K převodům a nabytí majetku obcí

Převod vlastnictví nemovitostí, bytů a nebytových prostorů z vlastnictví obce jako veřejnoprávní korporace je na rozdíl od soukromoprávních korporací omezen řadou zákonných podmínek, jejichž účelem je zaručit vyloučení subjektivity při výběru nabyvatele (rozhodování kolektivního orgánu), rovnosti a ekonomičnosti při zcizování obecního majetku (zveřejnění záměru obce s možností vyjádření se občanů a předložení jiných nabídek) včetně kontrolní funkce ze strany obyvatel obce.

Právní závěry mého článku se přiměřeně týkají i nabytí a převodu vlastnictví nemovitostí, bytů a nebytových prostorů z majetku hlavního města Praha podle zákona č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

VYBRANÁ JUDIKATURA

"Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat.

Rozhodnutí obecního zastupitelstva podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů je třeba v daných souvislostech považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu (condicio legis). Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. Starosta obce tedy nemohl platně učinit úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce.

Obce jsou veřejnoprávními korporacemi, a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb. bylo zákonem taxativně vymezené a zároveň výhradní, nemohou být třetí osoby při právních úkonech dle uvedeného ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu musí napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo).

ROZHODNUTÍ ZASTUPITELSTVA OBCE

Rozhodnutí zastupitelstva obce, případně rady o nabytí a převodu nemovitostí ve smyslu ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů a ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o nabytí a převodu nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, převodů bytů a nebytových prostorů musí být určité tak, aby bylo vykonatelné.

Rozhodnutí zastupitelstva obce, případně rady, o nabytí a o převodech vlastnictví nemovitostí, bytů a nebytových prostorů musí pro svoji určitost obsahovat obligatorní náležitosti právního úkonu, o kterém zastupitelstvo obce (příp. rada), ve smyslu ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. a ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. rozhoduje, resp. rozhodlo (např. kupní smlouvy, směnné smlouvy).

V případě prodeje nemovitosti, bytu nebo nebytového prostoru z vlastnictví obce muselo a musí rozhodnutí zastupitelstva obce (příp. rady), obsahovat alespoň osobu kupujícího, výši kupní ceny, případně způsob jejího určení (např. znaleckým posudkem, cenou za 1 m^2, odkazem na schválené zásady obce s určením data jejich přijetí a jednacího čísla), případně další rozhodnutím vyhrazené podmínky prodeje (např. splatnost ceny, závazek investic apod.). To nevylučuje, aby zastupitelstvo (příp. rada) v rozhodnutí výslovně nezmocnila starostu obce určit některé podmínky kupní smlouvy samostatně, případně určitým rozmezím, např. minimální kupní cenou.

Rozhodnutí zastupitelstva obce o prodeji obecního majetku může znít např. takto:

"Zastupitelstvo ...ve smyslu ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. ve znění předpisů pozdějších rozhodlo, že budova čp. ...v ...postavená na stavební parcele č. ..., stavební parcela č. ..., pozemková parcela č. ..., vše v kat. ú. ..., bude prodána za kupní cenu v celkové výši ...(za cenu ...korun za 1 m^2, stanovenou znaleckým posudkem) kupujícímu ...se sídlem ..., IČO .... Starosta se zmocňuje sjednat závazek kupujícího ...ve prospěch obce samostatně; ostatní ujednání kupní smlouvy budou odpovídat schváleným zásadám ze dne ...č. j. ... o prodeji obecního majetku."

Mám za to, že rozhodnutí zastupitelstva obce (příp. rady), podle ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. a podle ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. je právním úkonem ve smyslu ustanovení § 34 obč. zákoníku, který obsahuje i určité správní prvky, a nikoliv správním aktem či jiným správním úkonem.

Tento názor vyplývá zejména ze skutečnosti, že každé zcizení vlastnictví nemovitosti, bytu nebo nebytového prostoru je čistě občanskoprávním vztahem, rozhodnutí orgánu obce není vydáno ve správním řízení, nýbrž jde o hospodářskou dispozici obce s vlastním majetkem v rámci její samostatné působnosti, z priority projevu vůle zastupitelstva obce (příp. rady), oproti projevu vůle starosty (primátora) jako vykonavatele závazného rozhodnutí zákonem určeného orgánu obce, rozdílem mezi rozhodováním obce v zákoně výslovně a taxativně vyjmenovaných majetkoprávních úkonech jako veřejnoprávní korporace oproti rozhodování soukromoprávní korporace (např. valné hromady společnosti s ručením omezeným).

Veřejnoprávní a správní prvky rozhodnutí zastupitelstva obce (příp. rady), nemohou popřít samotný občanskoprávní charakter rozhodnutí příslušného orgánu obce, který je pro vlastní zcizení vlastnictví primární. V opačném případě by i podpis starosty obce na smlouvě o zcizení vlastnictví nemovitosti, bytu či nebytového prostoru musel nutně mít rovněž charakter správního aktu, příp. správního úkonu.

Rozhodnutí zastupitelstva obce podle § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. a ve smyslu ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. ke své platnosti ve smyslu ustanovení § 38 odst. 5 zákona č. 367/1990 Sb. či ustanovení § 87 zákona č. 128/2000 Sb. vyžaduje, aby bylo přijato nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce (příp. rady), jinak je rozhodnutí neplatné.

Namítne-li účastník soudního řízení, že nebyly splněny podmínky stanoveného kvóra pro přijetí platného rozhodnutí příslušného orgánu obce, musí splnění této podmínky prokazovat obec, je-li účastníkem řízení, případně účastník, který tuto skutečnost tvrdí.

O každém nabytí a převodu nemovitosti z vlastnictví obce od 30. 6. 1992, jakož i bytu a nebytového prostoru včetně vydání nemovitosti podle zvláštních předpisů od 12. 11. 2000, musí vždy rozhodnout zastupitelstvo obce (příp. rada). Je tomu tak proto, že ustanovení § 36a zákona č. 367/1990 Sb. ani ustanovení § 85 zákona č. 128/2000 Sb. neumožňovalo a neumožňuje učinit žádnou výjimku z tohoto pravidla, pokud zvláštní zákon výslovně nestanoví jinak.

Zastupitelstvo obce (příp. rada), muselo a musí rozhodnout i o prodeji nemovitosti ve vlastnictví obce dosavadnímu podílovému spoluvlastníkovi či nájemci bytu bez ohledu na existenci zákonného předkupního práva, např. podle § 140 občanského zákoníku, či schválených zásad obce pro prodej obecního majetku nájemcům bytů.

Rozhodnutím zastupitelstva obce (příp. rady), o prodeji nemovitosti, bytu či nebytového prostoru, které jsou v podílovém spoluvlastnictví obce s další osobou, nemůže být popřeno zákonné předkupní právo spoluvlastníka ve smyslu ustanovení § 140 občanského zákoníku; na druhé straně existence podílového spoluvlastnictví neomezuje právo obce nabídnout i prostřednictvím povinného zveřejnění záměru o prodeji kterékoliv jiné osobě, která tak může v zákonné 15denní lhůtě (do 11. 11. 2000 30denní lhůtě) učinit výhodnější nabídku než spoluvlastník.

V případě, že zastupitelstvo obce (příp. rada), ve prospěch zájemce ve smyslu ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. a ve smyslu ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. platně rozhodlo o nabytí či o prodeji nemovitosti, bytu či nebytového prostoru kladně, avšak starosta obce (primátor) bez závažných důvodů podepsal vlastní smlouvu o převodu vlastnictví, jejíž obsah je oproti rozhodnutí zastupitelstva (příp. rady) v podstatných částech smlouvy (např. předmět smlouvy, výše kupní ceny, osoba kupujícího) od rozhodnutí zastupitelstva obce (příp. rady), podstatně rozdílný (např. podstatně nižší kupní cena, jiná osoba kupujícího, jiné podíly), je taková smlouva zpravidla absolutně neplatná.

Mám za to, že přijetím platného a určitého rozhodnutí zastupitelstva obce (příp. rady) ve prospěch konkrétního zájemce o prodeji nemovitosti, bytu nebo nebytového prostoru podle ustanovení § 36a odst. 1 písm. a) zákona č. 367/1990 Sb. a ustanovení § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. ve vlastnictví obce, je obec, resp. starosta, povinen příslušnou smlouvu v souladu s platným rozhodnutím příslušného orgánu obce se zájemcem uzavřít.

V opačném případě může obec za stanovených podmínek odpovídat zájemci za škodu ve smyslu ustanovení § 420 občanského zákoníku, pokud zájemce po vydání kladného rozhodnutí obec k uzavření smlouvy marně vyzval a kladné rozhodnutí do té doby ze strany obce nebylo zrušeno.

ZVEŘEJNĚNÍ ZÁMĚRU OBCE

Smyslem zveřejnění záměru obce převést nemovitý majetek podle ustanovení § 36a odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. a ustanovení § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. je, aby:

- kterákoliv jiná osoba se mohla vyjádřit k zamýšlenému převodu (např. vznést námitku k účelnosti převodu, zachování vlastnictví obce), k výši kupní ceny, splatnosti kupní ceny, vedlejším ujednáním smlouvy, existenci pravého vlastnictví spoluvlastníka, k osobě nabyvatele apod. (kontrolní funkce zveřejnění záměru),

- kterákoliv jiná osoba mohla předložit výhodnější nabídku, např. vyšší kupní cenu, jiné penězi ocenitelné plnění, výhodnější termín splatnosti či zajištění zaplacení, využití převáděné nemovitosti k veřejně prospěšnému účelu apod. (ekonomická funkce zveřejnění záměru).

Každý záměr obce převést nemovitý majetek a pronajmout nemovitý majetek (s výjimkou pronájmu bytů), ve smyslu ustanovení § 36a odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb., realizovaný od 30. 6.1992 do 11. 11. 2000, musel být v obci vhodným způsobem zveřejněn nejméně po dobu 30 dnů před projednáním v orgánech obce tak, aby se k nim mohli občané vyjádřit a předložit své nabídky, jinak je smlouva ve smyslu ustanovení § 39 občanského zákoníku od počátku absolutně neplatná.

Každý záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, realizovaný po 12. 11. 2000, musí obec zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před projednáním v orgánech obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu či způsobem v místě obvyklým, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Pokud obec záměr nezveřejní, je smlouva ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. od počátku absolutně neplatná.

Obec musela a musí zveřejnit svůj záměr převodu nemovitého majetku z vlastnictví obce ve smyslu ustanovení § 36a odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. a ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. i tehdy, pokud nabyvatelem je či byl stávající spoluvlastník převáděné nemovitosti, a to při respektování zákonného předkupního práva spoluvlastníka ve smyslu ustanovení § 140 občanského zákoníku. Je tomu tak proto, že ustanovení § 36a odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. ani ustanovení § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. neumožňuje žádnou výjimku ze zákona, pokud zvláštní zákon nestanoví výslovně jinak.

Existence schválených zásad obce pro převod bytových domů do vlastnictví nájemců bytů nezbavovalo a nezbavuje obec povinnosti zveřejnění jejího záměru s tím, že v opačném případě je takový převod nemovitosti, bytu či nebytového prostoru od počátku absolutně neplatný. V případě soudního sporu na základě námitky účastníka musí existenci zveřejnění záměru prokazovat obec; není-li obec účastníkem řízení, prokazuje tuto skutečnost účastník, který to tvrdí, resp. v jehož prospěch je to tvrzeno.

Mám za to, že v obci (státě) dlouhodobě a všeobecně respektovaná praxe přednostního prodeje bytových domů do vlastnictví všech jejich nájemců bez rozdílu (rovnoprávně) podle mnoha let schválených zásad obce pro prodej obecního majetku do vlastnictví nájemců bytů, může z důvodu jejich místní působnosti a dlouhodobého respektování ze strany převážné většiny obyvatel obce, s přihlédnutím k charakteru nájmu bytu jako zákonem chráněného právního vztahu, vytvářet tzv. dobré mravy ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 občanského zákoníku.

Domnívám se, že někteří z nájemců bytů v domě, který byl převeden do vlastnictví zbývajících nájemců bytu (např. prostřednictvím bytového družstva, jehož členy jsou jen nájemci bytů), byli neodůvodněně - a v rozporu se schválenými zásadami obce o převodech bytových domů ve vlastnictví obce do vlastnictví nájemců bytů - z takového nabytí úmyslně vyloučeni (např. úmyslným neuvedením do seznamu zájemců-nájemců bytů v domě); nelze vyloučit náhradu škody ve prospěch opomenutého nájemce z titulu porušení dobrých mravů ve smyslu ustanovení § 424 občanského zákoníku.

Poznámka:

1) Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001.

LUBOŠ CHALUPA,

advokát, Praha

(Přetištěno z Právního rádce č. 6)