Hrozí bankroty našim vesnicím a městům?

Není snad v ČR člověka, který by dnes neznal severočeskou Rokytnici nad Jizerou. Stačilo několik zpráv v médiích, jejichž společným jmenovatelem byla slůvka bankrot, dražba, dluhy. Před očima celé republiky - téměř v přímém přenosu - byl dražen majetek města, které stálo proti kladívku licitátora zcela bezmocné. Z jeho listů vlastnictví mizely budovy a pozemky, a aby toho nebylo dost, zaznívalo unisono - dražbou bude uhrazen jen zlomek astronomického dluhu čtyř set miliónů korun. Jinými slovy - ani dražba město dluhů nezbavila. Rokytnice nad Jizerou bude muset platit dál a možná i několik generací obyvatel čeká život v absolutně chudém městě. Všechny peníze budou postupně polykat dluhy. A budou-li se stále přičítat úroky, stanou se ty dluhy věčné a v podstatě nesplatitelné. Představa to není rozhodně veselá.

[*] Budiž tma. Vedle osudu Rokytnice se zpráva o odpojení elektrické energie v obci Podbořany na Chrudimsku, kterou přinesla média ve stejném týdnu, zdála malou nepříjemností. Připomeňme - obec dlužila za dodávky elektřiny, a protože měla obstavený účet, nemohla platit. Dodavateli došla trpělivost, a zavelel "budiž tma.". A byla. Občané obce museli vytáhnout baterky, aby vůbec trefili domů. První jasně viditelný důsledek obecní chudoby.

[*] Morava nezůstává pozadu. Ve frontě na neřešitelné finanční problémy stojí obec Domašov nad Bystřicí na Olomoucku. Bývalý starosta obce spolu se zastupiteli se zaručili za úvěr pro soukromou firmu ve výši 35 miliónů korun, což je několikanásobek ročního rozpočtu. Firma úvěr nesplatila, a banka (mezitím v konkursu) jej vymáhá po obci jako ručiteli. Spolu s úroky je to už téměř 50 miliónů korun - částka přesahující mnohonásobně možnosti obce.

[*] ...a další. Úroky za nesplacené úvěry rostou geometrickou řadou ve Vejprtech, řada dalších obcí má ve své poště výměry finančních úřadů na vrácení státních dotací (např. obec Jedlí na Šumpersku) a úhradu vysokého penále, jejichž platba by obec zcela ekonomicky zruinovala.

Rokytnice tedy není zdaleka sama, to jen o těch ostatních se - zatím - tolik nepíše. Buď proto, že jejich finanční situace k ekonomickému kolapsu teprve směřuje, anebo jsou dluhy sice zoufalé, nikoli však tak "mediálně přitažlivé" jako v Rokytnici.

[*] První byla v ohrožení Dolní Bečva. Rokytnice není zdaleka prvním městem, které se ocitlo na pokraji ekonomické zkázy - obec Dolní Bečva (severní Morava) už stála jednou nohou v totální ekonomické krizi na konci 90. let, a nebýt precedentního nálezu Ústavního soudu ČR, který prohlásil její ručení za neplatné (nález, který vyslovil, že jednání starosty bez souhlasu k tomu oprávněného orgánu obec nezavazuje), připravila by zcela jistě Rokytnici o neveselé prvenství v konání dražby obecního majetku.

Připomeňme: bývalý starosta podepsal za obec Dolní Bečva ručení bez souhlasu zastupitelstva obce. Krajský soud v Ostravě a Vrchní soud v Olomouci ve svých rozsudcích vyslovily, že starosta je statutární zástupce obce, a proto každé jeho jednání a podpis obec zavazuje. Až Ústavní soud rozhodl jinak - totiž že podobný přístup není možný, a rozsudky proti obci Dolní Bečva zrušil. Obec Dolní Bečva tak za pět minut dvanáct utekla vážným ekonomickým potížím.

Zadluženost stokrát jinak

Dluhy obcí a měst nespadly z nebe. Co obec či město, to však jiný důvod zadluženosti. Zkusme si připomenout nejtypičtější případy.

[*] Obec se zaručila podnikateli za jeho úvěry jako ručitel. Po znovunabytí samostatnosti si s ní některé obce tak trochu nevěděly rady a hospodaření s obecním majetkem jim připadalo snadné. Pod vidinou různých odměn a slibů zaměstnanosti pro obec (a v některých případech možná i slibů v soukromé rovině) se obce rozhodly zaručit se svým majetkem za úvěry soukromým podnikatelům a obchodním společnostem. Členy zastupitelstev nenapadlo ani ve snu, že podnikatel, kterému se zaručili, nemusí dluh zaplatit, a už vůbec je nenapadlo, že když za něj dluhy zaplatí obec jako ručitel, málokdo to z něho dostane zpět - jednoduše proto, že není kde brát.

Zastupitelé těchto obcí se například domnívali, že když mají smlouvy, nemůže se nic stát. Často se také shlédli v určité odměně za toto ručení - podnikatelé nabízeli obci peníze nebo něco vybudovat - a nic pak z toho nebylo, protože to většinou nebylo ani součástí písemných závazků. Nebo prostě udělali představitelé obcí přátelskou službu - tu kamarádovi, tam stranickému kolegovi, nelze vyloučit ani úplatek apod.

Ať už důvody byly jakékoli, jedno je jisté - zastupitelé si nepřipouštěli, že by o majetek obec mohla přijít. A pokud si to připouštěli, pak si říkali - ono to nějak dopadne, obci přece nemohou všechno vzít.

[*] Horší variantou bylo zaručit se jako směnečný rukojmí na směnce. Bránit se proti směnce je často zhola nemožné. Nezkoumá se právní důvod, lze uplatnit omezený okruh námitek, zkrátka podpis směnky i jako směnečný rukojmí je velmi vážná věc. Není náhodou, že podnikatelé a společnosti chtěly po obcích právě tento druh ručení - často to byl totiž požadavek banky, která dávala úvěr.1)

[*] Obec si sama vzala úvěry, které jsou nad její možností. V prvních obdobích fungování obcí jako samostatných subjektů práva se banky předháněly, která dá obci úvěr. A obce se v životě na dluh často shlédly. Mělo to logiku - obce potřebovaly vodovody, kanalizace a řadu jiných, opravdu potřebných věcí, tedy zkombinovaly často dotaci státu a zbytek získaly formou úvěru. A protože se to zdálo zpočátku velmi snadné, obce často ani moc nepočítaly, o nějakém strategickém plánování splácení nemohlo být ani řeči. O to hůř, když pak zjistily, že splátky úvěrů neutáhnou bez dalších zdrojů, a že se dostávají do neřešitelné situace. Častým jevem totiž byly odklady splatnosti, kdy obec úvěr investovala, ale splácet musela až za dva až tři roky, a došlo-li následně po těch letech ke kumulaci, zastupitelé se nestačili divit. Slůvko "plánování", které s sebou neslo posměšný nádech z dob totalitních, začíná být opět v kursu - ne ve svém, dřívějším obsahu "pětiletek", ale ve smyslu finančního plánování hospodaření obce.

[*] Obec čerpala státní dotaci, porušila pravidla pro jejich přidělení a stát chce dotaci zpět a k tomu přidává tučnou sankci. Tento jev je častý v těchto letech. Obec získala od státu účelovou dotaci (na vodovod, kanalizaci apod.), ale stalo se, že některé podmínky přidělení úvěru nebyly splněny - termín dokončení, povinná dokumentace a podobně a stát prostřednictvím výměrů finančních úřadů žádá zpět nejen dotaci, ale i penále, často ve výši 50 až 100 % původní výše dotace.

[*] Obec se zbavila majetku a nyní jí schází příjmy z tohoto majetku. Obec si nevzala mnoho úvěrů ani nikomu neručí, přesto se může vinou své nerozvážnosti dostat také do patové ekonomické situace. Například tím, že neuváženě rozprodá obecní majetek (byty, nebytové prostory, pozemky, akcie...), z něhož jí plynuly stálé příjmy. Cenu, která se prodejem získá, obec použije v rámci rozpočtu, lidově řečeno ji "projí", a až následně jí často dojde - budu mít málo příjmů na plnění všech svých úkolů...a je tu problém, protože najednou není kde brát. Dokonce je pak problém vzít si i rozumný úvěr, protože se není čím zaručit - vše je prodané. Tedy i neuvážené prodeje mohou negativně ovlivnit hospodářskou situaci obce.

[*] Jiné podoby zadlužení

- právnické osoby založené obcí

Mezi jiné podoby zadlužení, které by mohlo vyústit ve velký ekonomický problém, jsou obecní společnosti - s. r. o., akciové společnosti. Ty jsou samostatným subjektem, a proto by se mohlo zdát, že přímo s obcí nesouvisejí. Opak je pravdou - chceme-li tedy příště posuzovat zadluženost kterékoli obce, musíme skloubit jak hospodaření obce podle rozpočtu, tak smlouvy, termíny splácení a podobně, a samozřejmě též zahrnout do těchto analýz ekonomickou situaci obchodních společností obce, eventuálně jiných samostatných subjektů založených nebo zřízených obcí, aby obec měla opravdu celkový přehled. Co jí pomůže, bude-li sama obec téměř bez dluhů, když obchodní společnost města se v nich naopak budou topit. Ani před dluhy svých obchodních společností a jiných subjektů obec neuteče.

- nulová péče o majetek

Obec se nezadlužuje, dokonce ani moc nerozprodává, ale také o svůj majetek nijak nepečuje. Po několika letech jí začnou nemovitosti souběžně chátrat, akcie ztratí hodnotu, a náhle je zapotřebí velkých investic jen proto, aby majetek dál vynášel to, co dříve (do zchátralých nebytových prostor není možné sehnat nájemce), a někde to ani investice nezachrání. Obec se dostane do tíživé situace, kdy na všechno najednou nemá peníze, výpadky rozpočtu nemá možnost nahradit jinde, a proto ji tato situace donutí udělat to, čemu se bránila,. Část majetku prodat, za výtěžek opravit zbývající, k čemuž by bývalo nemuselo dojít, kdyby se o majetek starala průběžně.

Může obec zbankrotovat?

Novinové titulky v případě města Rokytnice často zmiňovaly právě pojem "bankrot". V našem právním řádu je odpovídajícím pojmem spíše "konkurs"2). Můře však obec podle českého právního řádu zbankrotovat? Tedy může být na ni prohlášen konkurs? Nahlédněme do některých ustanovení zákona o konkursu a vyrovnání.

Může být obec "dlužník v úpadku"?

V § 1 odst. 2 zákona o konkursu a vyrovnání (dále jen "zákon o konkursu") se charakterizuje dlužník, který je v úpadku, takto: "Dlužník je v úpadku, jestliže má více věřitelů a není schopen po delší dobu plnit své splatné závazky. Jestliže dlužník zastavil platby, má se za to, že není schopen po delší dobu plnit své splatné závazky."

Tuto charakteristiku by mohla obec splňovat a mohli bychom konstatovat, že obec se může dostat do postavení dlužníka v úpadku.

Má obec povinnost vyhlásit na sebe konkurs?

Dokonce bychom mohli na obec vztáhnout povinnost § 3 odst.1, věta první: "Právnická osoba nebo fyzická osoba-podnikatel, která je v úpadku, je povinna bez zbytečného odkladu podat návrh na prohlášení konkursu."

Obec je právnickou osobou, a z citovaného ustanovení by tedy bylo možné dovozovat, že obec by sama měla podat návrh na vyhlášení konkursu na sebe sama.

První pochybnosti

Přeskočíme-li však další ustanovení zákon o konkursu, dojdeme k zákonnému zakotvení účinků prohlášení konkursu (§ 14 zákona o konkursu). A zde již vyvstávají vážné pochybnosti, zdali zákon o konkursu lze na obce vůbec aplikovat. Připomeňme některé z účinků prohlášení konkursu:

- oprávnění nakládat s majetkem podstaty (rozuměj s majetkem obce) přechází na správce,

- zanikají úpadcovy příkazy (rozuměj rozhodnutí obce), plné moci včetně prokury a dosud nepřijaté návrhy na uzavření smlouvy, jestliže se týkají majetku patřícího do podstaty,

- správce je oprávněn vypovědět nájemní nebo podnájemní smlouvu a smlouvu o výpůjčce uzavřenou úpadcem ve lhůtě stanovené zákonem nebo smlouvou, a to i v případě, že byla sjednána na dobu určitou; výpovědní lhůta však nesmí být delší než 3 měsíce.

Už citace těchto dílčích účinků prohlášení konkursu zcela jasně ukazuje, že aplikace zákona o konkursu a vyrovnání na obce je nemožná. A to přesto, že zákon o konkursu pamatuje na speciální úpravu pro územní samosprávné celky pouze v jediném ustanovení, a to v § 1a:

"Tohoto zákona nelze použít na uspořádání majetkových poměrů územního samosprávného celku nebo jiné právnické osoby zřízené zákonem, jestliže stát převzal její dluhy nebo se za ně zaručil."

Kdybychom měli vyjít z citovaného textu, musíme totiž dojít k závěru, že na obce jako územní samosprávné celky se zákon o konkursu nevztahuje pouze za této podmínky:

- stát převzal dluhy obce nebo,

- se stát za dluhy obce zaručil.

Jinými slovy zákon o konkursu by se na obec jako územní samosprávný celek měl vztahovat vždy v případě, že stát její dluhy nepřevezme nebo se za ně nezaručí. Je tomu opravdu tak? Nikoliv.

Závěr:

Obec nemůže podléhat zákonu o konkursu a vyrovnání

Pokusím se nyní shrnout důvody, pro které nelze na obec vztahovat zákon o konkursu a vyrovnání tak, jak je tento zákon zakotven v našem právním řádu.

Cílem konkursu podle § 2 odst. 3 zákona o konkursu a vyrovnání je dosáhnout poměrného uspokojení věřitelů z majetku tvořícího konkursní podstatu.

Přeloženo do laického vyjádření by měl být postup následující:

- dlužníkovi (úpadci) se odejme právo jednat a rozhodovat (určí se správce),

- tento správce zmapuje úpadcův majetek (všechna aktiva),

- učiní řadu rozhodnutí za úpadce (vypoví smlouvy, uzavře smlouvy apod.),

- poměrně (rozuměj spravedlivě) se majetek rozdělí mezi věřitele,

- dlužník (úpadce) se po konkursu zrušuje (zaniká).

Lze takto přistupovat k obci a jejímu majetku? Rozhodně ne. Připomeňme k jednotlivým fázím alespoň základní důvody, proč je vůči obci musíme z pohledu platné právní úpravy odmítnout:

[*] Dlužníkovi (úpadci) se odejme právo jednat a rozhodovat (určí se správce). Právo na samosprávu je zakotveno v Ústavě ČR. V čl. 101 odst.1 Ústavy je zakotveno, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Současně je zakotveno ve stejném článku v odst. 3, že "Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu".

Důležitý je též čl. 102 Ústavy:

(1) Členové zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva.

(2) Funkční období zastupitelstva je čtyřleté. Zákon stanoví, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období.

a čl. 104:

(1) Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem.

(2) Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku.

Působnost zastupitelstva upravuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, (obecní zřízení).

Můžeme tedy konstatovat, že zákon o konkursu a vyrovnání nemůže měnit ústavněprávní rámec úpravy obecní samosprávy, to znamená, že nemůže především:

- odejmout obci právo na samosprávu,

- odejmout právo zastupitelstvu spravovat obec,

- přistupovat k obci jako k soukromoprávnímu subjektu, jedná-li se o veřejnoprávní korporaci založenou na základě veřejného práva,

- zbavením rozhodovací pravomoci zkrátit čtyřletý volební mandát členům zastupitelstva,

- v rozporu se zákonem o obcích realizovat rozhodnutí za obec, aniž je k tomu tímto zákonem jakkoli zmocněn.

[*] Tento správce zmapuje úpadcův majetek (všechna aktiva)

Zmapovat majetek obce může de facto kdokoli na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. přehled o majetku musí mít sama obec. Zde by byla role správce dokonce nadbytečná.

[*] Učiní řadu rozhodnutí za úpadce (vypoví smlouvy, uzavře smlouvy apod.)

Zde se dostáváme opětovně do přímého rozporu nejen se zákonem o obcích, ale též s Ústavou ČR.

Nikdo nemůže obci odebrat rozhodovací pravomoc, protože by to bylo poruením jejího práva na samosprávu. To platí i pro případ, že se obec dostane do fáze předlužení.

[*] Poměrně (rozuměj spravedlivě) se majetek rozdělí mezi věřitele. Tento bod souvisí s výše uvedeným. Obci může - stejně jako kterémukoli jinému dlužníkovi - přikázat uhradit dluh soud. K tomu přistupuje fakt, že nelze zastavit fungování obce k nějakému bodu "nula", od něhož se odvine rozdělení majetku mezi věřitele, a to proto, že obec nemůže přestat plnit své funkce.

[*] Dlužník (úpadce) se po konkursu zrušuje (zaniká). Obec nemůže být zrušena ani nemůže zaniknout. Je to územní samosprávný celek, tvořený určitým územím a občany obce. Vznikla na základě zákona, reálně existuje a plní své funkce. Má zcela jiný režim než soukromoprávní subjekty. Už z tohoto pohledu je realizace konkursu nemyslitelná, a i kdybychom dokonce uznali reálnost postupu dle zákona o konkursu a vyrovnání, nemohli bychom v žádném případě akceptovat závěrečnou fází konkursu.

Jak lze postupovat vůči předlužené obci?

Obec je v soukromoprávních vztazích rovna ostatním subjektům. Má tedy také stejné právní postavení v případě, že se dostane do pozice dlužníka. Přesto lze najít určité menší odchylky v této "rovnosti", které mohou vyvolat určité pochybnosti nebo působit v praxi velké problémy. Pokusme se nyní identifikovat, v čem je obec "stejná" a v čem "jiná" než ostatní subjekty právních vztahů, a co z toho vyplývá pro případné vymáhání dluhů.

V čem je obec "stejná" jako ostatní subjekty právních vztahů

Obec (označovaná jako samosprávná územní jednotka) je zmiňována vedle jiných subjektů výslovně ve dvou základních předpisech, které upravují občanskoprávní a obchodněprávní vztahy, tj. v Občanském zákoníku3) a Obchodním zákonku4).

Obec zahrnuje do výčtu právnických osob § 18 odst. 2 písm. c) Občanského zákoníku, když říká, že právnickými osobami jsou sdružení fyzických nebo právnických osob, účelová sdružení majetku, jednotky územní samosprávy a jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon.

Obchodní zákoník zmiňuje obce v § 261 odst. 2: "Touto částí zákona se řídí rovněž závazkové vztahy mezi státem nebo samosprávnou územní jednotkou a podnikateli při jejich podnikatelské činnosti, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb."

Obec je tedy subjektem občanskoprávních i obchodněprávních vztahů jako jiné právnické osoby. To znamená, že lze:

- zažalovat ji v případě, že se ocitne v postavení dlužníka,

Obec lze žalovat stejně jako kohokoliv jiného ve všech druzích žalob, jež se mohou týkat právnické osoby.

- vůči ní realizovat nároky ze zástavních práv, byla-li zřízena,

- vůči ní požadovat sankční úroky a smluvní pokuty, pokud byly sjednány či vyplývají ze zákona či jiných předpisů,

- platí pro ni stejné lhůty jako pro jiné právnické osoby,

- proti obci může být vedena exekuce atd.

V čem je obec "jiná" než ostatní subjekty právních vztahů

Obec se odlišuje tím, že byla založena podle právních norem veřejného práva a plní řadu veřejných potřeb. To sice nemá přímý vliv na její postavení v soukromoprávních vztazích, ale vliv nepřímý tu existuje.

Obec se dále odlišuje svým zvláštním postavením vůči státu - ten ovlivňuje postavení obce legislativou i ekonomikou, což má na případné právní vztahy dlužník-věřitel přímý vliv.

V neposlední řadě se obec odlišuje od jiných právnických osob soukromého práva tím, že na ni nelze vyhlásit konkurs, stejně tak jako obec nemůže vstoupit do likvidace. Tato skutečnost značně zužuje po právní stránce možnosti řešení předluženosti obce, protože není možné stanovit "bod nula".

Co mám na mysli "bodem nula"? Představme si, že obec dluží stamilióny korun. Protože nesplácí, rostou úroky z prodlení. Majetek obce stačí na úhradu zlomku dluhu, zůstatek dluhu zůstává nesplacený, a zvyšuje se každým rokem o zmíněné úroky. I když by byl vynesen rozsudek, problém to neřeší - i ten cituje nutnost uhradit určitou částku s úroky z prodlení rostoucími do dne zaplacení.

Jinými slovy - obec dnes nemůže zkrachovat ve smyslu zákona o konkursu a vyrovnání, a dnešní právní úprava nedává ani jinou možnost, jak dluhy k určitému dni "zafixovat", tj. stanovit k určitému dni konečnou a neměnnou výši dlužné částky, úhradu rovnoměrně rozdělit mezi věřitele (ostatně většinou bývá věřitelem jedna banka) nebo alespoň zarazit rostoucí úroky tak, aby obec viděla na konec dluhu.

Dnešní situace pro předluženou obec je tak neradostná - nejenže má dluhy přesahující její majetek, kvůli rostoucím úrokům z prodlení nemá ani reálnou šanci tyto dluhy zaplatit, a protože nemůže být aplikován v žádné podobě zákon o konkursu, se stávají dluhy takové obce věčnými, tedy nesplatitelnými. To je také zásadní rozdíl obce od jiného subjektu - ten, když už pro dluhy neví kudy kam, zanikne. Obci je zánik - zcela logicky - zapovězen. Ale paradoxně právní úprava neobsahuje žádná pravidla, která by jí umožnily ekonomicky přežít. Tak se může stát, že na území bude řada existujících obcí, které však budou zcela paralyzovány věčnými a nesplatitelnými dluhy. Lidé z nich budou odcházet, protože v nich bude tma, a stane se tak fakticky to, co si dnes zákon nepřipouští - zánik obce de jure bude zapovězen, de facto ale proběhne - během dvou až tří generací.

Existuje účinná obrana ve stavu krize?

V nouzi je každá rada drahá. Nicméně vím z vlastní zkušenosti, že obce, dostanou-li se až na pomyslné dno, v sobě vyburcují všechny síly k obraně. Co tedy obec může, když zjistí, že už "prostě nemůže"?

Podívat se pravdě do očí a nestrkat hlavu do písku

První zásadou je nenalhávat si, že jsme na tom lépe, než jsme. Zastupitelé sice mohou mít zábrany přiznat si neveselou skutečnost před občany a někdy i před sebou samými, ale utajování reality nic dobrého nepřinese. Problém jen oddálí a patrně i zvětší. Totéž platí i pro odborný aparát úřadů - identifikuje-li ekonomický úsek blížící se pohromu, neměl by o ní mlčet, a to i za předpokladu, že o tom radní a zastupitelé nechtějí příliš slyšet.

Zpracovat detailně všechny údaje

Pro volbu strategie do dalších měsíců je nutné znát všechna fakta. A pozor - nejen ekonomická, ale také právní. Chtějí-li se zastupitelé bavit o zadluženosti obce a o tom co jí hrozí, musejí mít na stole minimálně tyto údaje:

- celkovou výši dluhů,

- jejich splácení po měsících, eventuálně letech,

- kolik finančních prostředků bude chybět na jejich splácení v kterém období,

- jaká hrozí sankce v případě nesplácení v tom kterém období,

- na základě čeho dluh vznikl (smlouva, dotace apod.),

- právní rozbor smluvních podkladů,

- časový sled - k čemu kdy došlo.

Uvedené přehledy jsou důležité z více pohledů:

- zmapují detailně situaci, což je dobré jak pro zastupitele, tak pro odborníky, které by eventuálně přizvali na konzultace,

- podobný přehled zahrne všechny právní kroky vedoucí k zadlužení, protože většinou spadají do více volebních období, a zastupitelé neznají všechny návaznosti z minulosti,

- zjistí se všechna případná pochybení, k nimž došlo, což může být významné pro volbu řešení.

Jakkoli by se zdálo, že dát dohromady něco podobného nemusí být zase tak složité, opak je pravdou. Kuriózním příkladem budiž zmiňovaná Dolní Bečva. Když starostovi obce začaly přicházet první přípisy od soudu, aby obec začala platit z titulu ručení, považoval vše za nedorozumění. Z jednoho prostého důvodu - o žádném ručení obecní zastupitelstvo nevědělo. Muselo proto pátrat, kde se vlastně ručení vzalo, dohledávat podklady, které sloužily bance pro přiznání úvěru firmě, které se obec měla zaručit. Výsledek byl šokující:

- záruky za více než 100 miliónů korun,

- žádné záruky nebyly schváleny zastupitelstvem obce,

- o jejich schválení však existovaly zápisy, které se ukázaly jako falzifikáty, dokonce se zfalšovanými podpisy tehdejšího místostarosty.

Až na základě takto posbíraných podkladů mohla obec zvolit obrannou strategii, která zněla na tehdejší dobu a tehdejší judikaturu velmi odvážně: "Platit nebudeme, protože my jsme o ničem nevěděli." Obhájení tohoto tvrzení trvalo dlouho a skončilo až u Ústavního soudu ČR - naštěstí pro obec vítězně.

Přizvat odborníky

Obec se nevyhne odborným konzultacím, standardně s právníkem a ekonomem současně. Nepostačí kterýkoli právník a kterýkoli ekonom, měli by mít zkušenost s obecním právem (právník) a s hospodařením s veřejnými prostředky, eventuálně znalosti bankovních operací (ekonom).

Po těchto odbornících by měla chtít obec přibližně toto:

- aby prošli všechny podklady, které obec zajistila podle výše uvedeného modelu,

- aby identifikovali podklady, které ještě schází,

- aby provedli revizi právních vztahů týkající se zadlužení,

- aby identifikovali všechny skutečnosti svědčící pro obec a proti obci,

- aby provedli prognózu možných variant, které mohou nastat.

- aby navrhli určitá konkrétní řešení, eventuálně postupy, a to tak, aby obec zadlužení zvládla.

Co může být použito ve prospěch obce

Z dosavadních zkušeností je možné identifikovat několik okruhů, které mohou být pro obec velmi významné:

[*] V právních vztazích jsou tak vážná pochybení, že to může založit jejich neplatnost. Hovořím-li o vážných pochybeních v právních vztazích, mám na mysli jak ta obecná, tak i speciální. Často se ta obecná pochybení kloubí s těmi speciálními, jež se týkají jen obcí.

Pro úplnost připomeňme základní náležitosti platného právního úkonu:

Platný právní úkon musí být učiněn současně

- svobodně a vážně

Není vyloučeno, že také obec může uplatňovat jednání v tísni a za nápadně nevýhodných podmínek. Může jít například o situaci, kdy nemá na splácení úvěru a tatáž banka ji nutí vzít si na toto splácení jiný úvěr, který má však mnohem horší podmínky, a to vše pod pohrůžkou, že banka vyvolá exekuci apod. Rovněž tak nemůže zastupitelstvo přijmout nějaké usnesení "jenom jako", aby například vzbudilo dojem o zájmu odkoupit určité nemovitosti vůči třetím subjektům. Každý právní úkon obce by měl učiněn s plnou vážností.

- určitě

Určitost je v obecním právu velmi důležitý pojem. To proto, že obec má specifické kolektivní rozhodování, a aby bylo možné rozpoznat, že právní úkon je dostatečně určitý, musí podmínky určitosti splňovat záznamy o kolektivním rozhodnutí, tj. zápisy z jednání zastupitelstva nebo rady obce. V zápise by tedy mělo být zcela jasně patrno, o čem orgán obce rozhodl, a to tak, aby o tom nevznikaly pochybnosti. Například v případě přijetí úvěru musí být tedy jasně zaznamenáno:

- v jaké výši zastupitelstvo obce úvěr schvaluje,

- od koho jej přijme (a zdali byl splněn zákon o zadávání veřejných zakázek),

- za jakých podmínek (úroky, splatnost, sankce atd.),

Ostatní podstatné náležitosti smlouvy

Je-li schválen pouze obecný rámec, nemůže být řeč o určitém právním úkonu.

- srozumitelně5)

Srozumitelné vyjádření souvisí s předcházejícím bodem. Jak akt rozhodnutí, tak následné zakotvení ve smlouvě nesmí vzbuzovat pochybnosti o obsahu. Někdy se mohou jevit nesrozumitelné například i složité právní formulace, nebo je smlouva formulována laiky a odporují si její jednotlivá ustanovení apod.

Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem:

- odporuje zákonu

Na základě nové právní úpravy by podobným úkonem mohla být smlouva o poskytnutí ručení právnické nebo fyzické osobě, není-li jejich zřizovatelem. Podobné ručení zákon zakazuje, a proto by se jednalo o právní úkon v rozporu se zákonem.

- nebo jej obchází

Tímto právním úkonem by bylo např. prohlášení města o tom, že převezme někdy v budoucnu závazky třetí osoby, pokud ona je nesplní - de facto by se obec zavázala k ručení, i když ne přímo, ale jednalo by se o obcházení zákona.

- anebo se příčí dobrým mravům.6)

I obec se může dopustit právního úkonu, který je v rozporu s dobrými mravy, nebo v rozporu s dobrými mravy jedná smluvní partner vůči obci. Obcí se může významně týkat toto ustanovení v případě, kdy stát si spolu s požadavkem na vrácení státní dotace účtuje penále ve výši 50 až 100 % poskytnuté dotace. Mám za to, že v souladu se současnou judikaturou by soud shledal tuto výši za výši, která je v rozporu s dobrými mravy, a zbavil by obec povinnosti státu toto penále hradit.7)

Neplatný je také právní úkon, nebyl-li učiněn ve formě, kterou:

- vyžaduje zákon

Obecně je známo, že například smlouva o převodu nemovitosti musí mít písemnou formu, a bývá pravidlem, že všechny smlouvy, v nichž obec vystupuje na jedné straně, bývají písemné.

- nebo dohoda účastníků

Přičemž platí, že písemně uzavřená dohoda může být změněna nebo zrušena opět pouze písemně.8)

Velmi významnými skutečnostmi pro obce a platnost jejich právních úkonů jsou dále následující speciální podmínky:

[*] Právní úkon obce byl schválen oprávněným orgánem obce. Co schvaluje rada obce a co zastupitelstvo, určuje zákon o obcích č. 128/2000 Sb. (dříve č. 367/1990 Sb.). Právní úkon, který neschválí příslušný orgán obce, je absolutně neplatný. Zákon č. 128/2000 Sb. to říká výslovně, výklad k tomuto problému v případě zákona č. 367/1990 Sb. vyslovil nález Ústavního soudu v případě Dolní Bečvy. To, že absence schválení příslušným orgánem obce má za následek absolutní neplatnost právního úkonu, je velmi vážným a nezhojitelným důsledkem.

[*] Orgán obce jednal zákonným způsobem. Aktuálním problémem je posouzení, zdali v případě, že zastupitelstvo obce jednalo neveřejně, je rozhodnutí přijaté na tomto neveřejném zasedání absolutně neplatné. Budeme-li posuzovat veřejnost jednání zastupitelstva obce za zákonnou podmínku, za níž může rozhodovat, musíme dojít k závěru, že rozhodnutí zastupitelů na neveřejné schůzce nemůže mít právní účinky, tedy na základě podobného rozhodnutí nelze uzavřít právní vztah. Smlouva, uzavřená na základě podobného rozhodnutí mimo veřejnost, pak musí být neplatnou.9)

[*] Smlouva podléhající zákonu o zadávání veřejných zakázek byla uzavřena v souladu s ním. Pokud by tomu tak nebylo, smlouva je ze zákona neplatná.10) To může být podstatné například tehdy, kdyby v roli věřitele vystupoval vůči obci dodavatel a žádal plnění z protiprávně navýšené ceny apod.

[*] Záměr prodat nebo pronajmout majetek obce byl řádně zveřejněn na úřední desce. Podmínka zveřejnění záměru je zákonným omezením smluvní volnosti obce, a proto v případě, že nebyla splněna, je smlouva o prodeji nebo pronájmu neplatná. I tato okolnost může mít vliv na vymáhání plnění mezi obcí a kupujícím či nájemcem.

Posouzení platnosti či neplatnosti právních úkonů, na jejichž základě má obec plnit, je velmi podstatné. V případě, že tyto právní úkony budou shledány neplatnými, je obec často zbavena povinnosti plnit nebo je její povinnost plnit výrazně redukována. Posouzení platnosti či neplatnosti smlouvy či jiného závazku je velmi náročné, procesně obtížně vymahatelné, a proto je nutno ponechat jej specialistům. Lze předpokládat, že spory o platnost budou končit často u Nejvyššího soudu nebo Ústavního soudu. To proto, že často je nutno vyslovit precedentní nález, z něhož mají klasické soudy obavy.

Institut prominutí povinnosti vůči státu

V případě dotací od státu je možné využít institutu prominutí. O prominutí lze požádat vždy, a to jak o prominutí povinnosti vrátit dotaci i penále, tak jen penále.Pokud byla dotace použita účelově, a jedná se například pouze o časové prodlevy, bývá prominutí pravidlem. V ostatních případech se postupuje individuálně.

Spoluzodpovědnost, náhrada škody

Spornou otázkou je spoluodpovědnost smluvního partnera a spoluodpovědnost státu. V dané oblasti nemáme ještě judikaturu, a tak lze uvést pouze teoretické úvahy, které však vycházejí z reálného základu.

Pokud si obec nechala zpracovat od odborné firmy názor na to, zdali v případě, že si vezme úvěr, jej zvládne splácet, a firma přijetí úvěru doporučí, přichází v úvahu náhrada škody.

Obdobně pokud si nechal peněžní ústav udělat rovněž analýzu finanční situace obce, a tato analýza doporučila úvěr obci neposkytovat, protože návratnost je více než nepravděpodobná, a banka přesto úvěr poskytla, prokazatelně přistoupila na určité riziko a bylo by reálné zpochybnit například právo na sankce vůči obci.

Pokud peněžní ústav v případě poskytnutí úvěru pochybil ve svých vnitřních směrnicích, i tuto okolnost mu lze přičíst k tíži v okamžiku, kdy začne po obci vymáhat dlužné částky.

V případě, že Ministerstvo financí schválilo vydání emise komunálních obligací, může nést spoluodpovědnost stát v případě, že obec nebude zvládat plnění svých povinností souvisejících s touto emisí.

Velmi odvážnou tezí je obecná odpovědnost státu. Není však od věci. Stát svou legislativou umožnil předlužování obcí, protože nedal jasné mantinely, a úvaha o jeho možné odpovědnosti je zejména v případě Rokytnice nad Jizerou, kde se stát "podepsal" i jinak, zcela na místě.

Všechny druhy smírů, dohod o splátkách a další

Obec může využít všech institutů, které jí dává možnost dohody s věřitelem. Je nutné si jen dobře ohlídat, aby tyto dohody schvaloval k tomu oprávněný orgán obce. Schůdnými dohodami, které se mohou ukázat prospěšné pro obě smluvní strany, jsou například:

- dohoda o fixní částce dluhu (ukončení nárůstu úroků),

- dohoda o splátkách takto sjednané částky dluhu,

- dohoda o úhradě dluhu po odpuštění úroků apod.

Základní rada - bránit se a nenechat vývoj osudu

Prvním předpokladem, jak obec může přežít, je bránit se. Nikdy není nic ztraceno. Z vlastní zkušenosti vím, že tak, jak přistupovali předchozí zastupitelé krachujícího města k ekonomice, přistupovali tak často i k právním vztahům, a to je pro současné zastupitele velkou nadějí. Není nic horšího, než čekat - na platební rozkazy, proti kterým nepodáme odpor, na soudní jednání, na které jdeme nepřipraveni a tak dále.

Připomeňme obec Dolní Bečva - po dvou prohraných sporech mohla říci dost - a přesto se nedala. Město Rokytnice postupuje stejným způsobem: odmítá paušální odpovědnost, provádí revizi smluvních vztahů a bude se důsledně bránit.11)

Kdo nese odpovědnost

Odpověď se zdá být jednoduchá: obec sama. Ale to by byl příliš zjednodušený pohled. Kdo tedy nese odpovědnost například za situaci dnešní Rokytnice?

1. V první řadě jsou to opravdu zastupitelé, kteří rozhodovali tak, jak rozhodovali.

2. Mohli tak ale rozhodovat proto, že jim to umožnil zákon o obcích, tj. umožnil jim to stát svou legislativou, v níž nezakotvil žádné obranné mechanismy.

3. Vydání komunálních obligací, které v Rokytnici stálo na počátku všech nynějších problémů, posvětilo Ministerstvo financí, tj. opět stát.

4. Peněžní ústav, který poskytoval úvěry, měl "černé na bílém" od odborné firmy, že obec nebude schopna splácet. Přesto úvěr poskytl, patrně vědom si toho, že obec "neuteče".

5. V určitých situacích lze dokladovat nátlak, který věřitel na obec vyvinul, a ona pak učinila kroky, které by za normálních okolností neudělala.

Co dodat? Stát, který ve své legislativě nezakotví obranné mechanismy proti rozhodování zastupitelů, kteří při vší dobré vůli jsou pouhými amatéry v řízení města, je spoluodpovědný za jejich rozhodování. Proto se nemůže této odpovědnosti zříct a je jeho povinností obcím v podobné situaci pomoci.

Možnosti občanské sebeobrany

Jako nespravedlivé můžeme označit tvrzení, že za dluhy svých obcí mohou jejich občané, protože se o svou obec nezajímali a nic proti tomu nedělali. Je nutno otevřeně říci, že občané nemohou vůbec nic, a dokonce nemohou vůbec nic ani menšinoví členové zastupitelstva. Dnešní zákon o obcích nezná žádný mechanismus, jak by mohl člen zastupitelstva nebo občan obce účinně zasáhnout v případě, že většina zastupitelů schvaluje očividně rizikovou a obec ohrožující smlouvu. Občané dnes mohou maximálně přijít na zasedání zastupitelstva, dávat najevo projevy nesouhlasu v rámci vystoupení, na které mají právo, mohou projevit nesouhlas například formou petice. Více možností nemá ani člen zastupitelstva, který je v menšině.

Je však jen otázkou času, kdy se možná z důvodu tlaků občanů dočkáme precedentního rozhodnutí, a to ve dvou směrech.

[*] Zákrok okresního úřadu v rámci nápravy nesprávných opatření. Ač by to někdo mohl označit za nepřípustný zásah do výkonu samosprávy, umím si v případě "nouze" představit zrušení problematického usnesení zastupitelstva obce okresním úřadem, a to na podkladě zákona o obcích v části hospodaření obce.12) Dlužno říci, že okresní úřady mají z této aplikace prozatím obavy.

[*] Přímá aktivita občanů. Existuje dnes už případ, který může přinést precedentní rozhodnutí. Jedno město je v prodlení se splácením úvěru, který vznikl na základě smlouvy, jež je s největší pravděpodobností neplatná. Přestože město nesplácí a rostou úroky na základě právě této pochybné smlouvy, zastupitelstvo je nečinné. Proto se občané rozhodli podat žalobu o neplatnost smlouvy sami, přestože nejsou smluvní stranou. Tvrdí však, že mohou být nečinností zastupitelstva poškozeni jako občané, tedy tvrdí, že jejich práva mohou být dotčena, a proto, že se cítí oprávněni žalovat tak, jako by byli účastníky řízení. Bude velmi zajímavé a nepochybně precedentní, zdali soud připustí tyto občany jako účastníky do řízení.

[*] Petice. Zejména jako projev názoru je velmi účinnou metodou. Je však nutno dodat, že ani petice všech občanů města nezabrání nyní zastupitelům přijmout i nekvalitní rozhodnutí.

Závěrem není možné nezmínit politickou odpovědnost komunálních politiků. Občané mohou zasáhnout prostřednictvím svého volebního práva a rozloučit se s těmi zastupiteli, s nimiž neměli dobré zkušenosti. Je však nutno dodat, že často bývá pozdě.

Současná právní úprava - klady a zápory

Předlužení obcí, o kterém je řeč, vznikalo za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Od listopadu roku 2000 platí nový zákon o obcích č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), který byl již dokonce novelizován.13) Jak tedy nový zákon o obcích upravuje přijetí dluhu či ručení? Brání dostatečně důsledně předluženosti? A jak jej obce obcházejí? Dotýká se i starých smluvních vztahů obcí?

Pokusím se zrekapitulovat současnou právní úpravu, kterou by měla obec znát, má-li zájem vzít si úvěr nebo chtěla-li by někomu ručit svým majetkem.

Platná právní úprava

[*] Kdo o přijetí úvěru (nebo půjčky) a poskytnutí ručení rozhoduje. V souladu s § 85 odst.1 rozhoduje zastupitelstvo obce o těchto úkonech, které mohou souviset s problémem zadlužování obce:

- uzavření smlouvy o přijetí úvěru nebo půjčky /písm.i)/,

- přistoupení k závazku /písm. i)/,

- převzetí dluhu /písm. i)/,

- poskytnutí dotace /písm. i)/,

- převzetí ručitelského závazku /písm. i)/,

- dohody o splátkách s lhůtou delší než 18 měsíců /písm. g)/,

- zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč /písm. f)/,

- zastavení nemovitých věcí a zřízení věcného břemene na těchto věcech /písm. j)/,

- emise komunálních obligací /písm. k)/.

Jak je patrno, všechny tyto závažné kroky svěřuje zákon o obcích nejvyššímu orgánu obce. Zastupitelstvo obce však nevystačí zdaleka jen s těmito ustanoveními. Je nutné připomenout řadu další závažných podmínek, které musí obec splnit, aby mohla některý z výše uvedených kroků učinit.

[*] Souvislost se zákonem o zadávání veřejných zakázek. Obcím často unikalo a uniká, že i přijetí úvěru podléhá zákonu o zadávání veřejných zakázek jako každý jiný soutěžní vztah. To znamená, že obec se nemůže rozhodnout pro úvěr a ten bez dalšího přijmout od jedné oslovené banky, stejně tak jako v případě půjčky si nemůže bez dalšího půjčit od kterékoli fyzické osoby.

Při přijímání úvěru musí obec striktně postupovat podle zákona o zadávání veřejných zakázek. To se týká jak postupu a finančních limitů, tak i zadávacích podmínek apod.

Obdobně v případě, že obec v rámci smlouvy o dílo hodlá uzavřít smlouvu o dodavatelském úvěru, musí být tato podmínka součástí veřejné obchodní soutěže na dodávku díla. Nelze totiž dodavatelský úvěr zakotvit až následně po proběhlé veřejné obchodní soutěži jen proto, že je dodavatel díla například nabídl. Je také nutné upozornit obce, že zadávací podmínky nesmí být zveřejňovány před jejich uvedeních v Obchodním věstníku, a proto je nutno dát pozor na schvalovací proces zadávacích podmínek v zastupitelstvu.

Obdobně je nutné upozornit na to, že přes jmenování všech komisí dle zákona o zadávání veřejných zakázek konečný smluvní vztah - smlouvu o poskytnutí úvěru - schvaluje zastupitelstvo. Toto schválení musí proběhnout na veřejném zasedání a musí být dostatečně určité a úplné (viz výše platnost právního úkonu).

[*] Schvalovací doložka podle § 41 zákona o obcích. Osvědčením pro všechny zúčastněné, že vše proběhlo řádně, je ověřovací doložka, která říká, který orgán obce a kdy daný právní úkon schválil.

[*] Zásadní změny po novele zákona o obcích z roku 2001. Zásadní změnu zákona o obcích přinesla novela provedená zákonem č. 450/2001 Sb., která výrazně změnila možnosti obce v dispozicích se svým majetkem.

Abychom si uvědomili závažnost změny, porovnejme § 38 zákona o obcích, kterého ze změna týká, v obou právních úpravách.

[*] Znění § 38 zákona o obcích před novelou

Hospodaření obce - § 38

(1) Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede evidenci svého majetku.

(2) Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem obec naloží způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy, pokud tento zákon nestanoví jinak.

(3) Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.

(4) Obec je povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.

[*] Znění § 38 zákona o obcích po novele (nová ustanovení v rámečku)

(1) Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede evidenci svého majetku.

(2) Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem obec naloží způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy, pokud tento zákon nestanoví jinak.

(3) Obec nesmí svým majetkem ručit za závazky fyzických osob a právnických osob, jichž není zřizovatelem.

(4) Právní úkony učiněné v rozporu s ustanovením odstavce 3 jsou od počátku neplatné.

(5) Stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně.

(6) Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.

(7) Obec je povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.

Další významnou změnou je doplnění § 85 zákona o obcích novými odstavci 2, 3, 4, a 5, a to takto:

Původní znění:

(1) Zastupitelstvu obce je dále vyhrazeno rozhodování o těchto majetkoprávních úkonech:

a) nabytí a převod nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce,

b) poskytování věcných a peněžitých darů fyzickým osobám v hodnotě nad 20 000 Kč,

c) bezúplatný převod movitých věcí včetně peněz věnovaných tuzemským právnickým a fyzickým osobám na vědu, výchovu a vzdělávání, na humanitární, sociální, zdravotnické a ekologické účely, protidrogové aktivity, prevenci kriminality a na podporu rozvoje kultury, tělesné výchovy a sportu ve výši nad 20 000 Kč,

d) peněžité i nepeněžité vklady do svazků obcí,

e) vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč,

f) zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč,

g) dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců,

h) bezúplatné postoupení pohledávek,

i) uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o sdružení,

j) zastavení nemovitých věcí a zřízení věcného břemene na těchto věcech,

k) emise komunálních obligací.

Doplněné odstavce:

(2) Uzavření smlouvy o přijetí úvěru nebo půjčky ze zahraničí schvaluje vláda.

(3) Emise komunálních obligací schvaluje vláda.

(4) Obec nesmí přijmout úvěr, pokud její dluhová služba přesahuje 15 % vlastního rozpočtu minulého roku.

(5) Právní úkony učiněné v rozporu s ustanovením odstavců 2 a 3 jsou od počátku neplatné.

Co z těchto změn vyplývá pro obec?

1. Obec nesmí od 1. ledna 2002 ručit svým majetkem za závazky fyzických nebo právnických osob, kterých není zřizovatelem.

Zákon vnáší touto formulaci do praxe hned několik nejasností. Je patrně jasné, že obec nesmí ručit svým majetkem podnikatelskému subjektu, který stojí zcela vně obec, tedy laicky řečeno "cizí" osobě. Zde je pokyn nepochybný.

Ale kdo jsou to právnické osoby, kterých je obec zřizovatelem, tj., kterým by obec mohla ručit? Kdybychom postupovali přesně podle dikce zákona, pojem "zřizovatel" se nevyskytuje u obchodních společností, tam je jen "zakladatel", což by znamenalo, že obec může ručit pouze za závazky právnických osob, kterých je zřizovatelem, tedy za závazky např. příspěvkových organizací. Za závazky společností s ručením omezeným a akciových společností, kterých je zakladatelem, už nikoli.

Druhým problematickým výkladem je případ, kdy uvážíme, že obec je pouze jedním - v širším výkladu - ze zakladatelů (pro případ, že bychom chápali pojem zřizovatel takto široce). Vzhledem k tomu, že zákon uvádí pouze pojem "zřizovatel", musíme dojít i vzhledem k textu předchozího odstavce k závěru, že současná právní úprava znamená, že obce nesmí ručit za závazky ani společností s ručením omezeným, ani akciové společnosti, ani družstvu, kterých je buď jediným zakladatelem, nebo jedním ze společníků.

Paradoxně však nikdo nezabrání obci, aby toto ustanovení zákona obešla tak, že vloží majetek obce do obchodní společnosti, a ručení poskytne třetímu subjektu tato společnost.

Aby právní úprava měla smysl, musel by být zákaz ručení třetím subjektům rozšířen i na právnické osoby, jejichž jediným nebo většinovým společníkem (akcionářem, družstevníkem) je obec.

Obec si nesmí vzít žádný další úvěr v případě, že její dluhová služba dle minulého rozpočtu přesahuje 15% hranici.

Opět se ozývá praxe s otázkou: A co půjčku? A co dodavatelský úvěr nebo finanční výpomoc od podnikatele? V každém případě by i zde upřesnění textu prospělo věci, protože je jasné, co chtěl zákonodárce dosáhnout - limitu, za který už obec nemůže jít.

3. Úvěr nebo půjčku od zahraniční banky a emisi komunálních obligací musí vedle obce schválit vláda.

Toto ustanovení neznamená, že všechny další povinnosti obce padají (veřejná obchodní soutěž, schválení zastupitelstvem apod.). Pouze je zde něco navíc, a tím navíc je schválení vládou. V případě úvěru od zahraniční banky jde o novum, v případě emise komunálních obligací se jde o stupeň výše - dříve schvalovalo vydání Ministerstvo financí.

Přijetí tohoto opatření odpovídá závažnosti obou kroků a dává státu možnost kontrolovat podobné aktivity obcí. Ad absurdum by se totiž mohlo stát, že obce si vezmou úvěry od zahraničních bank a tyto pak v případě nesplácení mohou dosáhnout na majetek obcí, který se následně může dostat do vlastnictví zahraničních osob. Tuto oblast by proto vláda rozhodně měla monitorovat a mít právo veta v případě, že se jí například bankovní ústav nebude zdát důvěryhodný.

Procesní postup obce při přijetí úvěru

Ze všeho výše uvedeného je možné odvodit procesní postup obce v případě, že si chce vzít úvěr:

1. Musí vyhodnotit svou dluhovou službu, zdali nepřekračuje 15 % vlastního minulého rozpočtu.

2. Pokud ne, může uvažovat o úvěru.

3. Zastupitelstvo musí rozhodnout, v jaké výši a za jakých základních podmínek si chce úvěr vzít.

4. Podle jeho výše stanoví režim dle zákona o zadávání veřejných zakázek (výzva jednomu zájemci, více zájemcům, veřejná obchodní soutěž).

5. Realizuje postup dle zákona o zadávání veřejných zakázek.

6. V případě uzavření smlouvy se zahraniční bankou žádá souhlas vlády ČR.

7. Dostane-li souhlas, nebo jde-li o smlouvu s tuzemskou bankou, schválí zastupitelstvo smlouvu o úvěru.

8. Požaduje-li banka jištění (budoucími příjmy obce, zástavami majetku), tato jištění musí být schválena zastupitelstvem zvlášť.

Procesní postup při poskytnutí ručení

Za stávající právní úpravy nesmí obec poskytnout ručení vyjma osob, kterých je zřizovatelem.

Pro všechny postupy obce platí všechny obecné zásady uvedené výše - je nutno splnit požadavky na platný právní úkon, zasedání zastupitelstva musí být veřejná, smlouvy musí odpovídat schválenému atd.

Slovo na závěr

V souvislosti s dluhy obcí si neodpustím malou poznámku: občas slýchám názory, že pomáhat obcím, které se dostaly do tíživé a neřešitelné situace, je nemravné. Že si za to mohou samy a jak k tomu přijdou ty, co hospodařily dobře. Tedy jaképak oddlužování, finanční injekce apod. Že poskytnutím pomoci by vznikl nebezpečený precedent.

K tomu mohu uvést pouze následující:

- obce nejsou jen zastupitelé, ale tisíce občanů, kteří mají právo na to, aby v jejich obci fungovala veřejná správa,

- stát svou nedokonalou legislativou nese nezanedbatelný díl viny na situaci dnešních zadlužených obcí, potažmo u některých případů zdatně sekundoval,

- obce musely projít "křest ohněm" znovunabyté samostatnosti - některé ho zvládly možná díky náhodě, jiné díky štěstí na osvícené zastupitele a některé ho prostě nezvládly - zastupitelstva nejsou složena z profesionálních manažerů, i když se po nich profesionální výkon žádá.

Pokud oddlužujeme krachující podniky, aby se udržela zaměstnanost, banky, abychom je mohli výhodně prodat, a odpouštíme miliardy Rusku a jiným "státním" dlužníkům pro dobré mezinárodní vztahy, nevidím jediný důvod, proč nenabídnout pomocnou ruku obcím. Jsou také naše - a možná ještě o trochu více než ti, které jsme uvedli. Zkrátka k obcím se nemůžeme chovat macešsky. Je nutné jim pomoci a dát jim lepší pravidla hry. Je nutné říci jejich občanům - nemáte se čeho obávat, svítit se bude. A především - podobné krachy už více nepřipustit. To je úkol nás všech. Protože každá obec se může stát Rokytnicí nad Jizerou - dopustíme-li to.

Poznámky:

1) Tento druh ručení podepsal i starosta obce Dolní Bečva

2) Zákon č. 328/1991 Sb. v platném znění o konkursu a vyrovnání

3) Zákon č. 40/1964 Sb. v platném znění, občanský zákoník

4) Zákon č. 513/1991 Sb. v platném znění, obchodní zákoník

5) § 37 odst. 1 občanského zákoníku

6) § 39 občanského zákoníku

7) Podobný rozsudek ve vztahu obec - stát ještě nepadl, známe je ze soukromoprávní oblasti. Vzhledem k rovnosti subjektů by však bylo možné podobný verdikt předpokládat

8) § 40 občanského zákoníku

9) Uvedený právní názor není doposud podpořen žádným rozhodnutím soudu. Nyní však aktuálně probíhá soudní spor týkající se obce Domašov nad Bystřicí, kde je argument neveřejnosti zasedání jako hlavní vznášen a je tvrzena neplatnost právního úkonu. Soud prvního stupně neuznal argument absence veřejnosti jako důvodný k vyslovení neplatnosti, proto se obec odvolala k Vrchnímu soudu, kde se čeká na verdikt

10) Viz § 70 zákona o zadávání veřejných zakázek: "Smlouva na veřejnou zakázku uzavřená v rozporu s tímto zákonem je neplatná. Změny ve smlouvě v rozporu s podmínkami obchodní veřejné soutěže jsou neplatné."

11) Autorka článku zastupovala obec Dolní Bečva u Ústavního soudu, nyní převzala právní zastoupení také města Rokytnice nad Jizerou

12) § 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, (obecní zřízení)

(1) Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejím zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede evidenci svého majetku.

(2) Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem obec naloží způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy, pokud tento zákon nestanoví jinak.

(3) Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.

(4) Obec je povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.

13) Zákon č. 450/2001 Sb.

Mgr. JANA HAMPLOVÁ,

advokátka,

stálá spolupracovnice redakce