Rizikovost zadluženosti je zatím minimální

V ČR je zhruba 6250 obcí (stav v roce 2001). V roce 1994 bylo zadluženo 1964 obcí a jejich dluhy dosáhly 14 mld. Kč. Od téhož roku se počet zadlužených obcí i jejich zadluženost plynule zvyšovala až do roku 2000. Konkrétně od roku 1999 vzrostla celkem o 20 %, to znamená z 40 mld. Kč na 48,3 mld. Kč. Obce bez Prahy vykázaly za stejné období nárůst pouze necelých 6,4 %. V roce 2001 došlo k prudkému poklesu počtu zadlužených obcí (z 4210 v roce 2000 na 2985 obcí v roce 2001). Je to zřetelné z údajů uvedených v grafu. Celková zadluženost obcí vzrostla (o 17,8 %, tj. o 7,3 mld. Kč) zejména vinou velkých měst. Po odečtení dluhů Prahy, Brna, Ostravy a Plzně je však zadluženost obcí v roce 2001 na stejné úrovni jako v roce 2000.

Příčiny poklesu

V roce 2001 se hodně obcí oddlužilo a počet zadlužených obcí klesl. (Celkem bylo 3265 nezadlužených obcí ve velikosti do 10 000 obyvatel, všechny větší obce jsou zadluženy).

Pokles počtu zadlužených obcí v roce 2001 přičítám výrazné změně financování obcí v oblasti daňových příjmů (s účinností od 1. 1. 2001 podle zákona č. 243/2000 Sb.). Nová úprava rozdělení daní přilepšila zhruba 80 % obcí o více než 3 mld. Kč (daňové příjmy obcí vzrostly v roce 2001 celkem o 13,3 %, z čehož 6,3 % přineslo nové rozdělení daní). Jak vyplývá z podrobné analýzy Ministerstva financí ČR (MF ČR), mohlo v roce 2001 zcela anulovat svou zadluženost až 20 % zadlužených obcí, většinou obcí do 1500 obyvatel. Změna rozpočtového určení daní tak podle očekávání MF ČR výrazně pomohla hlavně malým obcím. Rovněž v roce 2002 pokračovalo zvyšování rozpočtového určení daní obcí, tentokrát "pouze" zhruba o 1,2 mld. Kč. (Předpokládá se, že daňové příjmy samospráv v roce 2002 dokonce překročí původní rozpočet o zhruba 4,1 mld. Kč a skončí těsně pod hranicí 100 mld. Kč, v roce 2003 se předpokládá nárůst 7, 4 %.) Pro rok 2003 se podmínky v rozdělování daní nemění.

Stabilita a neustálý růst příjmů samospráv povedou stále k většímu využívání výhodných úvěrů a půjček především na větší dlouhodobější projekty.

Regionální vývoj

Posuzujeme-li regionální hledisko, nejvíce rostly dluhy Prahy (v letech 1999 až 2001 o 55 %, na výsledných 18,2 mld. Kč v roce 2001). Průměrná zadluženost na obyvatele byla v roce 2001 celkem 4697 Kč (od 15 430 Kč/obyv. u Prahy až po 1819 Kč/obyv. v oblasti Severozápad - NUTS 2). Jihovýchod a Jihozápad byly regiony s největším absolutním nárůstem zadluženosti v letech 1999 až 2001. Jihomoravský kraj patří mezi tradiční bašty pro nástroje zadluženosti. Moravané na jihu země umějí nejlépe využít zejména přijaté finanční výpomoci. Obce uvedeného kraje byly v roce 2001 zadluženy ve výši zhruba 5,5 mld. Kč, z toho téměř 2 mld. Kč představovaly finanční výpomoci. Středočeské obce využily tyto nástroje v rozsahu 1,4 mld. Kč v roce 2001. Lépe na tom byly obce Moravskoslezského kraje, které dosáhly čerpání finančních výpomocí ve výši 1,6 mld. Kč (v roce 2001). Konkrétní údaje jsou patrné z tabulky 1.

ZDROJE ZADLUŽENOSTI

V ČR existují tři nejvýznamnější zdroje zadluženosti obcí (viz tab. 2 a 3):

- úvěry,

- emise komunálních obligací,

- přijaté finanční výpomoci.

U obcí posílily zejména komunální obligace a úvěry, u Prahy a Brna komunální obligace. Dlouhodobě velmi významný růst a podíl komunálních obligací lze očekávat u největších měst. Naopak u ostatních obcí jsou favoritem následujících let úvěry. U obcí bez Prahy meziročně vzrostla na zadluženosti pouze váha úvěrů (ze 48 % v roce 2000 na 55 % v roce 2001), přijaté finanční výpomoci u těchto obcí oslabily na 39 % a komunální obligace už nehrají téměř žádnou roli.

Úvěry se zvyšovaly o 22,8 % a přijaté finanční výpomoci vykázaly mírný pokles (- 0,8%). Obce bez Prahy snížily výši komunálních obligací a čerpaly podstatně více úvěrů (nárůst 16,2 % v roce 2001). Obce čerpaly v roce 2001 zhruba 10 mld. Kč úvěrů a splatily 4,6 mld. Kč. Splátky provedly převážně (co do četnosti) menší obce. Termíny splatnosti úvěrů se pohybují v rozmezí 2 až 20 let. Bohužel stále převažují úvěry se splatností do desíti let, což jsou krátkodobé úvěry. Protože obce jsou jistými příjemci výnosů daní, jsou i potenciálně dobrými klienty pro dlouhodobé úvěry. Banky, které nabídnou obcím skutečně dlouhodobé nástroje financování investic, budou mít navrch. Úvěry obce využívaly především na investice do životního prostředí a infrastruktury.

Emise komunálních obligací je drahá a časově náročná záležitost. Obligace jsou ve hře prakticky jen u čtyř největších měst. Zejména Praha se postarala o 31,7% absolutní růst komunálních obligací v roce 2001.

Přijaté finanční výpomoci jsou nejlacinějším prvkem zadluženosti obcí. Za velmi výhodných podmínek je poskytují státní fondy a státní rozpočet (některé kapitoly). Mnohdy ale poskytovatel vyžaduje velkou finanční spoluúčast po žadateli a obce jsou tak někdy nuceny k přijetí drahého úvěru, bez ohledu na své potřeby a možnosti.

Odhadované trendy zadluženosti

Aniž bychom se hlouběji zabývali riziky, je možné nastínit základní trendy v zadluženosti obcí:

- celková zadluženost obcí nadále poroste,

- počet zadlužených obcí se sice v roce 2001 o čtvrtinu snížil, ale v budoucnu očekávám jejich růst,

- obce pod 5000 obyvatel v roce 2001 dluhy splácely, ale podle mého názoru v budoucnu jejich zadluženost poroste,

- u obcí pod 150 000 obyvatel výrazněji poroste role úvěrů,

- obligace budou i nadále posilovat u Prahy, Brna, Ostravy a Plzně,

- obce pod 150 000 obyvatel nebudou významně využívat emisí obligací,

- přijaté finanční výpomoci budou hrát velkou roli zejména u malých obcí, obcím by je však měly poskytovat více kraje než stát (bude nutné posílit příjmy krajů a převést tyto nástroje ze státu na krajské samosprávy).

Definice rizik zadlužení

Přesně definovat rizikovou zadluženost není jednoduché. Prozaicky řečeno: Jde o to, kdy se obec nebezpečně přiblíží stavu nebo se již nachází ve stavu, kdy má problémy s dodržováním svých finančních závazků. Hraje v tom roli řada faktorů. Mezi nejvýznamnější patří stabilita zdrojů financování a jejich struktura, výše a struktura výdajů, stav a vývoj majetku obce, likvidita obce (tedy stránky krytí dluhů), jakou má obec SWOT analýzu (silné a slabé stránky, příležitosti a ohrožení). Jelikož tyto vlastnosti nemůžeme hodnotit u všech obcí, považujme ve zjednodušeném pojetí za rizikově zadluženou takovou obec, jejíž dluh je větší než dvojnásobek daňových příjmů, případně obec, jejíž dluh překračuje dvojnásobek celkových příjmů. Jsou to svým způsobem velmi tvrdá pravidla, do těchto velmi orientačních úvah lze zahrnout i výši majetku obcí.

V ČR bylo v roce 2001 nezadlužených 52 % obcí, u 44 % obcí jejich celkový dluh nedosahoval ani dvojnásobku jejich daňových příjmů a pouze u 4 % obcí byl dluh větší než dvojnásobek jejich daňových příjmů. Pouze 0,9 mld. Kč z celkových 48,3 mld. Kč bychom při takto tvrdých limitech rizikovosti mohli zahrnout pod položku "rizikové". Tato nízká částka se přitom dotýká pouze obcí s počtem obyvatel méně než 10 000. Nejvíce takových obcí je ve Středočeském kraji (10 % ze všech 1147 obcí kraje mělo v roce 2001 zadluženost větší než je dvojnásobek jejich daňových příjmů). Ovšem ani to není alarmující ukazatel, protože obce vlastní velký majetek. Alespoň přibližně se můžeme orientovat podle rozvahy roku 2001 (problémy jsou totiž s oceňováním majetku v této rozvaze, čísla jsou podle odhadu často podhodnocená).

Aktiva obcí v roce 2001 přesáhla (podle rozvahy) 1 bilión korun. Pro srovnání: HDP v ČR významně přesahuje 2 bilióny korun a přes veřejné rozpočty proteče každý rok více než 1 bilión korun. Stálá aktiva obcí dosáhla v roce 2001 celkem 0,96 biliónu korun. Obce zatížily v roce 2001 svou zadlužeností průměrně 5 % stálých aktiv (přitom obce bez Prahy, Brna, Ostravy a Plzně jen 3,9 %). Nejvíce zatížila svůj majetek dluhy Praha, kde v roce 2001 dosáhl podíl zadluženosti na stálých aktivech 7,4 %, pak následovaly Brno, Ostrava a Plzeň s 5,8 %. V ČR existovalo v roce 2001 pouze 33 obcí, jejichž stavby nedokázaly pokrýt zadluženost. Celkový objem staveb ve vlastnictví obcí dosáhl 538 miliard korun, což celkem bohatě kryje zadluženost. Objemově největší prostor má stále Praha s majetkem ve výši 95 mld. Kč nad svou současnou zadluženost, druhé v pořadí jsou obce Moravskoslezského kraje (vliv Ostravy - 52 mld. Kč), dále Jihomoravský kraj (vliv Brna - 45 mld. Kč), Středočeský kraj (47 mld. Kč), Ústecký kraj (38 mld. Kč), Jihočeský kraj zhruba (33 mld. Kč). Samozřejmě, že takto "přibližně" se rizikovost posuzovat nedá, ale v situaci, kdy mnoho lidí šíří zbytečnou paniku kolem zadluženosti obcí, může být dobrá.

Plošných pohledů na rizikovost zadluženosti obcí lze uplatnit mnoho. Domnívám se, že je lépe k obcím přistupovat individuálně. Jelikož to v tomto mém příspěvku nelze, podívejme se na zadluženost obcí alespoň z krajského pohledu (viz tab. 4).

Vzhledem k nastíněným faktům je možné definovat následující rizika zadluženosti obcí:

- Globální

[*] Objemové - zadlužení objemově významné pro veřejné rozpočty, riziko se kumuluje do největších měst (zejména Praha), která vydávají velké objemy komunálních obligací, otázkou je, jak se v budoucnu zachovají kraje.

[*] Plošné - zadlužení, které nemusí být pro veřejné rozpočty objemově významné, ale znamená ochromení velkého počtu samospráv.

- Lokální - zadlužení objemově nevýznamné pro veřejné rozpočty, ale bezvýchodné pro konkrétní samosprávu, riziko se objevuje ojediněle zejména u malých obcí, ale šíří se, neexistuje systémový nástroj minimalizace rizika a odstranění následků zadlužení.

Nelze předejít případům, kdy se nějaká samospráva zadluží, ale lze zabránit situaci, aby se tak stalo na celém území ČR.

Zvažované cesty regulace

Proč vlastně dochází k zadlužení obcí, která může vést až k předlužení? Domnívám se, že u obcí hrají významnou roli následující faktory:

Nárůst zdravé zadluženosti:

[*] posílená stabilita a růst daňových příjmů obcí (v roce 2001 o 13,3 %, v roce 2002 zhruba o 7,3 %, v roce 2003 se očekává 7,4 %),

[*] velký majetek obcí (aktiva obcí jsou podle rozvahy zhruba 1 bilión korun),

[*] řešení zanedbané infrastruktury (vybavenost obcí).

Nárůst rizikové zadluženosti:

[*] participace na investicích bez ohledu na možnosti,

[*] nízká dlouhodobá spolupráce obcí na investicích v širším rozsahu,

[*] roztříštěný vícezdrojový systém financování investic,

[*] neexistuje účinná regulace zadluženosti obcí.

Preventivní opatření a sankce

Pokud hovoříme o nástrojích regulace zadluženosti, je dobré hodnotit nejprve dvě roviny nástrojů. Nejdříve preventivní opatření a až poté sankce. Preventivní opatření jsou pasivní a aktivní.

Pasivní preventivní opatření znamenají zásahy do jiných oblastí než je zadluženost obcí. Ovšem se zadlužeností souvisí.

Zejména přistupovat k obcím individuálně s maximální znalostí situace obce.

Uplatňovat komplexní programové investování z jednoho servisního místa, aby se nestávalo, že obec dostane jeden rok prostředky na opravu silnice, druhý rok jí přijdou od jinud peníze na plynovod, který vede pod silnicí.

Vybudovat systém komunitního plánování, který je založen na principu plánování od spodu nahoru, aby mohly být naplňovány skutečné potřeby obcí. Obce by měly mít možnost samy definovat své potřeby, které by měl shromažďovat kraj.

Aktivní preventivní opatření se přímo vážou na zadluženost a zahrnuji například:

[*] lepší evidenci dluhů a majetku obcí,

[*] účinnější signalizaci rizik a kontrolu,

[*] bezpečnější přijímání úvěrů,

[*] vybudování mechanizmu zajištění dluhů (něco jako zajišťovny u pojišťoven),

[*] povinný rating obcí,

[*] zavedení nástroje dluhové služby,

[*] omezení zástavy majetku,

[*] ručení za třetí osobu,

[*] stanovení limitu zadluženosti apod.

Sankční opatření následují, pokud by došlo k porušení aktivních preventivních opatření. O sankčních opatřeních se diskutuje nejvroucněji, protože znamenají omezení samospráv. Ovšem legislativně jsme pak omezováni všichni, včetně podnikatelů. Někteří radikální zastánci obcí však hovoří o nemožnosti jakéhokoliv omezování obcí. Myslím si, že nic nebrání tomu, aby se zákonem zavedly instituty, jako jsou například neplatnost majetkoprávního úkonu, nucená správa obce (po straně majetkoprávní), exekuce obecního majetku, zveřejnění předlužených obcí, regionální dozor nad předluženými obcemi, zvýšená kontrola hospodaření apod.

Základní poznatky

O regulaci zadluženosti obcí a posilování jejich vlastních příjmů se bude jistě v následujících letech diskutovat. Shrňme proto základní poznatky týkající se zadluženosti obcí:

počet zadlužených obcí v roce 2001 klesl o jednu čtvrtinu na necelých 3000 (necelá polovina obcí je zadlužena 47,7 %), ale očekává se nárůst počtu zadlužených obcí v dalších letech,

zadluženost obcí byla v roce 2001 celkem 48,3 mld. Kč (nárůst o 17,8 %), obce bez Prahy 30,1 mld. Kč (nárůst 3,4 %), Praha 18,2 mld. Kč (nárůst 52,2 %).

podíl Prahy, Brna, Ostravy a Plzně na zadluženosti obcí vzrostl v roce 2001 na zhruba 50 % (v roce 2000 41,2 %),

posílily komunální obligace u největších měst (zejména Praha, Brno, Ostrava) a dosáhly v roce 2001 zhruba 28 % na celkové zadluženosti, u ostatních obcí naopak poklesly o 39 %,

u obcí bez Prahy oslabily v roce 2001 komunální obligace i přijaté finanční výpomoci, úvěry naopak posilují a představují více než 45 % zadluženosti obcí, bez Prahy 55 % (nárůst v roce 2001 o 16,2 %),

v roce 2001 došlo k výraznému oživení úvěrového trhu, největší expanze je u obcí od 5000 obyvatel, obce pod 5000 obyvatel dluhy v roce 2001 naopak splácely,

obce využívají dluhy zejména na investice do životního prostředí a své vybavenosti,

všechny obce nad 10 000 obyvatel využívají úvěry,

reforma přinesla významnou stabilizaci daňových příjmů i těch nejmenších obcí, přijímání úvěrů je bezpečnější, očekává se proto větší využívání úvěrů,

majetek obcí přesahuje podle rozvahy 1 bilión korun (hrubý orientační údaj o skutečném majetku obcí),

zadluženost v roce 2001 překročila krytí budovami pouze u 33 převážně malých obcí,

pouze 7 % obcí mělo v roce 2001 zadluženost vyšší než dvojnásobek daňových příjmů, opět šlo převážně o obce menší (s méně než s 5000 obyvateli),

zadluženost obcí v ČR není vysoká a má možnosti velkého růstu, rizikovost je zatím minimální a předlužují se někdy zejména malé obce s tím, že zvlášť je nutné posuzovat Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň.

Luděk Tesař,

ekonom - poradce ministra financí