V Moderní obci č. 1 a č. 2/2002 jsem se v obecné rovině zabýval novou právní úpravou hřbitovního a pohřebního práva v České republice, tak jak vyplývá z nového zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů. Nyní bych se chtěl vyjádřit k problematice právní povahy souhlasu...
| V Moderní obci č. 1 a č. 2/2002 jsem se v obecné rovině zabýval novou právní úpravou hřbitovního a pohřebního práva v České republice, tak jak vyplývá z nového zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů. Nyní bych se chtěl vyjádřit k problematice právní povahy souhlasu okresního úřadu k vydání řádu pohřebiště.
Ve svém předošlém článku jsem upozornil na některá sporná a ne zcela jasně formulovaná ustanovení, jež by si zasloužily více pozornosti, právě proto, že dikce zákona nabízí různé možnosti interpretace. Zmíněná sporná ustanovení souvisejí jednak s právní povahou řádu pohřebiště, jednak s právní povahou souhlasu okresního úřadu, jenž jako orgán státní správy řád pohřebiště schvaluje. Ještě dříve, než přistoupím k problematice právní povahy souhlasu okresního úřadu k vydání řádu pohřebiště, je nutno si vyjasnit právní povahu řádu pohřebiště, od které se následný schvalovací proces okresního úřadu odvíjí. K vyjasnění naznačených problémů nutně vede i rozporná metodika Ministerstva pro místní rozvoj ČR, jež může znamenat rozdílný postup nejen obcí, ale i okresního úřadů, což dle mého soudu odporuje základním principům a požadavkům na jednotný výkon státní správy. K právní povaze řádu pohřebiště se na stránkách Moderní obce č. 2 vyjádřil ve svém článku JUDr. Stanislav Kadečka, jenž se přiklonil k tomu, že obce nemohou vydávat řády pohřebiště formou obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti, tak jako tomu bylo v období od 12. 11. 2000 do 31. 12. 2001, kdy jim toto oprávnění vyplývalo z ustanovení § 10 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. V tomto ustanovení bylo zakotveno oprávnění obce vydat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhlášku k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. V tomto směru koresponduje vyslovený právní názor s tím, co jsem ve druhé části svého pojednání o hřbitovním a pohřebním právu uvedl, a sice, že od účinnosti zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví, nebudou mít hřbitovní řády povahu obecně závazné vyhlášky. Právní nerovnost Pro správnost uvedeného právního názoru svědčí dle mého soudu to, že nelze připustit rozdílný právní režim procedury přijímání, a tím i rozdílnou právní povahu řádu pohřebiště. Soudím, že lze jen obtížně hledat argumenty, jež by řádu pohřebiště přiznávaly formu obecně závazné vyhlášky. Mám totiž zato, že takový výklad by zcela nepřípustně vedl k roztříštěnosti praxe a právnímu dualismu v oblasti vydávání řádů pohřebišť, respektive rozdílnosti jejich právní povahy. K vydání řádu pohřebiště jsou ze zákona legitimovány i registrované církve a náboženské společnosti, jež oprávněním vydávat obecně závazné vyhlášky nedisponují. Osobně neznám a nevidím důvod, proč by měly mít řády pohřebiště vydané církví či náboženskou společností jinou právní povahu než řády pohřebiště vydávané obcemi, jež by ve formě obecně závazná vyhlášky vlastně byly právními předpisy. Mimochodem je nutno vzít v potaz i ústavně právní aspekty daného problému. Dle mého soudu by totiž před Ústavním soudem neobstál výklad, jenž by svěřoval orgánu státní správy pravomoc schvalovat obecně závaznou vyhlášku vydanou obcí v její samostatné působnosti.1) Uvědomíme-li si, že by rozdílná povaha hřbitovního řádu de facto i de jure zakládala právní nerovnost mezi subjekty, jež disponují oprávněním tyto řády vydávat, myslím si, že je třeba argumenty hovořící pro vydávání řádů pohřebiště obecně závaznou vyhláškou odmítnout.2) Souhlas okresního úřadu Jestliže jsme se vypořádali s právní povahou řádu pohřebiště, můžeme přistoupit k výkladu o právní povaze souhlasu okresního úřadu, kterým tímto orgán státní správy vyslovuje s řádem pohřebiště svůj souhlas. Podle paragrafu 18 odst. 3 zákona je k provozování veřejného pohřebiště a změnám řádu veřejného pohřebiště nutný předchozí souhlas územně příslušného okresního úřadu. Okresní úřad vydá souhlas za předpokladu, že řád veřejného pohřebiště byl vypracován v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem, není v rozporu s ochranou veřejného pořádku, tlecí doba stanovená v řádu veřejného pohřebiště odpovídá výsledku hydrogeologického průzkumu a stanovisku okresního hygienika a případná smlouva mezi provozovatelem pohřebiště a právnickou nebo fyzickou osobou zajišťující činnosti spojené s provozováním veřejného pohřebiště odpovídá požadavkům stanoveným v odst. 2. Ve smyslu ustanovení § 18 odst. 4 zákona o pohřebnictví je provozovatel pohřebiště povinen předložit okresnímu úřadu veškeré podklady, které si pro tento účel vyžádá. Výhrady k metodice Na tomto místě si dovolím poukázat na metodiku ústředního orgánu státní správy na úseku pohřebnictví, kterým je dle ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky Ministerstvo pro místní rozvoj. V citované metodice se uvádí, že by okresní úřady měly být připraveny na vydávání souhlasu k provozování veřejného pohřebiště a změnám řádu veřejného pohřebiště podle zmíněného ustanovení § 18 odst. 3 zákona o pohřebnictví. Forma tohoto souhlasu sice není zákonem o pohřebnictví jednoznačně stanovena, ale vzhledem k tomu, že předmětná činnost není výslovně vyjmuta z rozhodování podle správního řádu, je ministerstvo toho názoru, že pro udělování souhlasu je nutno užít ustanovení správního řádu, neboť jde o výkon státní správy a v jeho rámci o rozhodování o právech a povinnostech. K výše uvedenému si dovolím uvést následující výhrady. Domnívám se, že okresní úřady v rámci schvalování řádu pohřebiště nerozhodují o právech a povinnostech, vydávání souhlasu se neděje ve správním řízení a samotný souhlas nemá povahu správního rozhodnutí, ale pouhého opatření dle ustanovení § 3 odst. 5 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád). Citované ustanovení hovoří o tom, že ustanovení o základních pravidlech řízení se přiměřeně použijí též při vydávání osvědčení, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření. Mám zato, že souhlas okresního úřadu bude svou povahou právě takovým opatřením, jež má na mysli citované ustanovení správního řádu. Okresní úřady budou při vydávání souhlasu nuceny respektovat a řídit se takovými zásadami, jako jsou zákonnost, materiální pravda, rychlost a hospodárnost, součinnost atd. Zmíněné zásady současně vyjadřují i základní všeobecné požadavky na správní činnost směřující vůči konkrétním adresátům stojícím vně organizace veřejné správy, a tím překračují rámec správního řádu i správního řízení. Přiměřenost jejich použití je dána především absencí formálního procesu při jejich vydávání, což proces vydávání souhlasu s řádem pohřebiště je. Samotný zákon o pohřebnictví o žádném správním řízení nehovoří a pravidla, jimiž by se tento proces řídil neobsahuje.3) Pouze ustanovení § 28 zákona o pohřebnictví stanoví, že při dozoru nad činností provozovatele pohřebiště a při vymáhání povinností stanovených tímto zákonem se v případě, že je provozovatelem pohřebiště obec, postupuje podle zvláštního předpisu, kdy je odkazováno na § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, tj. ustanovení o dozoru nad samostatnou působností obce. V této souvislosti bych si dovolil následující úvahu. Zákon o pohřebnictví ukládá v ustanovení § 29 odst. 7 obcím, které provozovaly veřejné pohřebiště přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona byť samy, nebo prostřednictvím jiné právnické nebo fyzické osoby, povinnost upravit řád veřejného pohřebiště v souladu s tímto zákonem a vyžádat si jeho schválení územně příslušným okresním úřadem nejpozději do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Pokud bychom se přiklonili k tomu, že obce, respektive zastupitelstvo (pokud si to vyhradí) či rada obce budou vydávat řád pohřebiště nikoliv ve formě obecně závazné vyhlášky, ale ve formě opatření, je třeba se zamyslet nad aplikací § 123 odst. 2 písm. d) zákona o obcích pro případ, že obec zákonem o pohřebnictví uloženou povinnost nesplní. Uvedené ustanovení § 123 odst. 2 písm. d) zákona o obcích stanoví, že okresní úřad je při výkonu dozoru nad samostatnou působností obce oprávněn požadovat na obci splnění úkolu stanoveného jí zákonem, nezjedná - li obec nápravu, zabezpečí okresní úřad náhradní výkon na její náklad, jestliže uložený úkol může provést někdo jiný. Nikdo jiný než obec V případě vymáhání povinnosti vydat či upravit řád pohřebiště v souladu se zákonem o pohřebnictví je zřejmé, že tuto povinnost nikdo jiný než obec nemůže provést. To znamená, že okresní úřad by v případě neochoty obcí vydat hřbitovní řád (pokud jej dosud nemají) nebo jej změnit (v případě, že stávající není se zákonem o pohřebnictví v souladu) měly po uplynutí zákonem stanovené lhůty, to znamená po 1. 7. 2002, postupovat dle § 123 odst. 2 písm. e) zákona o obcích a vymáhat zákonem o pohřebnictví uloženou povinnost postupným ukládáním pokut. V ustanovení § 123 odst. 2 písm. e) zákona o obcích se totiž stanoví, že není-li splnění úkolu podle povahy věci možné nebo účelné zabezpečit podle ustanovení písmene d), vymáhá okresní úřad splnění povinnosti, stanovené zákonem, postupným ukládáním pokut, rozhodnutím vydaným ve správním řízení. Úhrn uložených pokut nesmí převýšit předpokládané náklady na zabezpečení úkolu způsobem uvedeným v ustanovení písmene d). K uvedenému zbývá dodat, že v situacích, kdy obec okresnímu úřadu sdělí, že řád pohřebiště nestihne vydat či upravit v souladu se zákonem o pohřebnictví v zákonem stanovené lhůtě, ale v krátké době poté, mám zato, že by okresní úřad mohl upustit od vymáhání této povinnosti ukládáním pokut v souladu s ustanovením § 123 odst. 2 písm. f) zákona o obcích. Veřejnoprávní aspekt Rád bych se ještě vrátil k právní povaze souhlasu okresního úřadu s vydáním a změnou řádu pohřebiště. Ve hřbitovním a pohřebním právu se již v 19. století promítaly na jedné straně aspekty soukromoprávní, jež spočívaly v pronajímání hrobových míst, na druhé straně aspekty veřejnoprávní v podobě zájmu státu na řádném pohřbívání. Zákonem o pohřebnictví požadovaný souhlas okresního úřadu jako orgánu státní správy s vydáním řádu pohřebiště je právě oním veřejnoprávním aspektem, jak jsem se o něm teď zmínil. Stát si tímto souhlasem ponechává dozor nad řádným pohřbíváním. V žádném případě nelze, alespoň dle mého soudu, na tento souhlas nahlížet jako na správní rozhodnutí, protože účelem souhlasu není rozhodnout o nějakých právech či povinnostech, ale pouze ověřit, zda řád pohřebiště splňuje požadavky stanovené zákonem o pohřebnictví. Jestliže bychom připustili právní formu správního rozhodnutí, pak bychom si vzápětí museli položit otázku, kdy je řízení o vydání souhlasu s řádem pohřebiště zahájeno, kdo je účastníkem takového správního řízení (obec, stávající nájemci hrobových míst, vlastníci či správci inženýrských síti na hřbitově umístěných?) a nutně bychom se museli zabývat i možností odvolání pro případ, že by okresní úřad rozhodl ve správním řízení tak, že se návrh na vyslovení souhlasu s řádem pohřebiště zamítá. Role krajského úřadu Podobné úvahy dle mého názoru svědčí pro vydávání souhlasu formou pouhého opatření. Ani v tomto případě nicméně není vyloučena možnost, že okresní úřad souhlas vydat odmítne. Soudím, že pro tento případ nelze vyloučit možnost aplikace ustanovení § 32 odst. 2 zákona o okresních úřadech, jež obci, registrované církvi či náboženské společnosti dává možnost, požádat o přezkoumání tohoto opatření příslušný krajský úřad. Uvedené ustanovení zákona o okresních úřadech stanoví, že je-li opatření okresního úřadu v rozporu se zákonem, jiným právním předpisem vydaným na základě zákona a v jeho mezích, usnesením vlády nebo směrnicemi ústředních správních úřadů a nejde-li o rozhodování ve správním řízení, zruší je příslušný krajský úřad. Neučiní-li tak krajský úřad do 30 dnů ode dne nabytí jeho účinnosti, zruší je příslušný ústřední správní úřad, což by v našem případě bylo Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky. Obce a registrované církve či registrované náboženské společnosti se budou moci obrátit na krajský úřad v případě, že budou považovat přijatý řád pohřebiště za takový, jež požadavkům zákona o pohřebnictví vyhovuje, a přesto jej okresní úřad souhlas odmítne schválit. Jak postupovat Pokusím-li se o určité shrnutí, pak konstatuji, že by obce do 1. 7. 2002 měly přistoupit ke zrušení stávajících hřbitovních řádů a vydání zcela nových, a to ve formě usnesení zastupitelstva obce, poté, co si zastupitelstvo vydání řádu pohřebiště vyhradí. Jinak by tímto oprávněním ze zákona o obcích disponovala rada obce. Okresní úřady by následný souhlas vydávaly nikoliv formou správního rozhodnutí, ale formou opatření podle ustanovení § 3 odst. 5 správního řádu, tedy nikoliv ve správním řízení. Jsem si vědom existence zcela odlišných právních názorů na uvedenou problematiku4), jakož i toho, že provedený výklad je výkladem ryze subjektivním. Domnívám se však, že jedním z hlavních, ne-li nejdůležitějším požadavkem kladeným na výkon státní správy, je požadavek jednotnosti výkonu státní správy. Proto by mělo Ministerstvo pro místní rozvoj zaujmout ke shora nastíněným problémům jednoznačné stanovisko, jež by bylo vodítkem pro jednotný postup v oblasti vydávání a schvalování řádů pohřebišť. Stávající metodika totiž může vést k jevu spíše opačnému. Jinak zřejmě nezbude nic jiného, než dotčená ustanovení zákona o pohřebnictví v zájmu odstranění možných pochybností novelizovat. Poznámky: 1) Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, čl. 104 odst. 3 2) Hendrych D. a kol., Správní právo. Obecná část. 4. vydání. Praha : C. H. Beck 2001, str. 79 3) Vopálka, V.-Šimůnková, V.-Šolín, M.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha : C.H.Beck 1999, str. 19 4) Vedral J., Několik poznámek k pohřebním řádům podle nového zákona o pohřebnictví, Veřejná správa 51-52/2001 Marek Hanák, Kancelář veřejného ochránce práv, Brno |
Pro přidávání komentářů se musíte nejdříve přihlásit.
The article is very easy to understand, detailed and meticulous! I had a lot of harvest after watching this article from you! I find it interesting, your article gave me a new perspective! I have read many other articles on the same topic, but your article convinced me! bmi calculator