pasáže přebírané např. z modelu ustavování orgánů nadací, obecně prospěšných společností, obchodních společností a podobně, jejichž použití pro dobrovolné svazky obcí nebylo namístě.

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích v § 151 (odst. 4 a odst. 5) obsahuje ustanovení, z nichž v zásadě vyplývá, že nadále budou jako dobrovolný svazek obcí (ve smyslu zákona č. 128/2000 Sb.) uznány:

ty svazky obcí, které, ač založeny podle zákona č. 367/1990 Sb., skutečně sdružovaly a sdružují pouze obce (a nikoliv i jiné typy právnických osob),

ta zájmová sdružení právnických osob sdružující pouze obce, která splnila do 31. 12. 2001 ustanovení zákona č. 128/2000 Sb.

Lhůta stanovená zákonem pro splnění podmínek uplynula 31. 12. 2001. Jako svazek obcí (ve smyslu zákona č. 128/2000 Sb.) může od 1. 1. 2002 působit jenom takové sdružení - právnická osoba, která sdružuje pouze obce a přitom její stanovy naplňují ustanovení § 51 a § 52 citovaného zákona.

Vztah mezi obcí a svazkem obcí

Pokud svazek obcí má být právnickou osobou, musí být zcela naplněny podmínky dané zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích. Svazek obcí je nepochybně samostatnou právnickou osobou. Jako samostatná (a od obce odlišná) právnická osoba je svazek oprávněn k veškerému jednání, které právnickým osobám zákon obecně umožňuje. Ovšem je právnickou osobou, která vznikla na základě rozhodnutí veřejnoprávní korporace - obce. Proto je svazek ve své činnosti i hospodaření zcela závislý na vůli svých zakladatelů - obcí a logicky i na podmínkách, které obcím vymezuje zákon. Respektive - jakékoliv další jednání svazku (od okamžiku, kdy nabude způsobilost k právním úkonům) je vázáno vůlí zakladatelských obcí, kterou obce vyjádří v zakladatelské smlouvě a ve stanovách.

Přesné vyjádření dovoleného či zakázaného jednání svazku je v zájmu zakladatelských obcí, neboť závazky svazku vůči jiným osobám jsou právoplatné a svazek odpovídá za nesplnění svých povinností. V konečném důsledku takové závazky svazku musí vyrovnat zakladatelské obce, resp. obce - členové svazku.

Předmětem činnosti svazku obcí proto mohou být zejména ty činnosti a záležitosti, které jsou svěřeny do samostatné působnosti obcí, resp. činnosti, které jsou určeny k "ochraně a prosazování společných zájmů" obcí. Rámec pro stanovení předmětu činnosti svazku vymezuje § 49 odst. 1 a dále § 50 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. Ač to zákon výslovně neuvádí, z podmínek pro vznik svazku vyplývá, že svazek obcí není považován za právnickou osobou založenou za účelem podnikání. Považuji za užitečné připomenout, že:

Svazek obcí je povinen se při svém hospodaření řídit ustanoveními zákona číslo 250/2000 Sb. (Přitom je zapotřebí respektovat, že členské příspěvky obcí neztrácejí charakter prostředků veřejných rozpočtů - např. ve smyslu zákona č. 199/1994 Sb., o veřejných zakázkách.)

Obec může do svazku vložit majetek, který však zůstává ve vlastnictví příslušné obce (viz § 38 zákona č. 250/2000 Sb.).

Svazek hospodaří i s majetkem, který získal vlastní činností. (Nelze se však domnívat, že se jedná o majetek ve "vlastnictví" svazku. Svazek i s takovým majetkem pouze hospodaří způsobem stanoveným zakladateli.)

Stanovy svazku musí obsahovat ustanovení o vypořádání majetkového podílu při vystoupení obce ze svazku či při přistoupení obce do svazku.

Členské obce svazku se stanoveným způsobem (musí být uvedeno ve stanovách svazku) podílejí na rozdělení zisku a na úhradě ztráty svazku.

Pokud to dovolují ustanovení zakládací smlouvy a stanovy svazku, soudím, že svazek může vykonávat (např. jako tzv. doplňkové činnosti) i takové činnosti, které jsou podnikáním ve smyslu platných zákonů. Může je ovšem vykonávat pouze při splnění podmínek stanovených obecně zákonem pro podnikatelskou činnost (jedná se zejména o živnostenský zákon včetně příslušných usnesení vlády a zákony daňové). Zakladatelské obce by si však měly být vědomy toho, že případnou ztrátu z podnikání svazku budou muset uhradit ze svých rozpočtů.

Jako právnická osoba je svazek účetní jednotkou ve smyslu zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Hospodaření svazku upravuje zákon č. 250/2000 Sb., a to včetně sestavení a projednávání rozpočtu podle platné rozpočtové skladby (Viz např. i Opatření Ministerstva financí čj. 283/76 104/2000, oznámené ve Sbírce zákonů pod č. 50/2000 Sb. Článek 1 odst 4 určuje, že svazky obcí postupují podle těch ustanovení citovaných opatření, která se týkají územních samosprávných celků.) Od 1. 1. 2003 je účinná i nová vyhláška vydaná Ministerstvem financí ČR k zákonu č. 563/1991 Sb., která do jisté míry mění některá ustanovení citovaných postupů účtování.

(Například zákon o daních z příjmů v příkladném výčtu právnických osob nezaložených za účelem podnikání svazek obcí výslovně neuvádí. Avšak výčet činností, které mohou /zejména/ být předmětem činnosti svazku, obsahuje především ty činnosti, které vykonává obec jako jednotka územní samosprávy v rámci samostatné působnosti a v zájmu občanů obce. Takové činnosti podle mého soudu nelze označit jako podnikání. Z hlediska zákona o daních z příjmů lze svazek obcí považovat za poplatníka ve smyslu § 18 odst. 3 cit. zákona.)

Na vymezení předmětu činnosti svazku je zapotřebí vztáhnout i ustanovení § 3 odst. 3 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb. (živnostenského zákona), kde je uvedeno, že "živností není činnost organizací zřízených podle zvláštních předpisů vykonávaná v souladu s účelem, pro který byly zřízeny". Svazek obcí je nepochybně právnickou osobou zřízenou podle zvláštních předpisů (podle zákona č. 128/2000 Sb.) a lze tedy dovodit, že činnosti vymezené v zakladatelské smlouvě nejsou podnikáním.

Založení svazku a přistoupení k svazku

Pro založení svazku vyžaduje zákon smlouvu o vytvoření svazku, kterou schvaluje zastupitelstvo každé z členských (zakládajících) obcí.

Z povahy věci a z ustanovení zákona č. 128/2000 Sb. lze dovodit, že přistoupení k již založenému svazku se bude dít obdobným způsobem jako založení svazku. To znamená, že zastupitelstvo přistupující obce schválí souhlas s podpisem existující zakladatelské smlouvy svazku a existujících stanov. Nepostačuje vyslovit souhlas zastupitelstva jen se stanovami již založeného svazku. Stanovy ostatně jsou sice povinnou součástí založení svazku, ale zároveň jsou pouze přílohou zakladatelské smlouvy (§ 50 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb.).

Svazek obcí nabývá právní způsobilosti až zápisem do registru sdružení - viz § 20i zákona č. 40/1964 Sb. (občanský zákoník). V době, která uplyne od podepsání zakladatelské smlouvy do zápisu svazku do registru sdružení, svazek není právnickou osobou a není tedy způsobilý uzavírat smlouvy atd.

Majetek a hospodaření

Z právních předpisů poměrně jednoznačně vyplývá, že zastupitelstvo obce není vlastníkem majetku obce a prostředků obecního rozpočtu. Členové zastupitelstva jsou občany obce pouze zvoleni, a to na zákonem vyměřenou dobu, aby vykonávali samosprávu obce a spravovali veškerý její majetek ku prospěchu obce a jejích občanů. V tomto konání je zastupitelstvo odpovědno občanům obce a podřízeno jejich kontrole. Z tohoto hlediska je nutno nahlížet i na formulaci ustanovení zakladatelské smlouvy a stanov svazku.Protože svazek obcí je samostatnou právnickou osobou odlišnou od obcí, které jsou ve svazku účastny, zákon (č. 250/2000 Sb.) jednoznačně přikazuje, že majetek obcí vložený do svazku zůstává nadále majetkem té obce, která jej do svazku vložila. Pokud by toto ustanovení neexistovalo, pak by svazek obcí mohl (bez další kontroly ze strany občanů členských obcí) nakládat s vloženým majetkem obcí jako se svým vlastním. Při současné právní úpravě tak platí, že svazek pouze hospodaří s majetkem obcí, které členské obce do svazku vložily. Zároveň platí, že při výčtu majetkových práv, které členské obce na svazek přenášejí (prostřednictvím zakladatelské smlouvy nebo stanov) nelze na svazek přenést ta majetková práva k vlastnímu majetku obcí, resp. rozhodování o majetku obce, které je zákonem (č. 128/2000 Sb.) vyhrazeno zastupitelstvu obce.

Ačkoliv to zákon výslovně neříká a je použit termín "vložení" majetku, lze se domnívat, že v případě "přenesení" majetkových práv na svazek se prakticky jedná o vymezení pravidel pro správu majetku obcí, který je poskytnut svazku pro naplňování účelu založení (předmětu činnosti) svazku. (Analogii lze nalézt při konstrukci zřizovací listiny příspěvkové organizace obce /§ 27 zákona č. 250/2000 Sb./)

Zákon připouští, aby svazek (kromě majetku vloženého členskými obcemi) hospodařil i s majetkem získaným vlastní činností. Pokud současně uvážíme, že svazek může mít i vlastní příjmy z činnosti (nejen členské příspěvky), lze dovodit, že příslušné souvislosti se musí promítnout i do vedení účetnictví svazku. V případě, že svazek bude vykonávat podnikatelské činnosti (doplňkové činnosti), musí vyhovět i podmínkám, které poplatníkům stanovují daňové zákony, živnostenský zákon, účtové osnovy a postupy účtování atd.

Zákon ukládá, aby zakladatelská smlouva řešila rozdělení zisku mezi členy svazku, podíl členů svazku na úhradě ztráty, jakož i majetkové vypořádání v případě přistoupení či vystoupení obce ze svazku. To znamená, že nakládání (hospodaření) svazku s veškerým majetkem (stejně jako s veškerými finančními prostředky) by mělo být upraveno zakladatelskou smlouvou, resp. stanovami svazku.

Z toho lze podle mého soudu dovodit ovšem i to, že svazek obcí prakticky nemá "vlastní" majetek, ani "vlastní" příjmy.

S majetkem i finančními prostředky nakládá svazek nikoliv jako "svobodný vlastník", ale pouze jako správce cizího majetku - v tomto případě majetku obcí vytvářejících svazek.

Z výše uvedených důvodů je možné dojít k závěru, že při formulaci stanov svazku půjde zejména o minimalizaci rizika, že by jednání svazku mohlo (přímo či nepřímo) přinést jednotlivým členským obcím nezamýšlené důsledky či závazky. V každém případě se přesnou formulací stanov dá předejít případným nepříjemným nedorozuměním.

Jednání svazku obcí podléhá kontrole občanů členských obcí (viz účast občanů na jednání zastupitelstva obce, resp. orgánů svazku). Z různých (zejména praktických důvodů) nelze předpokládat, že by pro občany členských obcí bylo možné účastnit se na zasedání orgánů svazku (§ 52 odst. 1 zákona číslo 128/2000 Sb.). S ohledem na ustanovení tohoto zákona by proto veškerá zásadní rozhodnutí o aktivitách svazku (zejména ekonomických) měla být podmíněna předchozím projednáním a souhlasem zastupitelstva členských obcí. To se týká i ekonomických aktivit svazku - včetně hospodaření svazku s majetkem. Ve smyslu § 39 (zákona č. 250/2000 Sb.) je ostatně svazek povinen zveřejnit v členských obcích návrh rozpočtu, závěrečného účtu a prakticky i kontrolní zprávu o hospodaření (tuto zprávu předkládá kontrolní orgán svazku k projednání zastupitelstvům členských obcí). Celoroční kontrolní povinnost členských obcí svazku vůči hospodaření svazku podle schváleného rozpočtu je obcím uložena v § 15 zákona č. 250/2000 Sb.

Zrušení a zánik svazku

Pro zrušení a zánik svazku platí "obdobně" ustanovení § 20j zákona č. 40/1964 Sb. (občanského zákoníku). V něm je uvedeno, že pokud nepřechází "jmění" sdružení na právního nástupce, vyžaduje se likvidace. Sdružení zaniká výmazem z registrace. Zákon č.128/2000 Sb. neobsahuje podrobnější ustanovení, která by upravovala zrušení a zánik svazku.

Podmínkou založení svazku je podpis zakladatelské smlouvy zakladatelskými obcemi. Lze dovodit, že podmínkou zrušení svazku musí být rozhodnutí členských obcí, resp. zastupitelstev členských obcí. Nelze připustit, aby zrušení svazku bylo ponecháno na rozhodnutí orgánů svazku (byť by je tvořily osoby delegované obcemi či členové zastupitelstev). Ustanovení o způsobu rozhodnutí o zrušení svazku by tedy mělo být obsahem především zakladatelské smlouvy svazku. Příslušné vazby se pak promítnou i do formulace stanov svazku.

Přikláním se k názoru, že svazek obcí v zásadě nemá "vlastní jmění". Stanovy by tedy měly určit vypořádání majetkových vztahů při vystoupení členské obce svazku, což lze vztáhnout i na případ, kdy všichni členové svazku z tohoto svazku vystoupí. Stanovy by rovněž měly určit podíl členských obcí na zisku či na úhradě ztráty vzniklé činností svazku. Lze proto soudit, že předmětem likvidace svazku obcí prakticky bude pouze vypořádání závazků svazku vůči třetím osobám, resp. stanovami předepsané vypořádání podílu členských obcí svazku na zisku či na úhradě ztráty vzniklé jeho činností. Majetek vložený členskými obcemi do svazku zůstává ve vlastnictví těchto obcí. Majetek, který svazek pořídil v průběhu své existence, se vypořádá s členskými obcemi podle stanov svazku.

Rozhodnutí o zrušení svazku není totožné se zánikem svazku. Svazek zaniká až výmazem z registrace. Z toho důvodu by rozhodnutí zastupitelstev o zrušení svazku (případně stanovy svazku) mělo obsahovat i příslušná ustanovení pro dobu existence svazku, která uplyne od účinnosti rozhodnutí o zrušení svazku do doby výmazu svazku z registrace, tzn. k zániku právnické osoby.

Zakládání právnických osob

Ve stanovách některých existujících svazků se vyskytuje ustanovení, které umožňuje, aby svazek založil (buď sám nebo s jinou právnickou osobou) samostatnou právnickou osobu. Zákon takové konání svazku nezakazuje. Svazek obcí je (ze zákona) samostatná právnická osoba, jejíž chování se řídí (kromě obecně platných předpisů) stanovami, jejichž podrobná ustanovení vyplývají ze zakladatelské smlouvy.

Pokud již obce jako členové svazku ve stanovách připustí, resp. nezakáží, aby svazek mohl zakládat právnické osoby, je zapotřebí stanovit (zakladatelskou smlouvou či stanovami) podrobně a velmi přesně postup a podmínky takového kroku.

Svazek je sice samostatnou právnickou osobou, ale zákon stanovuje, že členské obce nesou podíl na úhradě ztráty svazku obcí. Za praktické opatření lze považovat i to, že ve stanovách svazku bude výslovně zakázáno zakládání právnických osob příslušným svazkem.

Zakládání právnických osob svazkem obcí se (mj.) může jevit jako neprůhledné hospodaření s majetkem a s prostředky obce, které jsou do svazku vloženy, neboť ve vztahu k právnickým osobám založeným svazkem obcí již nemají občané členských obcí právo (přímé) kontroly. Pokud by obce chtěly k nějakému účelu založit právnickou osobu (ať již obchodní či "neziskovou"), mohou tak učinit samostatným rozhodnutím

Alena Mockovčiaková,

vedoucí útvaru REGIS,

Informační a poradenské středisko

pro místní kulturu

Co je důležité vědět

Ve svazku obcí (ve smyslu zákona č. 128/2000 Sb.) mohou být účastny pouze obce.

Svazek je založen zakladatelskou smlouvou, zakladatelská smlouva a stanovy svazku musí splnit podmínky dané zákonem č. 128/2000 Sb. a v souvislostech též podmínky dané zákonem č. 250/2000 Sb., případně dalšími právními předpisy.

Svazek obcí nabývá právní způsobilost zápisem do registru.

Majetek obce vložený do svazku zůstává majetkem této obce.

Práva k majetku obcí, která jsou ze zákona vyhrazena zastupitelstvu, nelze přenést na orgány svazku.

Orgány svazku mohou s majetkem vloženým obcemi do svazku nakládat jen v souladu s majetkovými právy, které obce na svazek přenesly (vymezeno ve stanovách svazku).

Hospodaření svazku se řídí zákonem č. 250/2000 Sb. a stanovami svazku.

Na svazek se vztahuje zákon č. 199/1994 Sb., o veřejných zakázkách.

Stanovy svazku musí (mj.) obsahovat:

- předmět činnosti svazku,

- orgány svazku, způsob jejich ustavování, působnost a způsob rozhodování,

- majetek členů svazku, který vkládají do svazku,

- zdroje příjmů svazku,

- práva a povinnosti členů svazku,

- způsob rozdělení zisku a podíl členů na úhradě ztráty svazku,

- podmínky přistoupení ke svazku a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu,

- obsah a rozsah kontroly svazku obcí obcemi, které svazek vytvořily.

Svazek je zrušen rozhodnutím zastupitelstev obcí, které svazek vytvořily.

Svazek zaniká výmazem z registru.