VYŠŠÍ ÚZEMNÍ CELKY NA SLOVENSKU 1/

Tento zákon, který není příliš rozsáhlý - jeho podstatu tvoří čl. I obsahující pouze 23 paragrafů - upravuje postavení, působnost a orgány vyššího územního celku. Má povahu organizačně - kompetenčního zákona, v němž je většina ustanovení věnována orgánům samosprávného kraje, a vychází ze stejných zásad jako obecní zřízení.

Při přípravě návrhu zákona a jeho projednávání se jednou z nejožehavějších otázek stalo stanovení počtu vyšších územních celků, které jsou samosprávnými územními celky. Připomeňme, že zákon Národní rady SR č. 221/1996 Z. z., o územním a správním uspořádání Slovenské republiky, stanoví, že územní obvod vyššího územního celku2) je shodný jen s územním obvodem kraje, a zřídil osm krajů - správních celků (Bratislavský, Trnavský, Trenčianský, Nitrianský, Žilinský, Banskobystrický, Prešovský a Košický). Vládní návrh zákona (tisk 958) počítal se zřízením dvanácti samosprávných krajů. Území Trenčianského a Nitrianského kraje mělo zůstat nezměněno a území Bratislavského a Trnavského kraje mělo doznat nevelkou změnu (převedení dvou okresů).

Na středním a východním Slovensku se navrhovalo vytvořit nové vyšší územní celky: Liptovsko-oravský - turčianský kraj vyčleněním okresů z Žilinského kraje, Gemersko-novohradský vyčleněním okresů z Banskobystrického kraje, Šarišský a Zemplínský kraj vyčleněním okresů z kraje Prešovského a Košického. Vytvořením uvedených krajů by se podstatně změnilo území krajů Žilinského, Banskobystrického (navržen název Zvolenský kraj), Košického a Prešovského (navržen název Šarišský kraj). Kritéria, na nichž bylo založeno vytvoření dvanácti krajů, byla rozpracována v Koncepci reformy a modernizace veřejné správy.3) S vládním návrhem nesouhlasili poslanci opozice a nakonec ho nepodpořila ani část poslanců - členů politických stran tvořících vládní koalici. Návrh zákona byl schválen v změněném znění: zřídil osm samosprávných krajů, jejichž územní obvody jsou shodné s územními obvody krajů jakožto správních celků a stanovil jejich sídla. Územní obvod samosprávného kraje lze změnit jen zákonem.

Podle čl. 64a Ústavy SR vyšší územní celek sdružuje osoby, které mají na jejich území trvalý pobyt. Zákon pak stanoví, že obyvatelem samosprávného kraje je osoba, která má trvalý pobyt v obci na jeho území. Z uvedeného vyplývá, že pojem "obyvatel" není spojován se státním občanstvím Slovenské republiky. Obyvatelé samosprávného kraje mají zejména právo volit a být voleni do zastupitelstva kraje a za předsedu kraje, hlasovat v krajském referendu, účastnit se zasedání zastupitelstva a obracet se svými podněty, stížnostmi a jinými podáními na předsedu, zastupitelstvo a orgány jím zřízené (toto oprávnění je formulováno obecněji než v našem zákoně o krajském zřízení a nezakotvuje tzv. lidovou iniciativu).

Na výkonu samosprávy se mohou podílet kromě uplatnění aktivního a pasivního volebního práva a práva hlasovat v referendu i osoby, které mají na území samosprávného kraje nemovitý majetek, jsou přihlášeny k přechodnému pobytu, mají jako cizinci povolen dlouhodobý pobyt. Okruh těchto osob je tedy vymezen šířeji než v zákonodárství České republiky.

RÁMCOVÉ ROZDĚLENÍ

Zákon obecně vymezuje hlavní úkol kraje při výkonu samosprávy ("pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých obyvatel") a rámcově vypočítává jeho jednotlivé působnosti. Pro přehlednost je rozdělujeme do čtyř skupin:

[*] Zabezpečování rozvoje kraje. Samosprávný kraj zabezpečuje tvorbu a plnění programu sociálního, ekonomického a kulturního rozvoje území; vykonává plánovací činnosti týkající se jeho území; zajišťuje, projednává a schvaluje územně plánovací podklady samosprávného kraje a územní plány regionů; účelně využívá místní lidské, přírodní a jiné zdroje; vykonává vlastní investiční činnost a podnikatelskou činnost v zájmu obyvatel a rozvoje kraje; zakládá, zřizuje, zrušuje a kontroluje své rozpočtové a příspěvkové organizace a jiné právnické osoby.

[*] Podpora rozvoje kraje. Podílí se na tvorbě a ochraně životního prostředí; vytváří předpoklady pro optimální uspořádání vzájemných vztahů sídelních útvarů a ostatních prvků svého území; vytváří podmínky pro rozvoj výchovy a vzdělávání, zejména ve středních školách, a pro rozvoj dalšího vzdělávání; vytváří podmínky pro tvorbu, prezentaci a rozvoj kulturních hodnot a kulturních aktivit a pečuje o ochranu památkového fondu; koordinuje rozvoj cestovního ruchu, rozvoj tělesné výchovy a péče o děti a mládež.

[*] Ve vztahu k obcím. Spolupracuje s obcemi při tvorbě programů sociálního a ekonomického rozvoje obcí; podílí se na řešení problémů, které se týkají více obcí na území samosprávného kraje.

[*] Mezinárodní spolupráce. Rozvíjí spolupráci s územními celky a s orgány jiných států (upraveno detailně v poměrně rozsáhlém ustanovení § 5 zákona).

Zákon přejímá ustanovení Ústavy SR, že samosprávnému kraji lze ve věcech územní samosprávy ukládat povinnosti a omezení jen zákonem a na základě mezinárodní smlouvy.

Samosprávný kraj může plnit i některé úkoly státní správy; lze je přenést jedině zákonem. Je zakotvena zásada, že stát poskytne samosprávnému kraji, jsou-li na něho přeneseny úkoly státní správy, potřebné finanční a jiné materiální prostředky.

Ekonomický základ samosprávného kraje tvoří jeho majetek a vlastní příjmy, s nimiž hospodaří samostatně za podmínek stanovených zákonem. V ustanovení o financování (§ 9) a ve velmi stručném ustanovení o majetku (§ 10) se odkazuje na zvláštní zákony.

Na rozdíl od České republiky je zavádění krajské samosprávy v Slovenské republice založeno na modelu organizačního oddělení výkonu státní správy a územní samosprávy: v krajích působí krajské úřady - orgány státní správy a úřady samosprávného kraje. Další odlišnost se projevuje v tom, že nadále zůstávají zachovány okresní úřady.

PŮSOBNOST

Zákon č. 416/2001 Z. z., o přechodu působnosti z orgánů státní správy na obce a na vyšší územní celky, upravuje přechod působnosti z ministerstev, krajských úřadů a okresních úřadů na samosprávné kraje. Jedná se jednak o přenesení výkonu státní správy, jednak o přechod z působnosti orgánů státní správy do samosprávné působnosti krajů, a to v rozsahu stanoveném čl. II až XXI zákona.

Uvedený zákon má zvláštní konstrukci: v čl. I souhrnně vymezuje přechod působnosti na obce (§ 2) a na samosprávné kraje (§ 3) a další články novelizují 20 zákonů (novely tří zákonů - o státní správě ve vodním hospodářství, o matrikách, o ochraně přírody a krajiny - se samosprávných krajů netýkají). Obsah ustanovení upravujících souhrnně přechod působnosti na samosprávné kraje je leckdy úplně nebo téměř shodný s ustanoveními novelizovaných zákonů, ale mnohdy je užší, neboť novelizované zákony upravují působnost samosprávných krajů podrobněji, popř. upravují i jiné otázky než přechod působnosti.4)

Nelze nezaznamenat, že jsou však i případy, kdy mezi souhrnným vymezením působnosti samosprávného kraje a některými ustanoveními novelizovaných zákonů existují rozpory. Souhrnné vymezení působnosti samosprávného kraje zahrnuje také oblasti regionálního rozvoje a cestovního ruchu, které byly či budou obsáhleji upraveny později vydanými zvláštními zákony. V čl. I § 4 je zakotvena zásada, že nestanoví-li zákon při úpravě působnosti obce nebo vyššího územního celku, že jde o přenesený výkon státní správy, platí, že jde o výkon samosprávné působnosti. Uvedené ustanovení nabylo účinnosti dnem 1. ledna 2002. Poznamenejme, že vládní návrh zákona (tisk 1162) vycházel z opačné zásady: nestanoví-li zákon při úpravě působnosti samosprávného kraje, že jde o výkon samostatné působnosti nebo o výkon státní správy, platí, že jde o výkon státní správy. Zásadní změna v obsahu tohoto ustanovení, kterou přineslo projednávání návrhu zákona v Národní radě SR, ve svých důsledcích může vést k podstatnému rozšíření samosprávné působnosti krajů.

Ve stručném přehledu uvádíme, které věci přešly do působnosti samosprávného kraje na jednotlivých úsecích:

[*] Pozemní komunikace. Plánování, příprava a výstavba silnic II. a III. třídy přešly do vlastnictví samosprávného kraje. Jejich správa a údržba se přesouvá z rozpočtové organizace Slovenská správa silnic v Bratislavě v zřizovatelské působnosti Ministerstva dopravy, pošt a telekomunikací na samosprávné kraje. Ty jsou povinny spravovat a udržovat uvedený majetek prostřednictvím vlastní správy anebo právnické osoby založené nebo zřízené za tím účelem. Na základě dohody mezi ministerstvem a samosprávným krajem přecházejí podle zvláštního předpisu do vlastnictví samosprávného kraje věci, které jsou ve správě Slovenské správy silnic a které slouží k činnosti jejích organizačních jednotek určených touto dohodou.

[*] Dráhy. Z krajských úřadů přechází výkon státní správy ve věcech tramvajových, trolejbusových, speciálních a lanových drah.

[*] Silniční doprava. Uděluje a odnímá dopravní licence pro vnitrostátní pravidelnou autobusovou dopravu, schvaluje jízdní řády vnitrostátní autobusové dopravy, uzavírá smlouvy o výkonu ve veřejném zájmu s dopravcem a poskytuje náhrady ztráty anebo její části, nebo jiné vyrovnání dopravci, vykonává odborný dozor nad silniční dopravou, jde-li o pravidelnou autobusovou dopravu, v určitém rozsahu ukládá pokuty dopravcům, vykonává činnosti kontrolního a statistického charakteru.

[*] Civilní ochrana obyvatelstva. V rámci samosprávné působnosti poskytuje krajskému úřadu podklady pro vypracování plánů ochrany obyvatelstva z hlediska možných mimořádných událostí a údaje o zařízeních civilní ochrany. Spolupracuje s orgány státní správy a obcemi při plánování a zabezpečení evakuace na svém území, při plánování a řešení ukrytí obyvatelstva. Podílí se na preventivně-výchovné a propagační činnosti při přípravě na civilní ochranu.

[*] Sociální pomoc. Od 1. ledna 2003 přecházejí do samosprávné působnosti krajů stanice pečovatelských služeb, zařízení pěstounské péče, domovy pro osamělé rodiče, útulky, rehabilitační střediska a zařízení pečovatelských služeb, které zřídil okresní úřad. Dále na ně přecházejí domovy sociálních služeb pro děti poskytující denní a celotýdenní péči a domovy sociálních služeb. Od 1. dubna 2002 jsou oprávněny zřizovat všechna tato sociální zařízení a také domovy důchodců.

Novela zákona o sociální pomoci stanoví, že při výkonu samosprávné působnosti kraj vypracovává a zveřejňuje koncepci sociálních služeb, sociální prevence a sociálního poradenství na svém území, vymezuje rozhodovací pravomoc samosprávného kraje (především z okresních úřadů přechází na něho rozhodování např. o poskytování pečovatelské a přepravní služby a náhrady za ni), jeho kontrolní oprávnění a úkoly registrační a evidenční povahy.

[*] Územní plánování. Samosprávný kraj v rozsahu stanoveném stavebním zákonem vykonává působnost orgánu územního plánování. Zabezpečuje pořízení územně-plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace. Schvaluje zadání pro zpracování územního plánu regionu, schvaluje územní plány regionů a jeho závaznou část vyhlašuje všeobecně závazným nařízením.

[*] Školství. Při přeneseném výkonu státní správy zřizuje a zrušuje střední školy, učiliště (podle sítě škol a školských zařízení) a střediska praktického vyučování (podle jejich seznamu) a při výkonu územní samosprávy základní umělecké školy, zájmová a vzdělávací zařízení (kromě jazykových škol při základních školách), domovy mládeže, zařízení školního stravování, zařízení praktického vyučování, střediska služeb pro školy a školy v přírodě. Zřizovatelská působnost krajských úřadů k uvedeným školám a školským zařízením přechází od 1. července 2002 na samosprávné kraje. Jejich ředitele jmenuje a odvolává zastupitelstvo kraje.

Vykonává správu škol a školských zařízení, které zřídil a pro uskutečňování výchovně vzdělávacího procesu zabezpečuje prostředky na provoz a údržbu, investiční prostředky ze státního rozpočtu a z vlastních zdrojů. Kontroluje hospodaření s finančními a materiálními prostředky přidělenými škole, jakož i účelné hospodaření s majetkem samosprávného kraje ve správě školy. Přiděluje finanční prostředky soukromým a církevním středním školám a školským zařízením a kontroluje hospodaření s nimi. Zabezpečuje stravování a ubytování žáků a studentů ve školách a školských zařízeních, které patří do jeho zřizovatelské působnosti. Schvaluje návrh smlouvy o nájmu školních budov a místností, přilehlých prostor školy nebo školského zařízení, jejichž je zřizovatelem.

[*] Tělesná výchova. Vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zákonem o tělesné výchově, kterou doposud vykonával krajský úřad.

[*] Kultura a osvěta. Může zřizovat nebo zakládat a zrušovat profesionální divadla jako právnické osoby. Kontroluje hospodaření a účelovost vynaložených prostředků v divadlech zřízených samosprávným krajem. Podporuje vybrané okruhy divadelních aktivit formou účelových prostředků. Podporuje kulturní aktivity národnostních menšin na svém území a zabezpečuje činnost menšinových kulturních institucí, zabezpečuje činnost profesionálních národnostních menšin.

Na samosprávné kraje přechází z krajských úřadů s několika výjimkami zřizovatelská funkce k regionálním muzeím a galeriím. Rovněž na ně přechází z krajských úřadů zřizovatelská funkce k osvětovým zařízením a k regionálním a krajským knihovnám. Samosprávný kraj zřizuje osvětová zařízení s působností na jeho území, zabezpečuje a koordinuje osvětovou činnost prostřednictvím osvětových zařízení, k nimž vykonává zřizovatelskou funkci. Zřizuje také regionální knihovnu jako právnickou osobu.

[*] Zdravotnictví. Samosprávný kraj zřizuje polikliniky a nemocnice s poliklinikou II. typu. Zřizuje a spravuje střední zdravotnické školy. Vydává povolení pro poskytování zdravotní péče v nestátních zdravotnických zařízeních (vypočteno 16 druhů). Rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutím vedoucích zdravotnických zařízení. Vede registr zdravotnických zařízení ve svých obvodech.

[*] Humánní farmacie. Koordinuje a odborně usměrňuje činnost na tomto úseku, vydává povolení k činnosti veřejné lékárny, její pobočky a výdejny zdravotnických pomůcek, schvaluje jejich provozní dobu, vykonává v nich kontrolu, vydává závazná opatření k odstranění zjištěných nedostatků a navrhuje orgánu státní správy uložení pokuty, organizuje poskytování pohotovostních služeb ve veřejných lékárnách po projednání s příslušnou stavovskou organizací.

V souhrnném vymezení působnosti samosprávného kraje jsou též uvedeny oblasti regionálního rozvoje a cestovního ruchu. Příslušná ustanovení jsou dosti obecná a stručná. Konkrétní úprava je či bude prováděna, a to nejen v uvedených oblastech, zvláštními zákony.

[*] Regionální rozvoj. Podle zákona č. 503/2001 Z. z., o podpoře regionálního rozvoje (účinnost dnem 1. ledna 2002) samosprávný kraj vypracovává a schvaluje program hospodářského a sociálního rozvoje svého území, vypracovává ve spolupráci s dalšími samosprávnými kraji regionální operační program, podílí se na jejich uskutečňování a pravidelně vyhodnocuje jejich plnění. Spolupracuje na přípravě národního plánu regionálního rozvoje a sektorových operačních programů. Jeho úkolem je zabezpečit trvale udržitelný hospodářský rozvoj a sociální rozvoj na svém území.

Do jeho působnosti patří rovněž otázky vnitrostátní a mezinárodní spolupráce na regionální úrovni. Může zřizovat územní agentury k podpoře regionálního rozvoje.

[*] Cestovní ruch. Do působnosti samosprávného kraje patří vypracovávat programy cestovního ruchu a koordinovat spolupráci právnických osob ve věcech cestovního ruchu (návrh zákona o cestovním ruchu se projednává v Národní radě SR).

Poznámky:

1) Srov. Karel Svoboda, Novela Ústavy Slovenské republiky o územní samosprávě, Moderní obec, 2001, č. 11, s. 35-37.

2) Uvedený zákon rozlišuje samosprávné územní celky, jimiž jsou obce a vyšší územní celky, a správní celky, jimiž jsou kraje (8) a okresy (76). Obce a vojenské obvody jsou správními celky, když podle zvláštních zákonů vykonávají státní správu.

3) Schválena usnesením vlády SR č. 230 z 11. dubna 2000. Srov. Územne a správne usporadanie, Verejná správa, 2000, č. 8, s. 12-14.

4) Jako příklad lze uvést novelu zákona o státní správě ve školství a školské samosprávě, která upravuje postavení školy a školského zařízení, úkoly okresních a krajských úřadů, orgány školské samosprávy. Širší dosah mají i novely stavebního zákona a zákona o sociální pomoci.

(Pokračování příště)

KAREL SVOBODA,

Vysoká škola ekonomická v Praze