Sankční oprávnění OMBUDSMANA ve vztahu ke stavebním úřadům

Smyslem instituce ombudsmana by nemělo být, alespoň dle mého soudu, "trestání nehodných úředníků", ale především poukazování na pochybení, kterých se orgány státní správy dopouštějí a dozor nad tím, aby k podobným pochybením v budoucnu nedocházelo. Samozřejmě pokud jeden a tentýž úřad opakovaně porušuje zákon, odmítá respektovat navržená opatření ke zjednání nápravy, potom je na místě využít všech sankčních pravomocí, jimiž veřejný ochránce práv disponuje, a které by mohly k eventuálnímu potrestání odpovědného pracovníka vést. Chtěl bych věnovat pozornost těm situacím, kdy správní orgán (stavební úřad) odmítá nápravná opatření realizovat.

Zjištění pochybení

Je-li výsledkem šetření zjištění pochybení správního orgánu a navržená opatření k nápravě správní orgán odmítá provést, nebo jsou-li opatření k nápravě podle názoru ochránce nedostatečná, nezbývá než využít oprávnění, jež veřejnému ochránci práv svěřuje zákon a postupovat dle ustanovení § 20 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv (dále jen zákon). V odst. 1 § 20 zákona se vyšetřovanému správnímu orgánu ukládá povinnost do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělit ochránci, jaká opatření k nápravě provedl.

Z praktických zkušeností mohu konstatovat, že po uplynutí zmíněné 30denní lhůty nastávají zpravidla tři modelovou situace. Nejméně problematickou je ta, kdy správní orgán veřejnému ochránci práv sdělí, že navržená opatření již splnil nebo již činí kroky vedoucí k nápravě. V oblasti veřejného stavebního práva jsou to případy, kdy stavební úřad sdělí, že zahájí například kolaudační řízení, případně, že bude v přerušeném řízení pokračovat, anebo, že stavebníku požadované rozhodnutí (stavební povolení) již vydal. Zbývající dvě situace mají společné to, že navržená opatření nebyla ze strany správního orgánu splněna. Vyskytují se případy, kdy stavební úřad na závěrečné stanovisko vůbec nereaguje (jedná se však o ojedinělé případy), nebo veřejnému ochránci práv sdělí, že s obsahem závěrečného stanoviska a závěry v něm uvedenými nesouhlasí, a proto navržená opaření k nápravě nesplní. Ochránce by v takovém případě měl nejspíše posoudit předkládané argumenty a buď na svém stanovisku a návrhu opatření setrvat (a sdělit to úřadu), nebo-jsou-li pro to dostatečné důvody - provést jejich revizi a novou verzi zaslat úřadu. Teprve po marném uplynutí dalších 30 dnů by postupoval dále stanoveným postupem. Samozřejmě je možné i to, že stavební úřad ve stanovené lhůtě informuje veřejného ochránce práv o tom, že provede nápravná opatření, ale veřejný ochránce práv je shledá nedostatečnými. V tomto případě záleží na tom, jak byla nápravná opatření, respektive jejich povaha specifikována v závěrečném stanovisku. Zmíněná 30denní lhůta má pořádkový charakter a její dodržení nelze vynucovat. Umožňuje nicméně ochránci, aby po jejím marném uplynutí učinil kroky v ustanovení dále uvedené, to je zvláště se obrátil na "vyšší úřad". Nedostatečnost opatření přijatých úřadem posuzuje ochránce.¹⁾

DVA PROSTŘEDKY

Vraťme se však k těm situacím, kdy správní orgán (stavební úřad) nápravná opatření nesplnil, nebo jsou dle názoru ochránce nedostatečná. Veřejnému ochránci práv jsou k dispozici dva prostředky, jež svou de facto nátlakovou povahou mohou správní orgán přimět k tomu, aby navržená opatření splnil a doporučení veřejného ochránce práv akceptoval. V ustanovení § 20 odst. 2 zákona se stanoví, že veřejný ochránce práv v případě shora popsaném vyrozumí nadřízený úřad a není-li takového úřadu, vládu. Druhým, svou povahou sankčním prostředkem je možnost informovat veřejnost, v zájmu ochrany utajovaných skutečností a ochrany osobnosti se údaje o totožnosti stěžovatele a zaměstnanců úřadu včetně utajovaných skutečností neuvádějí. Zbývá ještě dodat, že stejným způsobem může ochránce postupovat i tehdy, nesplní-li úřad povinnost vyplývající z ustanovení § 15 odst. 1 až 3, to je, když ochránci brání v realizaci jeho vyšetřovacích oprávnění nebo odmítá poskytnout ochráncem vyžádaná stanoviska, odmítá poskytnout spisy apod. (viz § 20 odst. 3 zákona).

Ke shora uvedenému si dovolím poznamenat, že v některých zemích zahrnují sankční oprávnění ombudsmana i možnost pokutování správních úřadů, pokud neprojeví dostatečnou součinnost, a možnost ombudsmana vyvolat, eventuálně i výslovně přikázat zahájení disciplinárního nebo soudního (trestního i občanskoprávního) či správního řízení. Taková oprávnění jsou však dosti vzácná. Také pouze někteří ombudsmani disponují zvláštními oprávněními, jako je možnost podání kvalifikovaného návrhu k soudu, zvláště k ústavnímu.2) Pokud bych se měl vyjádřit k právě zmíněné možnosti pokutování správních úřadů, osobně nepovažuji tento druh sankčních oprávnění za vhodný a efektivní. Mám totiž zato, že hlavní činnost ombudsmana by se měla soustřeďovat na poukazování pochybení správních úřadů a hledání cest k jejich nápravě, nikoliv však cestou pokut, ale prostřednictvím právních výstupů, zejména v podobě výročních zpráv a závěrečných stanovisek, jimiž ochránce uzavírá své šetření. Nyní přejdu k výkladu o jednotlivých sankčních opatřeních, a to ve vztahu k tomu, jak jsou aplikována na činnost stavebních úřadů.

Vyrozumění nadřízeného úřadu, vlády

Ve vztahu ke stavebním úřadům je nejčastější situace taková, kdy veřejný ochránce práv vyrozumívá buď příslušný okresní úřad, referát regionálního rozvoje, nebo příslušný krajský úřad. Kdo je nadřízeným orgánem stavebního úřadu, vyplývá mj. ze správního řádu, ustanovení § 58, zákona o okresních úřadech, ustanovení § 8, zákona o krajích, ustanovení § 67, zákona o hlavním městě Praze, ustanovení § 31 a § 32, potažmo statutu hlavního města Prahy. Ve vztahu k vyrozumění vlády jako nadřízeného orgánu je nutno pamatovat též na zákon č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zkráceně kompetenční zákon.

Z ustanovení § 58 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení vyplývá, že nadřízeným (odvolacím) orgánem je správní orgán, tedy nikoliv soud, i když rozhoduje o opravném prostředku proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu. Obecně to má být správní orgán "nejblíže vyššího stupně" (ve smyslu vertikálního organizačního členění, např. obec - okres - centrum), který však je navíc nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal (vztah nadřízenosti a podřízenosti může zákon stanovit výslovně, může však být vyjádřen i jiným způsobem). Takto je odvolací orgán zpravidla dostatečně určen i z hlediska věcné a místní příslušnosti (správnímu orgánu, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal, může být bezprostředně nadřízen jen jediný správní orgán nejblíže vyššího stupně). Kritiku někdy vyvolává asymetrické uspořádání věcné příslušnosti k rozhodování věcí téhož druhu v prvním stupni. Je-li z důvodů, stojících mimo účastníka řízení, stavebním úřadem pro území obce A obec A (její obecní úřad), kdežto pro území obce B okresní úřad, je odvolacím orgánem v prvém případě okresní úřad a ve druhém případě Ministerstvo pro místní rozvoj (o správní žalobě by pak rozhodoval v prvním případě krajský soud a ve druhém případě vrchní soud). Lze-li v takových případech mluvit o nerovnosti v právní ochraně účastníků řízení, je to nerovnost přinejmenším nežádoucí.3)

V praxi dochází k popsanému tříštění věcné příslušnosti u technicky a investičně náročných staveb, kupříkladu dálkové trasy optických kabelů vedoucích přes území několika okresů či dokonce krajů, kdy ministerstvo většinou určí některý z okresních úřadů přes jehož území trasa vede, že řízení provede, případně jsou to ty situace, kdy si nadřízený orgán v souladu s ustanovením § 123 stavebního zákona vyhradí pravomoc stavebního úřadu u jednotlivých technicky zvlášť obtížných nebo neobvyklých staveb nebo u opatření s většími nebo rozsáhlými účinky na životní prostředí v jejich okolí.

Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech v citovaném § 8 odst. 1 stanoví, že okresní úřad vykonává státní správu ve věcech, které stanoví zvláštní zákony, tj. i zákon č. 50/1976 Sb. V následujícím ustanovení § 8 odst. 2 písm. a) se uvádí, že okresní úřad přezkoumává rozhodnutí orgánů obcí (stavebních úřadů a komisí výstavby obcí, jež dle § 124 stavebního zákona určil, že budou vykonávat část pravomoci stavebního úřadu) a rozhodnutí pověřených obecních úřadů vydaná ve správním řízení, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. U krajských úřadů je třeba dovozovat postavení nadřízeného orgánu z ustanovení § 67 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Zde je upraveno, že krajský úřad vykonává přenesenou působnost s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny zastupitelstvu nebo zvláštnímu orgánu. Podle § 67 písm. a ) krajský úřad přezkoumává rozhodnutí vydaná okresními úřady a magistráty měst Brna, Ostravy a Plzně ve správním řízení, pokud není zákonem tato působnost svěřena zvláštnímu orgánu nebo zákon nestanoví jinak.

V případě hlavního města Prahy je nutno nahlédnout do zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a to do již uvedených ustanovení § 31 a § 32. V souladu s ustanovením § 31 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze rozhodnutí vydaná ve správním řízení při výkonu přenesené působnosti hlavního města Prahy Magistrátem hl. města Prahy nebo jeho zvláštními orgány přezkoumává příslušné ministerstvo (ve vztahu ke stavebním úřadům Ministerstvo pro místní rozvoj ČR) nebo jiný ústřední správní úřad. Podle ustanovení § 32 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze rozhodnutí vydaná orgány městských částí ve správním řízení přezkoumává hl. město Praha, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak.

Ještě několik poznámek o ústředním orgánu státní správy na úseku územního plánování a stavebního řádu, na který se bude veřejný ochránce práv obracet v případě, že jím navržená opaření k nápravě krajský úřad nesplní. Tímto ústředním orgánem státní správy je na námi sledovaném úseku veřejného stavebního práva Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, jak to vyplývá ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších změn a doplňků. V praxi mohou nastat, a v oblasti veřejného stavebního práva to nejsou situaci nikterak výjimečné, že dojde k rozporu či kolizi stanovisek ústředních orgánů státní správy, jež tyto správní úřady v rámci územního či stavebního řízení na technicky zvlášť složitou stavbu vydávají. V daném případě nebude mít veřejný ochránce práv jinou možnost, než že o vzniklém rozporu bude muset informovat vládu, neboť další nadřízený orgán nad ministerstvy není. Vláda je vrcholným ústředním orgánem státní správy, která má postavení orgánu státní správy s všeobecnou působností. Ústavní úprava vládu charakterizuje jako vrcholný orgán výkonné moci. Vládě přísluší řízení, kontrola a sjednocování činnosti ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy. 4)

Bude-li se tedy veřejný ochránce práv v rámci šetření případu na úseku veřejného stavebního práva obracet na nadřízený úřad, bude tímto nadřízeným úřadem okresní úřad, krajský úřad, případně Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Bude-li se jednat o vyrozumění nadřízeného speciálního stavebního úřadu, nebo pokud se bude jednat například o stavbu pro bezpečnost státu, stavbu uranového průmyslu apod., bude tímto nadřízeným orgánem orgán příslušný dle zvláštních předpisů. Tímto orgánem může být Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo spravedlnosti.

Informování veřejnosti

Informování veřejnosti by se mělo uskutečňovat na tiskových konferencích, prostřednictvím rozhovorů pro hromadné sdělovací prostředky, eventuálně samostatných zpráv pro ČTK či denní tisk apod. Musím podotknout, že povinnost informování veřejnosti plyne i z dalších právních předpisů, například ze zákona o Českém rozhlase, o České televizi a České tiskové kanceláři.5) Veřejný ochránce práv pořádá pravidelně jednou za měsíc tiskové konference, na nichž vystupují i právníci, kteří se na zpracovávání podnětů přímo podílejí a dle jednotlivých druhů agendy představují jednotlivé oblasti, jichž se podněty adresované ochránci nejčastěji týkají. Veřejným ochráncem práv byla zřízena funkce tiskového mluvčího a jejím prostřednictvím jsou zajišťována vystoupení veřejného ochránce práv ve všech veřejných sdělovacích prostředků včetně internetu.

Kromě popsaných druhů sankcí je možno jako určitou sankci vnímat i postup dle ustanovení § 24 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv. Podle tohoto ustanovení ochránce předkládá Poslanecké sněmovně zprávu o jednotlivých věcech, v nichž nebylo dosaženo dostatečných opatření k nápravě ani postupem podle § 20. K tomu se váže ustanovení § 24 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv, kde je stanoveno, že Poslanecká sněmovna projedná zprávy a informace předložené ochráncem. Následující odst. 3 uvádí, že ochránce je oprávněn zúčastnit se schůze Poslanecké sněmovny a jejího orgánu, jedná-li se o věcech týkajících se jeho působnosti, i když schůze nebo její část byla prohlášena za neveřejnou. Požádá-li o slovo, bude mu uděleno. Soudím že dikce zákona nepřipouští jiný výklad než ten, že v případě, kdy nedojde ke zjednání nápravy ani cestou zveřejnění věci či vyrozuměním nadřízeného orgán, je povinností ochránce předložit zprávu o daném případu Poslanecké sněmovně. Zákon v tomto směru, dle mého soudu, neponechává na vůli ochránce, zda o případu bude Poslaneckou sněmovnu informovat či nikoliv. Zákonem daná možnost se jeví jak povinností, tak i významným právem ochránce domáhat se "řešení" věci, ve které za použití své toliko iniciační pravomoci nebyl úspěšný či úspěšný jen zčásti. V dikci je skryt jistý prvek úvahy ochránce ("dostatečných opatření"). Údaje o této jednotlivé věci by se měly objevit (později) i ve výroční zprávě souhrnné, konstrukce zvláštní individuální zprávy si klade za cíl urychlit eventuální nápravu. Poslanecká sněmovna tuto zprávu projedná (odst. 2), případné přijetí opatření k nápravě záleží na její úvaze, především na posouzení závažnosti věci.6)

Očekávaným efektem by měla být - ve vskutku závažných věcech - aktivizace existující (kontrolní) vazby mezi mocí zákonodárnou a výkonnou. A Poslanecká sněmovna jistými kontrolními prostředky působení na veřejnou správu, respektive na její nejvyšší představitele - jak to ostatně vyplývá ze vztahů dělby moci a systému brzd a protivah - disponuje. Konkrétně to může znamenat interpelaci, předvolání příslušného ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu k projednání věci do výboru Poslanecké sněmovny, zřízení vyšetřovací komise atp. V extrémním případě - a ze zahraničí jsou jednotlivé kazy známy - by mělo dojít i k odvolání jednotlivého ministra, což ovšem naše ústavní úprava nepřipouští, lze vyslovit nedůvěru toliko vládě jako celku.7)

Zákon to nezakazuje

Ke shora uvedenému bych chtěl připojit pouze malou poznámku: vyskytují se situace, kdy sami stěžovatelé, poté, co od ochránce obdrží závěrečné stanovisko, poskytnou toto stanovisko sdělovacím prostředkům, jež o celé kauze informují ještě před jejím definitivním uzavřením. Pokud jde o případy z oblasti stavebního práva, tato oblast je sdělovacími prostředky sledována a reportáže na toto téma jsou těmi, které se v tisku a televizi objevují poměrně často.

Veřejný ochránce práv nedisponuje žádnými právními prostředky, jimiž by mohl stěžovateli zveřejnění těchto dokumentů zabránit a samotný zákon to nezakazuje. Je však nutno připomenout, že citované výsledné dokumenty dosti podrobně vypovídají o průběhu celého šetření, vyjádření a stanoviscích jak účastníků správních řízení, tak správních orgánů včetně některých osobních údajů zainteresovaných osob. Proto by měl stěžovatel důsledky plného zveřejnění zmíněných dokumentů důkladně zvážit včetně důsledků ve sféře ochrany osobnosti a ochrany osobních údajů (viz ustanovení § 11 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku a zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů).

Poznámky:

1) Sládeček V., Zákon o veřejném ochránci práv, Komentář, Praha C.H:Beck 2000, str. 71

2) viz pozn. č. 1, str. XXV

3) Mikule, Kopecký, Staša, Správní řízení ve věcech stavebních, ABF 1997, str. 149

4) Průcha P., Správní právo-obecná část, MU Brno 1998

5) Hanák M., Právní postavení ČTK, Právní rádce 6/2001

6) viz pozn. č. 1, str. 81

7) viz pozn. č. 1, str. 79

Marek Hanák,

právník v Kanceláři veřejného ochránce práv v Brně, doktorand na katedře správní vědy, správního práva a finančního práva

Právnické fakulty MU v Brně