2/ V minulém čísle jsme se zabývali zákonem č. 302/2001 Z. z., o samosprávě vyšších územních celků na Slovensku, a zákonem č. 416 Z. z., o přechodu působnosti z orgánů státní správy na obce a vyšší územní celky. Nyní přinášíme informace o majetku, financování a orgánech samosprávných krajů. Přechod...
2/
V minulém čísle jsme se zabývali zákonem č. 302/2001 Z. z., o samosprávě vyšších územních celků na Slovensku, a zákonem č. 416 Z. z., o přechodu působnosti z orgánů státní správy na obce a vyšší územní celky. Nyní přinášíme informace o majetku, financování a orgánech samosprávných krajů.
Přechod věcí z majetku ve vlastnictví Slovenské republiky do vlastnictví vyššího územního celku a jeho majetkové postavení upravil zákon č. 446/2001 Z. z., o majetku vyšších územních celků. Majetek vyššího územního celku tvoří nemovité a movité věci včetně finančních prostředků, jakož i jiná majetková práva a závazky, které jsou ve vlastnictví vyššího územního celku. Samosprávný kraj ho nabývá do vlastnictví z tohoto zákona, na základě tohoto nebo zvláštního zákona anebo vlastní činností.
Podle § 3 odst. 1 cit. zákona do vlastnictví vyššího územního celku přecházejí z majetku státu věci v správě těch právnických osob, k nimž přechází zřizovatelská funkce podle zvláštních předpisů na vyšší územní celek. Jedná se zejména o nemovitý a movitý majetek v odvětví školství, sociální péče, zdravotní péče, kulturní a osvětové činnosti. Dále do jeho vlastnictví přecházejí z majetku státu věci, které jsou ve správě zřizovatelů zařízení bez právní subjektivity a v užívání těchto zařízení bez právní subjektivity (v oblasti školství střediska praktického vyučování a střediska odborné praxe a v oblasti sociálních věcí zařízení sociálních služeb). I zde je přechod majetku státu do vlastnictví krajů spojen s tím, že zřizovatelská funkce k těmto zařízením přešla podle zvláštních předpisů na vyšší územní celek.
Dnem přechodu majetku státu na vyšší územní celek je den, kdy nabyl účinnosti zvláštní zákon, kterým přechází zřizovatelská funkce na vyšší územní celek (§ 12 odst. 1). Například, pokud jde o školy a sociální zařízení, zřizovatelská funkce přechází na samosprávné kraje dnem 1. července 2002. Majetek státu přechází do vlastnictví toho vyššího územního celku, na jehož území se nachází.
V § 4 zákona je stanoveno, jaké podklady a jiná majetková práva v správě výše uvedených právnických osob přecházejí z majetku státu do vlastnictví vyššího územního celku. Rovněž je uvedeno, do jaké výše přecházejí na vyšší územní celky závazky těchto právnických osob a jaké závazky na ně nepřecházejí (např. správcem majetku státu neuhrazené povinné plnění, jako je sociální pojištění atd.), což má značný význam, neboť vyšší územní celky nejsou zatěžovány dříve vzniklými dluhy.
Zákon ukládá vyššímu územnímu celku povinnost zachovat účelové určení takto nabytého majetku, pokud ke dni přechodu majetku státu na vyšší územní celek slouží výchovně vzdělávacímu procesu v oblasti vzdělávání a výchovy a činnostem s nimi bezprostředně souvisejícími, zabezpečení sociální pomoci a kulturní činnosti. Taxativně jsou stanoveny důvody, kdy tato povinnost zaniká: např. byla-li škola nebo školské zařízení zrušena po jejich vyřazení ze sítě škol a školských zařízení. Jedním z důvodů je také rozhodnutí zastupitelstva, že movité věci jsou přebytečné nebo neupotřebitelné. Na majetek takového účelového určení nelze zřídit zástavní právo ani zajišťovací převod práva, uskutečnit výkon rozhodnutí, konkurzní řízení a vyrovnávací řízení podle zvláštních předpisů.
Do vlastnictví vyššího územního celku přecházejí z majetku státu i věci ve správě právnických osob v případech, když ústřední orgán státní správy nebo příslušný orgán místní státní správy (krajský úřad, okresní úřad) převede zřizovatelskou funkci na vyšší územní celek dohodou. Tím se umožňuje, aby zřizovatelská funkce přešla z oblasti státní správy do sféry krajské samosprávy (včetně důsledků z toho vyplývajících pro vlastnické vztahy). Přechod majetku se uskutečňuje na základě územního principu.
Z majetku státu mohou do vlastnictví vyššího územního celku přejít věci ve správě právnických osob též tehdy, když zvláštní zákon převede zřizovatelskou funkci k těmto právnickým osobám na vyšší územní celek. Pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, uplatňuje se i v tomto případě územní princip.
Majetek vyššího samosprávného celku může být svěřen do správy rozpočtové nebo příspěvkové organizace zřízené podle rozpočtových pravidel. Zákon stanoví povinnosti vyššího územního celku a uvedených organizací při hospodaření s jeho majetkem a vyžaduje, aby byly rozvedeny a konkretizovány v zásadách hospodaření s majetkem vyššího územního celku, které schvaluje zastupitelstvo. Základní náležitosti zásad jsou určeny zákonem, patří mezi ně např. úprava práv a povinností rozpočtových a příspěvkových organizací, podmínek odnětí správy majetku vyššího územního celku správcům, postupu a podmínek přenechání majetku vyššího územního celku do užívání jiným osobám.
FINANCOVÁNÍ
Zákon o samosprávných krajích má jediné ustanovení o jejich financování: stanoví se v něm, že kraj financuje své potřeby především z vlastních zdrojů, jakož i ze státních dotací, jaké jsou vlastní příjmy a výdaje samosprávného kraje a ukládá se povinnost zveřejňovat návrh rozpočtu a návrh závěrečného účtu. Co se týče rozpočtu, jeho tvorby a obsahu a dalších otázek týkajících se rozpočtového hospodaření, odkazuje na zvláštní zákon.
Je jím zákon č. 303/1995 Z. z., o rozpočtových pravidlech, který byl novelizován zákonem č. 445/2001 Z. z. Řada ustanovení je společná pro obce a samosprávné kraje, jiná se vztahují jen na obce anebo pouze na kraje. Předpokládá se, že bude vypracován samostatný zákon o rozpočtovém a finančním hospodaření obcí a vyšších územních celků.
Podle novelizovaných rozpočtových pravidel se za vlastní příjmy vyššího územního celku v rozsahu stanoveném zvláštními předpisy považují podíly na daních ve správě státu, výnos přirážky k dani z příjmů fyzických osob stanovené vyšším územním celkem podle zvláštního zákona, nedaňové příjmy z činnosti a majetku vyššího územního celku podle tohoto zákona a zvláštních předpisů, odvody a penále za porušení rozpočtové disciplíny uložené vyšším územním celkem a výnosy z prostředků vyššího územního celku.1)
Je však nutno uvést, že podíl na státních daních má být upraven zvláštním předpisem (zákonem) s předpokládanou účinností od 1. ledna 2004. Stejně tak stanovení výše přirážky k dani z příjmů fyzických osob je vázáno na přijetí zvláštního zákona. Lze tedy konstatovat, že k posílení vlastních příjmů samosprávných krajů a jejich finanční samostatnosti dojde až v příštích letech.
Dalšími příjmy jsou dotace ze státního rozpočtu a dotace ze státních fondů, účelové dotace z rozpočtu obcí na společné úkoly vyššího územního celku a obcí realizované na základě smlouvy a další příjmy stanovené v rozpočtových pravidlech a zvláštními předpisy.
Vyšší územní celek může k plnění svých úkolů použít sdružené prostředky Evropských společenství a mezinárodních sdružení, návratné zdroje financování (viz níže) a prostředky mimořádných peněžních fondů, jejichž zdroji mohou být zejména přebytek hospodaření rozpočtu za uplynulý rok, zůstatky těchto fondů z minulých let a další zdroje běžného roku. Zůstatky peněžních fondů koncem roku nepropadají. O použití peněžních fondů rozhoduje zastupitelstvo. Povinně se zřizuje rezervní fond ve výši stanovené zastupitelstvem; minimální roční příděl do fondu je 10 % přebytku hospodaření.
Ustanovení § 27a je věnováno výdajům samosprávného kraje. Patří mezi ně závazky vyplývající z plnění povinností uložených zákonem, výdaje na vlastní činnost a činnost jím zřízených rozpočtových organizací a příspěvkových organizací, výdaje na přenesený výkon státní správy, výdaje přijaté v rámci spolupráce s jinými vyššími územními celky nebo obcemi a vyplývající z mezinárodních smluv atd. Vyšší územní celek může poskytovat dotace obcím na svém území jako účast na financování společných úkolů v zájmu všestranného rozvoje území. Dotace a návratné finanční výpomoci může poskytovat ze svého rozpočtu právnickým osobám, jejichž je zakladatelem, a to na konkrétní úkoly a akce ve veřejném zájmu nebo ve prospěch rozvoje svého území a také jiným právnickým osobám a fyzickým osobám, podnikatelům na svém území na podporu veřejně prospěšných činností, podnikání a zaměstnanosti (lze je poskytnout jen z vlastních příjmů).
Zavádí se členění rozpočtu příjmů a výdajů na běžný rozpočet, který obsahuje běžné příjmy a běžné výdaje, a kapitálový rozpočet obsahující kapitálové příjmy a kapitálové výdaje. Běžný rozpočet se sestavuje jako vyrovnaný, popř. může být sestaven jako přebytkový. Kapitálový rozpočet se může sestavit jako schodkový, avšak za podmínky, že schodek bude možné uhradit finančními prostředky z minulých let anebo návratnými zdroji financování splácenými z běžného rozpočtu v následujících letech. Vyšší územní celek může použít návratné zdroje financování, jimiž jsou zdroje z přijatých půjček, návratných finančních výpomocí a prostředky z emitovaných dluhopisů, jen na krytí kapitálových výdajů. Přijetí úvěrů je limitováno jednak obecným požadavkem, že plnění úvěrových závazků dlouhodobě nenaruší vyrovnanost běžného rozpočtu v následujících letech a jednak tím, že je podmíněno předchozím souhlasem Ministerstva financí, jestliže v příslušném rozpočtovém roce jejich celková výše přesáhne 75 mil. Sk.
SYSTÉMY ROZPOČTOVÝCH PRAVIDEL
Počítá se se zavedením postupů finančního vyrovnávání, jejichž účelem je ochránit finančně slabší obce a vyšší územní celky a zabezpečit dostatečnou úroveň služeb poskytovaných obyvatelům při výkonu jejich samosprávných funkcí. Rozpočtová pravidla rozlišují:
Systém vertikálního vyrovnání, jímž se vyrovnává úroveň výdajových potřeb. Nástrojem systému vertikálního vyrovnání je zejména decentralizační dotace ze státního rozpočtu, která je určena na financování působností obcí a vyšších územních celků, jež na ně přešly z orgánů státu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Poskytuje se na základě věcných a finančních normativů upravených zvláštními předpisy. Tyto předpisy doposud nebyly vydány (předpokládá se, že budou přijaty v r. 2003), a tak platí ustanovení, že postup určí ministerstvo financí po dohodě s věcně příslušným ministerstvem,
Systém horizontálního vyrovnání, jímž se vyrovnávají vlastní příjmy obcí a vyšších územních celků, který má být upraven zvláštním zákonem. Jde o obtížně zvládnutelný problém, jehož řešení si vyžádá určitý čas. Prvý krok byl již učiněn zákonem č. 506/2001 Z. z., o financování základních škol a školských zařízení, a o doplnění zákona Národní rady SR č. 303/1995 Z. z., o rozpočtových pravidlech v znění pozdějších předpisů, který stanoví, že prostředky státního rozpočtu se přidělují státním školám a veřejným školským zařízením na základě finančních normativů. Stanoví je Ministerstvo školství všeobecně závazným předpisem.2)
Z uvedeného je patrno, že realizace novelizovaných rozpočtových pravidel předpokládá přijetí několika zákonů a jiných právních předpisů, což se uskuteční až během příštího volebního období Národní rady SR. Pozitivně je třeba ocenit, že novela má koncepční povahu a vychází ze zkušeností některých západoevropských zemí. Navíc dostatečný časový prostor k jejímu uplatnění v plném rozsahu umožňuje, aby složité otázky financování obcí a samosprávných krajů byly řešeny na kvalitní úrovni.
orgány samosprávného kraje
V souladu s čl. 69 odst. 4 Ústavy Slovenské republiky zákon č. 302/2001 Z. z., o samosprávě vyšších územních celků stanoví, že orgány samosprávného kraje jsou zastupitelstvo a předseda. V samosprávných krajích neexistuje tedy kolektivní výkonný orgán typu rady kraje.
Právní úprava voleb do zastupitelstev byla provedena zákonem č. 303/2001 Z. z., o volbách do orgánů samosprávných krajů a o doplnění Občanského soudního řádu (upravuje též volbu předsedů kraje).3)
Právo volit do zastupitelstva mají občané Slovenské republiky a též cizinci splňující dvě podmínky: mají trvalý pobyt v obci, která patří do území samosprávného kraje, nebo ve vojenském obvodu patřícím do území kraje4) a nejpozději v den konání voleb dosáhli věku 18 let. Zákon stanoví čtyři překážky pro výkon volebního práva (jsou stejné jako v českém volebním zákonodárství).
Za poslance zastupitelstva může být zvolen ten, kdo má právo volit (týká se i cizinců), pokud nevykonává trest odnětí svobody, nebyl zbaven způsobilosti k právním úkonům a má trvalý pobyt v obci, která patří do území volebního obvodu, v kterém kandiduje.
Volby se konají v jednomandátových volebních obvodech a vícemandátových volebních obvodech, v nichž se volí poslanci zastupitelstva poměrně k počtu obyvatel samosprávného kraje. Podle zákona o samosprávných krajích zastupitelstvo určí počet poslanců na celé volební období (je čtyřleté) v poměru 12 000 až 15 000 obyvatel na jednoho poslance a určí volební obvody. Pro prvé volby, které se konaly 1. prosince 2001, volební obvody a počet volených poslanců byly uvedeny v příloze volebního zákona. S výjimkou tří jednomandátových volebních obvodů se jednalo o volební obvody vícemandátové, přičemž počet poslanců v nich volených se pohyboval od dvou do dvanácti. Do zastupitelstev jednotlivých krajů se volilo 40, 45, 46, 49, 52, 57 a 60 poslanců, celkem 401 poslanců.
Kandidátní listinu podávají politické strany a politická hnutí a mohou na ní uvést nejvýše tolik kandidátů, kolik má být v příslušném volebním obvodu zvoleno poslanců. Mohou ji podávat samostatně (učiní-li tak v jednom volebním obvodu, nemohou v jiném pro volby do téhož zastupitelstva podávat kandidátní listinu v rámci koalice) anebo v rámci koalice (v tomto případě mohou v jiném volebním obvodu pro volby do téhož zastupitelstva podávat kandidátní listinu jen v rámci téže koalice).
Kandidátní listinu mohou podávat i nezávislí kandidáti: součástí prvého stejnopisu kandidátní listiny je petice podepsaná voliči volebního obvodu v počtu alespoň 400. V prvých krajských volbách podaly kandidátní listiny politické strany a politická hnutí jak samostatně, tak velmi často v koalicích, jejichž složení bylo v jednotlivých krajích značně rozmanité, a kandidovali i nezávislí kandidáti.
Po registraci kandidátních listin volební komise samosprávného kraje zasílá obcím prostřednictvím krajského úřadu seznam kandidátů podle volebních obvodů a obec ho uveřejní způsobem v místě obvyklým. Volební kampaň trvá 15 dní: začíná 17 dní a končí 48 hodin před zahájením voleb. Jakákoliv volební kampaň je 48 hodin před zahájením voleb a v den konání voleb zakázána. Volební zákon upravuje jen povinnost obcí vyhradit plochu na vylepování předvolebních plakátů, přičemž její využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících stran a nezávislých kandidátů.
Neobsahuje však žádné ustanovení o využívání rozhlasu a televize ve volební kampani. Skutečnost, že zákon neumožnil vést předvolební kampaň ve veřejnoprávní televizi a v rozhlase ani v televizním a rozhlasovém vysílání držitelů licence, měla negativní dopad na účast voličů ve volbách. Volby se konají na celém území Slovenské republiky v jeden den v sobotu, a to od 7.00 hod. do 22.00 hodin; obec může, vyžadují-li to místní potřeby, určit počátek voleb na pozdější dobu.
Pro každý volební obvod se vyhotovuje hlasovací lístek společný pro všechny kandidáty. Kandidáti jsou na něm uvedeni v abecedním pořadí s uvedením pořadového čísla, jména a příjmení, akademického titulu, povolání a názvu politické strany, která podala kandidátní listinu, anebo údaj o tom, že jde o nezávislého kandidáta. Na hlasovacím lístku se uvádí počet členů zastupitelstva, který má být v daném volebním obvodu zvolen. Vezmeme-li v úvahu počet poslanců volených v mnohomandátových volebních obvodech a počet politických stran, které podaly kandidátní listinu, je zřejmé, že hlasovací lístky byly značně rozsáhlé a rozměrné a patrně nebylo snadné se v nich orientovat.
Hlasovací lístky - jeden pro volbu poslanců a jeden pro volbu předsedy kraje (viz níže) - se nedoručují voličům předem, ale dostanou je ve volební místnosti v den konání voleb. Toto řešení přináší zjednodušení v organizaci voleb, ale klade se otázka, zda volič, pokud se neseznámil s vyvěšeným seznamem kandidátů, nemá ztíženou pozici při hlasování.
V prostoru určeném pro úpravu hlasovacích lístků zakroužkováním pořadových čísel označí kandidáty, pro které hlasuje (nejvýše takový počet kandidátů, jaký má být v příslušném volebním obvodu zvolen), a vloží hlasovací lístek do obálky. Do popředí vystupuje tudíž hlasování pro určité osoby a volič se nemusí řídit výlučně hledisky politické příslušnosti, jako je tomu v případě hlasování pro kandidátní listinu politické strany. Za poslance zastupitelstva jsou zvoleni kandidáti, kteří získali největší počet platných hlasů.5)
první volby
V prvých volbách do zastupitelstev krajů byla účast voličů nízká: z 4 141 572 oprávněných voličů zapsaných v seznamech voličů se jich zúčastnilo 1 077 828, tj. 26,02 %.6) V slovenském tisku se důvody malého zájmu voličů o volby spatřovaly v nedostatečném vysvětlení významu krajské samosprávy a krajských voleb a v tom, že elektronická média byla vyloučena z volební kampaně.
Ze samostatně kandidujících politických stran a hnutí Hnutí za demokratické Slovensko získalo 76 mandátů (18,95 %), Strana maďarské koalice - 60 (14,96 %), Křesťanskodemokratické hnutí - 18 (4,48 %) a Strana demokratické levice - 13 (3,27 %). Nezávislých kandidátů bylo zvoleno 18 (4,48 %) a ostatní mandáty připadly koalicím politických stran a hnutí v různém složení.
Poznámky:
1) Zákon o samosprávných krajích a rozpočtová pravidla nevymezují vlastní příjmy zcela shodně. Zatímco prvý zákon zahrnuje mezi ně např. výnosy z dobrovolných sbírek, rozpočtová pravidla tak nečiní.
2) Výnos č. 293/2002 - 9 Ministerstva školství SR, kterým se stanoví normativní způsob určování počtu pedagogických zaměstnanců a ostatních zaměstnanců a jeho uplatňování, finanční normativy pro přidělování finančních prostředků státního rozpočtu v školách, v školách pro zájmové vzdělávání, v střediscích praktického vyučování a v školských zařízeních (oznámen pod č. 134/2002 Z. z.).
3) Ministerstvo vnitra SR vydalo k jeho provedení vyhlášku č. 466/2001 Z.z., o úhradě výdajů spojených s volbami a vyhlášku č. 467/2001 Z.z., o odměnách členů a zapisovatelů okrskových volebních komisí.
4) Vojenský obvod není součástí vyššího územního celku (§ 2 odst. 3 zákona č. 221/1996 Z. z., o územním a správním členění Slovenské republiky), ale pro účely voleb do orgánů samosprávného kraje patří do území samosprávného kraje (§ 2 odst. 1 volebního zákona).
5) Volební zákon pamatuje na situaci, že dva nebo více kandidátů získali stejný počet platných hlasů. Jsou-li kandidáty téže politické strany, je zvolen kandidát podle pořadí uvedeném na kandidátní listině, jde-li o kandidáty z různých politických stran anebo nezávislé kandidáty, obvodní volební komise určí losem, který z nich byl zvolen poslancem.
6) Srov. Výsledky hlasovania ve volbách do orgánov samosprávnych krajov, Štatistický úrad SR, december 2001, s. 12. Dále uvedené údaje o volbách jsou čerpány z této publikace.
KAREL SVOBODA,
Vysoká škola ekonomická v Praze
FOTO JAN PAVLÍČEK
