Cesty k řešení standardizace veřejných služeb

Prvotní myšlenka záměru je dobrá: řešit dostupnost veřejné správy a rovný přístup občanů k veřejným službám v situaci, kdy se orgány státní správy zbavují přímé zodpovědnosti ve prospěch samospráv. Jak víme, úroveň stejného stupně samospráv je v ČR značně nevyrovnaná, a proto je obava o další vývoj v oblasti veřejných služeb zcela jistě oprávněná. Základní tezí je, aby měl občan právní jistoty v oblasti kvality veřejných služeb obdobně, jako je tomu v komerční sféře.

Bohužel sám standard návrhu je dosti nízký. Postrádám v něm mj. alespoň hrubou analýzu současné vybavenosti území ČR, či přehled fungování stěžejních oblastí veřejné správy. Nedostatků návrhu je mnoho, ale jelikož reforma veřejné správy přináší i pozitiva a především nepřeberné možnosti, hodlám se zde dané problematice věnovat formou pozitivního přístupu. Pakliže někdo kritizuje, měl by mít návrh jiného řešení.

Cest k dosažení takto ambiciózního cíle je několik a k vymezení řešení je nutné znát současnou situaci. Dnes jsou v tzv. kompetenčních zákonech vymezeny povinnosti jednotlivých subjektů veřejné správy ve vztahu k rozsahu veřejných služeb, ale nikde nejsou stanovena jasná pravidla pro úroveň jejich kvality. Oblastí poskytování veřejných služeb je mnoho, proto je dobré k celému modelu přistoupit vymezením těch nejzákladnějších okruhů: jde zejména o oblasti školství, zdravotnictví, bezpečnosti a justice, hygieny a sociální péče.

Modulové konstrukce

Jelikož v ČR v každé z vymezených oblastí působí několik institucí najednou a často se jejich kompetence překrývají, bylo by dobré přistoupit ke standardizaci tzv. modulovým (objektovým) konstruováním. Je tím míněno nejen to, aby se ke každé oblasti přistupovalo zvlášť, ale především aby se v rámci oblasti vymezily základní nosné moduly (objekty), zkrátka stěžejní prvky, které jsou nosnou kostrou celé oblasti.

Kdyby se stalo, že by z jakýchkoliv příčin jeden modul v oblasti selhal, pokračuje konstrukce ostatních modulů. Stejně tak můžou selhat všechny moduly některé oblasti, ale opět se může pokračovat v konstrukci ostatních. Jde vlastně o postupné zavádění, o jakési stavebnicové skládání celého systému standardizace.

Nejedná se přitom o teorii, obdobný moderní systém je již řadu let využíván a rozvíjen např. v programování (tzv. objektové programování), při zavádění komplikovaněj-ších systémů managementu a řízení velkých společností (projektové řízení) nebo při konstrukci nových letadel apod.

V samotném začátku, tj. před specifikováním úrovně veřejné správy by bylo dobré nejprve alespoň hrubě zmapovat vybavenost území základními zařízeními. Protože právě ta jsou často nejnezbytnější součástí poskytování celé řady veřejných služeb. Takových zařízení je hodně a stát by měl mít komplexní přehled nejen o svém vlastním majetku, ale i o majetku na území státu vůbec. Bohužel tomu tak docela není. Pominu hodnocení toho, proč nemá stát komplexní a přitom detailnější přehled. Dovolím si poznamenat, že právě reforma veřejné správy je hnacím motorem napravování značných nedostatků ve věci mapování některého majetku na území státu.

Základní ukazatele

Pro základní orientaci vyčleňme opravdu ty nejzákladnější, ukazatele sledovatelné (alespoň hrubě) až na úroveň obce (tj. nejnižší možnou úroveň běžného výkonu veřejné služby). Takové údaje nám mohou poskytnout opravdu nejzákladnější přehled, např. počty obcí majících na svém území poštu, policii, kanalizaci, vodovod, plynovod, zdravotnické zařízení, kulturní zařízení, školu vyjma "malotřídky", "malotřídku".

Pracně získané údaje je třeba seřadit tak, abychom získali hrubou představu o tom, na území jakých obcí dochází ke komplexnějšímu poskytování veřejných služeb občanům. Připomeňme, že neustále probíhají převody majetku státu na samosprávy a je snaha docílit situace, aby značné množství zařízení skončilo na obcích. Zatím se tak sice neděje a nejvíce převodů se realizuje ve vztahu ke krajům.

Není však důvod, proč pro účely standardizace neuspořádat údaje podle velikosti obcí. Tab. 1 z tohoto pohledu udává řadu zajímavých údajů.

Z údajů je např. patrné, že průměrně teprve obce nad 10 000 obyvatel mají opravdu komplexnější vybavenost. Nejméně obcí (13 %) má v ČR na svém území policii, následuje vybavenost školskými zařízeními, dále kanalizací (28 % obcí), zdravotnickými zařízeními (36 % obcí, ovšem sem jsou počítány i ambulantní ordinace lékařů), plynovodem, poštou (44 % obcí), kulturním zařízením (52 % obcí). Nejlépe jsou na tom obce (ve sledovaných ukazatelích), co se týče vybavenosti vodovodem. Sociální zařízení jsou díky svému charakteru značně nerovnoměrně rozložená do obcí (např. často jde o domovy důchodců na území malých obcí, bývalé zámečky, usedlosti apod.) . Přesto lze údaje do tabulky dodatečně zapracovat.

Další dvě tabulky (tab. 2 a tab. 3) poskytují detailnější pohled na vybrané oblasti, který uvádím jen pro zajímavost. Jako zdroj dat pro analýzu jsem využil Český statistický úřad, který spravuje velmi důležité regionální databáze KROK a MOS (týkající se obecní a městské statistiky), dále Ústav zdravotnických informací a statistiky a Centrum informací o kultuře. Ostatní oblasti jsou bohužel dosud často v dezolátním nebo nevyhovujícím stavu, jelikož neumí členit data na úroveň NUTS 5 (obce), což je pro ČR ve vztahu k EU velkým nedostatkem.

Obecně je zcela zřejmé, že na území větších obcí se nachází větší spektrum vybavenosti k poskytování veřejných služeb s tím, že na druhou stranu potřeby obyvatel nejlépe znají menší obce.

Dochází tu tedy ke střetu a podstata věci tkví právě v tomto obecně definovaném rozporu. Malé obce vědí a na území velkých lze vědět. Ovšem do hry vstupuje ještě jeden faktor, a tím je zřizovatel, vlastník, nájemce a pododně, který službu nakonec realizuje.

Cíl zákona o standardizaci může sledovat pouze jednu ze dvou linií. Buďto bude usilovat o zřizovatelský (vlastnický) vztah poskytovatele služby k nástrojům vybavenosti, což není šťastné řešení. Nebo se bude snažit definovat standard bez ohledu na zřizovateli (vlastníku), chcete-li poskytovateli služby. To je myslím vhodnější cesta. Bylo by dobré, kdyby bylo jedno, kdo službu poskytuje, zda kraj, obec, stát anebo soukromník, ale bylo by nutné vymezit, kdo za poskytování služby zodpovídá. V samotném závěru snažení by bylo možné vymezit, jakou má mít služba úroveň včetně rozsahu.

Zákon o standardizaci by se měl zabývat jen službami základními a případný "nadstandard" by měl v začátku zcela ponechat stranou.

Složitý mechanizmus

Zmapovali jsme v konturách, jaká je vybavenost na území obcí, ale není známo, v jakém kvalitativním stavu je vybavenost na území dnešních obcí. Bylo by zapotřebí provést komplexní a podrobnou analýzu vybavenosti území ČR, což je pochopitelně "mamutí" úkol.

V žádném případě není problematika standardizace ve veřejné správě neřešitelný úkol, ale je nutné vnímat ji jako pozvolný promyšlený proces, který musí být rozčleněn nejen chronologicky, do delšího časového období, ale především se k němu musí přistupovat doslova tak, jako bychom stavěli letadlo (neexistuje jediný člověk na světě, k terý by měl detailní znalosti o všech jeho součástech). Jde o velmi složitý mechanismus, kde jediná chyba může mýt vážné následky. Je nutné zabezpečit, aby se případné "nemocné" části dali z tohoto organizmu snadno vyjmout a naopak nové části začlenit.

Jsem přesvědčen o tom, že cesta modulového (objektového) přístupu ke konstrukci zákona je vhodnější než dnešní snaha komplexně obsáhnout velkou škálu služeb najednou, bez řízení způsobem metody kritické cesty. Ta by měla řešit případ vynechání nebo úplného selhání základní standardizace jedné nebo více oblastí veřejné správy, a to tak, aby z těchto příčin neselhal celý projekt. Základní doprovodnou vizí by přitom měla být optimalizace informačních toků ve veřejné správě a jednoduchost. Hlavní by měl být přínos pro občany.

Luděk Tesař