Ve tvorbě obecních předpisů lze vysledovat určité trendy. Ty zřejmě souvisí se vznikem vyhlášky1) určitého typu v některé obci a jejím následným rozšířením nejprve do obcí v nejbližším okolí a později po území celé země. Negativním momentem takového způsobu "tvorby" obecních předpisů je to, že tak...
| Ve tvorbě obecních předpisů lze vysledovat určité trendy. Ty zřejmě souvisí se vznikem vyhlášky1) určitého typu v některé obci a jejím následným rozšířením nejprve do obcí v nejbližším okolí a později po území celé země. Negativním momentem takového způsobu "tvorby" obecních předpisů je to, že tak dochází k šíření určitých chyb.
K nim je pak kvůli tomu nezřídka přistupováno podle pravidla, že stokrát opakovaná lež (v tomto případě spíše omyl) se stává pravdou. V příspěvku bych se chtěl, s využitím zkušeností nabytých při práci na okresním úřadu, zamyslet nad některými problémy týkajícími se obecních vyhlášek o likvidaci komunálního odpadu a vyhlášek o místních poplatcích se zaměřením na poplatek z komunálního odpadu. Ne, že by snad tyto předpisy nutně patřily do odpadu, je to jen zkratkové označení jinak poněkud neohrabaného názvu vyhlášek "o systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů". Tyto vyhlášky se staly jednoznačným hitem posledních několika měsíců. Bezprostředním podnětem k jejich přípravě byl nový zákon o odpadech č. 185/2001 Sb. (byl publikován ve Sbírce zákonů dne 14. června 2001). Součástí zákona byla také novela zákona o místních poplatcích, která umožnila obcím financovat likvidaci odpadu uložením místního poplatku za svoz a likvidaci odpadu. Účinnost převážné části zákona byla stanovena na 1. leden 2002. Přestože tedy byla dána více než půlroční lhůta pro přípravu nových obecních vyhlášek, dvěma třetinám obcí tato lhůta nestačila. Tak se stalo, že okresním úřadům byly až donedávna zasílány nové odpadové vyhlášky vydané podle "nového" zákona. V tom však problém není. Nové vyhlášky se nijak podstatně nelišily od těch dosavadních. Podle ustanovení §2 odst. 12 zákona č. 125/1997 Sb. platila fikce obce jako původce odpadu a podle § 9 mohla obec stanovit systém nakládání s odpadem a musela určit místa, kam budou fyzické osoby odpad odkládat. ÚČINNOST Pes je zakopán jinde. A týká se účinnosti vyhlášek. Naprostá většina odpadových vyhlášek vydávaných letos na jaře obsahuje ustanovení o tom, že vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení. A aby bylo "právu dáno zadost", je zde dokonce i vysvětlení, které zní: " z důvodu zabezpečení optimálního fungování systému likvidace odpadu". Zastupitelé, kteří hlasovali pro taková znění vyhlášek, si možná ani neuvědomili, že na jejich vydání a řádné vyvěšení byla spousta času, který zůstal nevyužit. A že svým postupem zbytečně brání obyvatelům svých obcí ve včasném seznámení se s novou vyhláškou. Bohužel platí, že institut platnosti a účinnosti vyhlášek a proces jejich vyhlášení je na spoustě obcí stále nerozlousknutelným oříškem. Celá věc je o to smutnější, že ze zaslaných vyhlášek lze vyčíst, že nezřídka byly vydány - odsouhlaseny zastupitelstvem a pak se několik týdnů ohřívaly někde v šuplíku, aby byly teprve pak vyvěšeny a okamžitě nabyly účinnosti. Od posledních ustanovení bych se rád vrátil k úvodu. Stále přetrvávají potíže s vymezením územní a personální působnosti vyhlášek. Je proto nutné zopakovat, že území je sice často tvořeno jedním katastrálním územím, ale i v tomto případě je krajně nevhodné, aby vyhláška stanovovala, že platí "pro katastrální území obce...". Obdobně je třeba si uvědomit, že obec vydává vyhlášku jen pro sebe sama, nelze tudíž tvrdit, že vyhláška se vydává "pro území obcí Hodokvasy a Žabožbluňky". Obce přitom mohou vydávat vyhlášky jen pro své vlastní území! Osobě znalé místních poměrů je sice jasné, že jedna z těchto "obcí" je místní částí té druhé, to ale nic nemění na nesprávnosti definice. Rád bych připomenul, že právní předpis se neposuzuje podle úmyslu tvůrce, nýbrž dle toho, co je v něm napsáno. Východisko je přitom prosté, obecní vyhláška platí pro území obce, která, resp. jejíž zastupitelstvo ji vydalo. Tuto skutečnost je navíc zbytečné ve vyhlášce dále opakovat, jelikož plyne z logiky věci. Ve skutečnosti, že zastupitelstvo obce Troky vydalo vyhlášku je implikováno, že tato vyhláška se vztahuje na území obce Troky, jakákoli zmínka o tom, ve vyhlášce přebytečná. Nadbytečným je i obvykle následující článek označený "základní pojmy". Naprostá většina těchto základních pojmů totiž není ničím jiným, než pojmy podle § 4 zákona o odpadech. Obecní vyhlášky jsou právní předpisy, nemají plnit funkci obecního zpravodaje informujícího o tom, co je nového v legislativě. Vzhledem k tomu, že vykořenit zvyk uvádění tzv. základních pojmů je zřejmě nemožné, doporučuji jako pro praxi přijatelné řešení, aby bylo buď přímo v textu nebo formou poznámky pod čarou vytknuto, že tyto pojmy nestanovuje vyhláška, nýbrž zákon. TŘÍDĚNÍ Vlastní úprava třídění odpadu většinou nečiní problémy. Určitou kuriozitou jsou pouze vyhlášky, které v rozporu se svým názvem žádný skutečný systém třídění odpadu nezavádějí. Nejzvláštnější je, že to nepřipadne podivné především jejich tvůrcům. Proto bych chtěl zdůraznit, obec nemá povinnost nařídit třídění odpadu2), pokud však systém třídění nezavede, je velmi podivné, aby měla vyhlášku, která je nazvána "o systému ...třídění odpadu"! Problematická ustanovení se vyskytují však spíše jinde. Oblíbeným je ku příkladu zákaz zcizovat odpad z popelnic3). Je to novum, neboť náš právní řád sice stíhá neoprávněnou držbu cizí věci jako krádež, ale trestní, přestupkový ani jiný zákon krádež jako takovou nezakazuje. Toliko stanovuje sankci za takové jednání. Obcím tyto normy nestačí, a tak vznikl zákaz zcizování odpadu. Potíž však vzniká už při výkladu tohoto slovního obratu, protože zcizovat v právním jazyce (a ten by měl být v právních předpisech jednoznačně upřednostněn před obecnou řečí) znamená "po právu převést věc na jiného"4), jedná se totiž o doslovný překlad latinského alienare - alienatio = zcizení, tj. převedení vlastnictví. A jelikož nikdo nemůže převést na jiného více práv než mu náleží, tak zmíněné ustanovení je dvojnásob zbytečné. Namísto slova zcizovat lze doporučit užití obratu vytahovat, resp. vytahovat a odnášet apod. Velmi často se ve vyhláškách objevuje povinnost vlastníků domů zajistit dostatečný počet popelnic. V nejkřiklavějších případech je dokonce ukládáno, že "každý vlastník z čísla popisného je povinen vlastnit jednu popelnici". Takovéto regule je nutno odmítnout. Obec je podle zákona povinna určit místa, kam mohou lidé odkládat komunální odpad, který produkují. To však neznamená, že může svým občanům nařídit, aby si na své náklady obstarali popelnici. Obec se buď s vlastníkem domu dohodne, že místo a jeho vybavení obstará sám anebo ne, potom je zajištění takového místa povinností obce.5) Na tomto místě bych si také dovolil připomenout, že jelikož okamžikem odložení odpadu na určené místo se jeho vlastníkem stává obec, je nanejvýš sporné např. nařizovat vlastníkům domů, aby popelnici s - cizím - odpadem odtáhly několik desítek či dokonce stovek metrů na nějaké místo, kam zajíždí svozová společnost neboli popeláři. SPALOVÁNÍ Jiným sporným bodem vyhlášek je "zákaz pálení odpadu", a to ať už na otevřeném ohni nebo v topeništích. Je třeba říci, že podle ust. § 5 odst. 2 písm. a) bod 2. zákona č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování, mohou obce stanovit v přenesené působnosti požadavky na druh paliva. Protože se jedná o výkon státní správy, tedy působnost přenesenou, bylo by dnes nutno v této věci vydat nařízení. V případě malých obcí by nešlo o zásadní problém, jelikož jak vyhlášky, tak i nařízení vydává zastupitelstvo obce, takže ponecháme-li stranou jistou podivnost takového řešení, tak by snad takový zákaz byl možný. Problém je jinde. Zákon o odpadech vymezuje ve svém § 3, co je odpad. Stane-li se něco odpadem, lze s tím nakládat jen způsobem stanoveným zákonem a dalšími předpisy. Spalovat odpad je možno jen v souladu s § 22 odpadového zákona, který odkazuje na další předpisy. Summa summarum to pak vychází tak, že zákaz spalování odpadu doma je ve vyhlášce nadbytečný, jelikož reguluje oblast již upravenou předpisy vyšší právní síly. Speciálním případem je někdy se objevující zákaz pálení dřeva a obdobných materiálů. Tím, že porazím strom a rozřežu jej, se ze dřeva ještě nestal odpad. Důvodem je to, že s ohledem na znění § 3 odpadového zákona, se ze stromu po jeho popílení z mé vůle stalo palivo, a tím, že s ním topím nebo si na zahradě opékám vuřty, se nezbavuji odpadu, nýbrž využívám věc k přirozenému účelu, který má. Odpadem by se takové dřevo stalo jen pod podmínkou, že je nehodlám k žádném novému účelu použít, a naopak se jej toliko chci zbavit. Proto pálení dřeva tudíž ani nelze automaticky ztotožňovat s likvidací odpadu spálením. Novinkou v této oblasti je oprávnění obce (podle ust. § 3 odst. 5 zákona č. 86/2002 Sb., o ovzduší) úplně zakázat spalování rostlinných materiálů. Tuto možnost však obce mají teprve od letošního 1. června, a navíc se jedná o přenesenou působnost. Ve dřívějších vyhláškách by tak podobný zákaz neobstál. SVOZ Posledním bodem, který budí v odpadových vyhláškách pozornost, je úprava "povinností oprávněné osoby", tedy svozové společnosti, alias popelářů. Ne, že by snad bylo něco právně pochybného na tom, že taková osoba zajišťuje odvoz odpadu v pravidelných termínech a plní další úkoly. Problém vidím v tom, že příslušný článek vyhlášky je obvykle nazván "povinnosti oprávněné osoby", což vytváří dojem, že se jedná o povinnosti na základě příslušné obecně závazné vyhlášky. Jenže jediné, co obec může svozové společnosti uložit, je to, aby při sběru odpadu byl udržován pořádek. Úprava časové frekvence svážení odpadu, náhradní svozy apod. patří do smlouvy, kterou uzavře obec se svozovou společností, ne do veřejnoprávního předpisu6). Přijatelné by snad ještě bylo, kdyby první věta článku označeného jako Oprávněná osoba, resp. Svoz odpadu oprávněnou osobou stanovila, že "oprávněná osoba provádí svoz podle těchto, s obcí dohodnutých, pravidel:..." Jinak je úprava pravidel svozu v obecní vyhlášce nevhodná a zbytečná. Opět se tak vracíme k problému, že obecní vyhlášky jsou obecně závaznými právními předpisy, ne informačním bulletinem obce. (Dokončení příště) Poznámky: 1) Rád bych v dalším textu užíval namísto dlouhého termínu obecně závazná vyhláška, pro označení těchto předpisů synonymicky jen výraz vyhláška nebo obecní vyhláška. 2) V takovém případě ovšem je sama, jakožto původce odpadu, kterým je dle § 4 písm. p) odpadového zákona, povinna - v souladu s ust. § 16 odst. 1 písm. e) tohoto zákona - odpad třídit. Je pak otázkou proč tento úkol nepřenést na své občany, když to zákon umožňuje. 3) Korektním výrazem je dnes spíše sběrná nádoba, obdobně jako se popelář změnil na likvidátora komunálního odpadu apod. 4) K tomu viz Slovník spisovného jazyka českého, B. Havránek a kol., díl VIII., s. 250, Academia, Praha 1989. 5) Shodně k tomu Mgr. Věra Dubská, CSc., ve Veřejná správa, 11/2002. 6) S touto problematikou souvisí např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 29/93. TOMÁŠ MAREK, Okresní úřad Pardubice |
