Nejčastější chyby při tvorbě obecních vyhlášek

Prvním a hlavním problémem je obsah obecně závazných vyhlášek (dále jen obecní vyhlášky či jen vyhlášky). Obce1) jsou při vydávání vyhlášek stále takříkajíc na štíru s tím, aby jejich vyhlášky nepřekračovaly stanovené meze. Působnost obcí v oblasti samosprávy je jasně vymezena obecním zřízením2). Z jeho ustanovení, která snad není nutno citovat a Ústavy ČR lze při užití negativního výčtu dovodit, že v samostatné působnosti obce není:

[*] to, co spadá do působnosti přenesené;

[*] co je svěřeno do samostatné působnosti kraje3);

[*] co je svěřeno do působnosti jiných orgánů veřejné správy;

[*] to, co je vyhrazeno zákonu4), resp. je upraveno ústavně a další zásahy jsou vůbec vyloučeny;

[*] to, co zákon, resp. na základě zákona, jiný předpis již upravil5).

Je třeba dodat, že působností obce přirozeně není to, co spadá do soukromoprávních vztahů osob. Vymezení samostatné působnosti a ustanovení § 10 obecního zřízení o tom, kdy lze obecní vyhláškou ukládat povinnosti, jsou spojené nádoby. Stěží lze hovořit o samosprávě, pokud ji nelze účinně prosazovat, tudíž ukládat povinnosti. Domnívám se však, že § 10 je koncipován dostatečně široce, aby se pod jeho ustanovení vešly nejrozličnější případy ukládání povinností.

Některá doporučení

Nejčastějším místem, kde obce chybují, se dnes zdá být posledně vyjmenovaná oblast. Tedy záležitosti, které sice nejsou ústavně vyhrazeny pouze zákonu, ve kterých však již zákonná úprava platí a obce zde nemohou učinit nic nebo jen případně vydat vyhlášku na základě výslovného zákonného zmocnění. Je stále spíše pravidlem než výjimkou, že obecní vyhlášky se přímo hemží ku příkladu "stanovením pojmů", které ale nejsou ničím jiným než doslovným přepisem zákonných definic. Vyhlášky jsou vůbec doslova prošpikovány ustanoveními převzatými ze zákonů a často nepříliš logicky pospojovány s dalším textem. V této souvislosti lze doporučit, aby:

[*] předmětem vyhlášek byla pouze nová, originální pravidla chování, která mají platit v obci navíc k tomu, co již právní řád ČR stanovuje;

[*] nevyužívat obecních vyhlášek jako věstníku o tom, co stanovují zákony! K tomu nechť obec užívá jiných tiskovin a informačních kanálů. Nemluvě ani o tom, že neznalost zákona neomlouvá (a sbírka zákonů má být každému na obecním úřadě přístupná - některé obce ji žel neodebírají);

[*] je-li to nezbytné a jinak vhodné, pak užít zákonnou definici, ale s jasnou informací, že se jedná o definici převzatou ze zákona, případně určité informace a citace ze zákonů dát do vyhlášek ve formě poznámky pod čarou.

Nezanedbávat zasílání vyhlášek

K porušování zákona dochází také po vydání vyhlášek. Ze zákona6) je obecní úřad povinen neprodleně zaslat právní předpis příslušnému okresnímu úřadu. Z porovnání s právní úpravou dřívější lze dovodit, že obecní úřad je povinen předpis zaslat již poté co byl vydán, ne až po nabytí účinnosti, jak to určoval § 16 odst. 5 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Důvod je nasnadě, pokud je již předpis účinný, tedy vyvolávající právní účinky, je jeho sistace a následující zrušení mnohem citlivějším a složitějším problémem. Jak se ku příkladu vypořádat s vyhláškou o místním poplatku za odpad, která poplatek stanovuje úplně špatně, ale obecní úřad již úspěšně poplatek od většiny obyvatel obce vybral a teprve po delší době se rozhodl, že vyhlášku zašle okresnímu úřadu? Zákonný postup je zřejmý, že tím však bude způsobeno více škody, než užitku, je každému z praxe zřejmé taktéž. Obcí, které vyhlášky po jejich vydání dozorujícímu orgánu nezasílají buď vůbec anebo se zpožděním účinný dozor značně komplikujícím, je bohužel přinejmenším polovina. Tady lze poradit obcím - jejich představitelům a zaměstnancům, aby včasné zasílání vyhlášek nezanedbávali, neboť patálie způsobené účinností nezákonné a protiústavní vyhlášky mohou značně převýšit dočasný zisk daný tím, že existence takové (nějak problematické) vyhlášky není okresnímu úřadu známa. S tímto souvisí také náprava - autoremedura vadných vyhlášek. Právní předpis lze měnit jen právním předpisem stejné nebo vyšší síly, není tudíž možno, aby oprava vyhlášek byla prováděna bez vydání nové či novelizující vyhlášky jenom neautorizovaným zásahem do textu7). Na tomto místě bych doporučil jako určitou inspiraci vydávání, změnu a rušení zákonů Parlamentem ČR, a to včetně vydávání tzv. úplných znění předpisů.

Platnost a účinnost

Značně problematické je, jakým způsobem upravují obecní vyhlášky svou platnost a účinnost. Platnost je možno definovat jako okamžik, kterým se právní předpis stává součástí právního řádu (a je nutno s ním počítat při tvorbě jiných právních předpisů). Účinnost nastává dnem, kdy jsou všichni povinni se jím řídit. S ohledem na § 12 obecního zřízení platí, že platnou se vyhláška stane patnáctým dnem po dni svého vyhlášení, tj. vyvěšení na úřední desce. Účinnou se může stát tím samým okamžikem nebo datem pozdějším. Výjimečně může vyhláška (a stejně tak i nařízení obce) nabýt platnosti a také účinnosti již dnem vyhlášení. Důvodem je naléhavý obecní zájem. Tento naléhavý zájem ale musí být zcela jasně ve vyhlášce objasněn. Pouhá fráze "vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení z důvodu naléhavého obecního zájmu" nestačí a toto by mohlo, striktně vzato, být důvodem pozastavení vyhlášky. Závažnost uvedených důvodů pro okamžitou účinnost je nepochybně třeba posuzovat případ od případu. Stěží však přisvědčit obcím, které zavedly místní poplatek za odpad až rok poté, co byl příslušný zákon schválen, a jako zdůvodnění okamžité účinnosti uvedly "optimální zajištění systému sběru". Když se k tomu ještě přidá zjištění, že vyhláška byla schválena např. 1. května, ale vyvěšena byla až 22. května, což je doba jako legisvakanční lhůta bohatě dostačující, občan se oprávněně táže po smysluplnosti zákonů. V souvislosti s patnáctidenní legisvakanční lhůtou je třeba si uvědomit, že jejím smyslem je umožnit adresátům právních norem, aby se s obsahem právního předpisu seznámili. Protože dodržovat a chovat se podle práva může jen člověk práva znalý.

Označování a úvodní věta

V krátkosti se zmíním ještě o označování obecních vyhlášek a jejich úvodní větě. Především je nutno v jejich názvu a úvodu trvat na jediném legálním označení, kterým je obecně závazná vyhláška. Používání termínu vyhláška je ryze nesprávné a je nutno se mu vyhnout. Pozornost je též třeba věnovat číselnému označení. Lze zvolit číslování absolutní nebo přidělovat každý rok, po vzoru zákonů, čísla od jedničky. Vyhlášky novelizující a zrušující by kvůli přehlednosti měly mít svá vlastní čísla. V praxi však často tyto vyhlášky čísla nemají buď vůbec, anebo nesou nějaké dodatkové číselné označení ve vztahu k dotčenému předpisu. Jindy je zase používáno číslování absolutní, ale z nějakého neznámého důvodu je k číslu připojen ještě letopočet, takže nezasvěcená osoba má při pohledu na obecní vyhlášku například č. 39/2002 dojem, že místní obecní zastupitelstvo stihlo v roce 2002 již vydat 39 vyhlášek.

Úvodní věta vyhlášek může mít tuto podobu: Zastupitelstvo obce vydalo dne tuto obecně závaznou vyhlášku. Je-li vyhláška vydávána na základě zmocnění ve zvláštním zákoně, pak je třeba naň odkázat, takže např. vyhláška o odpadu bude mít tento úvod: Zastupitelstvo obce vydalo dne, na základě zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, tuto obecně závaznou vyhlášku. Nedomnívám se, že je nutné uvádět, že vyhlášky jsou vydávány podle či v souladu s ust. § 84 odst. 2 písm. i) obecního zřízení, neboť zmocnění zastupitelstev k vydávání vyhlášek je ústavního charakteru (čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR) a zákon o obcích je toliko ve výčtu § 84 znovu opakuje, ale nestanovuje tím nic nového. Je pravda, že usnesení vlády č. 236/1991 stanovující zásady pro vydávání obecně závazných vyhlášek8) v části IV. - Legislativně technické pokyny - uvedení odkazu na obecní zřízení požaduje, toto vládní usnesení však není závazné ani pro tvorbu předpisů v působnosti přenesené9), natož pak v působnosti samostatné.

Především bych však chtěl doporučit, aby se v úvodních větách obecních vyhlášek neobjevovaly odkazy na § 10 obecního zřízení. Ustanovení tohoto paragrafu nemají s procesem vydávání obecních vyhlášek zhola nic společného. Pravdou však je, že tento nonsens se objevil i ve vzorových materiálech vydávaných okresními úřady. Obdobně není nutné ani vhodné odkazovat v úvodní větě na § 87 a 92 odst. 3. Tato ustanovení sice mají s vydáváním vyhlášek souvislost, nicméně odkazovat na ně je přinejmenším zbytečné. Pokud by se měl chovat stejně Parlament ČR, pak by v úvodní větě každého zákona byl odkaz na čl. 39 Ústavy, což - jak si může každý ověřit - opravdu není. Jiným problémem je, že i po roce a půl účinnosti nového obecního zřízení jsou vydávány obecní vyhlášky domněle - soudě dle úvodní věty - podle (či dokonce na základě!) zákona č. 367/1990 Sb. K těmto nepřesnostem dochází spíše z důvodu nekritického opisování vyhlášek jednou obcí od druhé než proto, že by snad existence nového zákona nebyla dosud někde zaznamenána.

Jiným případem nesprávných citací je odvolávání se na již neplatné zákony. Tak kupříkladu jedna obecní vyhláška o veřejném pořádku vydaná v loňském roce odkazovala na zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích. Autor této vyhlášky prostě existenci zákona č. 13/1997 Sb. nevzal na vědomí, obdobně jedna letošní vyhláška se zase odvolává na zákon č. 135/1991 Sb., o odpadech. Co si asi myslí občan, kterému vyhlášky o ochraně veřejného pořádku ukládají různá nezřídka kuriózní omezení a na druhé straně jejich autor ani není schopen ohlídat aktuálnost čísel předpisů, na které odkazuje!? Tyto odkazy ovšem nepředstavují žádný interpretační problém. Předpis nižší právní síly nemůže nařizovat aplikaci jiného předpisu, který již byl zákonem (tedy normou vyšší právní síly) zrušen. Poněkud komplikovanější se může zdát situace v případě, kdy je v úvodní větě obecní vyhlášky vydávané na základě zvláštního zmocnění nesprávně odkazováno na již neplatný zákon nebo na "špatný paragraf". Někdy může jít o omyl, jindy jen o tiskovou chybu. Je taková vyhláška platná? Mám za to, že za podmínky existence zmocnění k vydání takové vyhlášky někde v právním řádu (nebo že zmocnění není třeba, jelikož věc spadá pod režim § 10 obecního zřízení) je vyhláška platná10). Rozhodující není, co je vyhlašováno v úvodní větě, nýbrž to, že vyhláška byla vydána11) oprávněným subjektem v rámci jeho působnosti (dané např. zmocněním ve speciálním zákoně) a při dodržení zákonem stanovených procesních pravidel. S nedostatky tohoto druhu souvisí ještě jeden zlozvyk. Dodnes jsou k vidění nejen obecní vyhlášky odkazující na dřívější obecní zřízení, ale někdy je dokonce odkazováno na zákon č. 410/1992 Sb., který je úplným zněním zákona č. 367/1990 Sb. Tato praxe je nesprávná, žádná novela ani úplné znění nemění číslo, kterým je zákon označen a v rozhodnutí či literatuře uváděn.

Vymezení působnosti

Místní-územní působnost vyhlášek je dána územím obce. Stejně tak jako prostorová působnost zákona je vymezena územím našeho státu. Území obce se sice nezřídka shoduje s jedním katastrálním územím, nicméně i v tomto případě je vymezení místní působnosti vyhlášky katastrálním územím nevhodné, jelikož katastrální území je pojem z jiného právního odvětví a s územní správou a samosprávou nemá co do činění. Navíc při změně území obce, dosud tvořené jedním katastrálním územím, nemusí vůbec dojít k přizpůsobení dosavadního katastrálního novému území obce. Co se týče osobní působnosti vyhlášek, ta se z podstaty věci vždy vztahuje na všechny osoby na území obce, kterých se jednotlivá ustanovení vyhlášky týkají. Typickým příkladem zmatené (byť zdánlivě velmi fundované) definice působnosti je ustanovení, kterým jsou vybaveny téměř všechny současné vyhlášky o nakládání s odpadem, v některém z úvodních článků se říká: "Tato obecně závazná vyhláška se vztahuje na všechny fyzické osoby, které mají na území obce trvalé bydliště, a na další osoby, které se na území obce zdržují, při jejichž činnosti vznikají odpady, a na které se nevztahují povinnosti původce odpadu." Zde došlo ke smíchání dvou odlišných okruhů osob. Tím prvním jsou osoby, na které se vztahuje vyhláška, tím druhým osoby, kterých se týká systém třídění odpadu. Předmětná vyhláška se přitom netýká jen nepodnikajících fyzických osob účastnících se systému likvidace odpadu, ale ukládá povinnosti i jiným skupinám osob např. majitelům nemovitostí, pořadatelům kulturních akcí či firmám zajišťujícím svoz odpadu. To, že vyhlášce přiznávají užší působnost, než jakou ve skutečnosti má, však většinu obcí vůbec netrápí. Složité definice územní a osobní působnosti, které takto často zdobí první články vyhlášek, jsou jednak nadbytečné, jednak spíše matoucí, a proto se jim doporučuji vyhnout.

Na závěr snad zbývá zmínit některé jiné, spíše drobnější problémy obecní normotvorby. Především mohu s potěšením říci, že se již nevyskytují vyhlášky vydávané obecním úřadem. Osvětě se podařilo nemožné a tento nedostatek již není k vidění. Naopak stálé oblibě se těší zkrášlování obecních vyhlášek kulatým razítkem, a to přesto, že pro to v žádném zákoně není opora. A hitem poslední doby je opatřovat vyhlášky doložkou podle § 41 obecního zřízení. Ten se však vztahuje k právním úkonům obce, nikoli k vydávání obecně závazných právních předpisů. Obdobně není nutné, aby podpisy pod vyhláškou byly úředně ověřeny, což je také někdy k vidění.

Přes nedostatky, o kterých se tento článek zmiňuje, se úroveň výkonu obecní samosprávy zvyšuje. Nejkřiklavější excesy ze samostatné působnosti, jakými byly např. pokusy o zřízení obecního vězení, se dnes již nevyskytují a doufám ani v dalších letech už vyskytovat nebudou. Díky rozšíření výpočetní techniky jsou dnešní obecní vyhlášky také podstatně úhlednější, než vyhlášky vydávané před deseti lety. Je-li nastoupený trend zkvalitňování obecní normotvorby a vůbec výkonu samosprávy trvalý, pak se v budoucnu můžeme určitě těšit na velmi kvalitní obecní vyhlášky.

Poznámky:

1) Dále bych rád hovořil o obcích a to přesto, že podle čl. 104 odst. 3 Ústavy jsou normotvorným subjektem jejich zastupitelstva.

2) Jedná se o § 35 odst. 1 a 2 obecního zřízení, kde se dále odkazuje na § 84, 85 a 102.

3) Samostatná působnost kraje je upravena v § 14 krajského zřízení.

4) Příkladem může být čl. 39 Listiny základních práv a svobod, kde je stanoveno, že: "jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem... Tudíž není možno, aby skutkové podstaty trestných činu, ale i přestupků, stanovovaly obecní vyhlášky, což se někdy stávalo."

5) Součástí vyhlášek je pravidelně ustanovení o sankcích. Toto ustanovení je ale nadbytečné. Skutečnost, že porušení vyhlášky bude stíháno podle zvláštních předpisů (např. zákona přestupkového), je dána přímo těmito předpisy a i když to vyhláška nestanoví, tak to tak stejně bude.

6) Jedná se o § 12 odst. 3 obecního zřízení.

7) Samostatnou kapitolou je pak vůbec provádění novelizací, kdy někdy dochází k neuvěřitelně zmateným výstupům, ze kterých lze jen velmi těžko zjistit, že úmyslem tvůrce vyhlášky bylo změnit vyhlášku starší. Častokrát je pak velmi těžké zjistit, která vyhláška je vlastně novelizována.

8) Které jinak lze jako zdroj inspirace při tvorbě obecních předpisů jedině doporučit.

9) Viz § 62 odst. 2 písm. a) obecního zřízení a contrario odst. b).

10) V této souvislosti doporučuji např. nález ústavního soudu č. Pl. ÚS 15/97.

11) Zde je namístě upozornit, že zastupitelstvo obce vyhlášky dle zákona vydává a ne schvaluje, jak to vymezovalo dřívější obecní zřízení

Tomáš Marek,

Okresní úřad v Pardubicích