EFEKTIVNOST VÝDAJŮ OBECNÍCH ROZPOČTŮ

[*] nedostatečně objektivní postup při výběru a zařazení k realizaci určitého projektu, který se má v obci v daném hospodářském roce realizovat,

[*] závislost efektivnosti vynakládaných finančních prostředků na místě realizace projektu /týká se větších měst, kdy je efektivnost určité investice závislá na jejím místě z hlediska potřeb obyvatel příslušného města/ (jde nejčastěji o umístění různých typů školních a předškolních zařízení, vybudování nebo opravu určité komunikace či zařazení dopravního spoje a jiné zařízení služeb),

[*] neefektivnost při vlastním zajišťování určitého veřejného statku (v podobě určitého, projektu), tj. při produkci určitého veřejného statku: jde o tzv. produkční neefektivnost.

OBJEKTIVITA PŘI VÝBĚRU PROJEKTU

Pro objektivní výběr projektu financovaného z veřejných rozpočtů existuje řada postupů, které mají zajistit, aby s minimální výší vydávaných finančních prostředků bylo dosaženo maximum užitku.

Při výběru příslušného projektu by se mělo správně postupovat takto:

1. podrobně identifikovat uvažovanou potřebu veřejného statku (nejčastěji určité stavební investice) co do množství a kvality v nejširších souvislostech, tj. zejména odpovědět na otázky:

[*] pro koho, pro jaký počet občanů, pro jaký druh sociální skupiny má realizovaný projekt (investice) sloužit,

[*] proč je projekt realizován: jaké budou jeho hlavní přínosy a případná negativa, jak jeho realizace zapadá do celkového plánu rozvoje určité obce či regionu atd.,

[*] zda je dostatek pohotových finančních prostředků, nebo zda se musí uvažovat o úvěru, resp. se bude předpokládat získání dotace apod.,

[*] zda budou finanční a jiné prostředky na provoz příslušného projektu (investičního celku),

[*] jak bude příslušný provoz projektu náročný na finanční a jiné prostředky v průběhu hospodářského roku,

[*] jak bude projekt rentabilní, tj. za jakou dobu se investované prostředky vrátí apod.

2. předložit více alternativ projektů: jednotlivé alternativy musí být objektivně komisionálně zhodnoceny. K zhodnocení se používá nejčastěji Cost-benefit analýza nebo jiné druhy analýz. U těchto analýz se poměrně snadno zjistí náklady, ale obtížně se objektivně oceňují užitky.

V souvislosti s výběrem projektu se hodnotí tzv. důchodový (příjmový) a substituční efekt uvažovaného projektu.

Příjmový (důchodový) efekt: vyjadřuje to, jak se zvýší příjmy občanů (např. s realizací letiště v příslušném městě), jak se zvýší kupní síla a následně podpoří určité další výrobní a jiné aktivity (rozšíření pracovních příležitostí) apod.

Substituční efekt: vyjadřuje změnu v preferencích k určitým statkům, např., zda posílením hromadné městské osobní dopravy poklesne používání soukromých osobních aut a zlepší se kvalita ovzduší, sníží se průměrná hlučnost ve městě atd.

Alokační efektivnost. Efektivnost výdajů na určitý veřejný statek je velmi často vázána na určité místo, spojené se sídlem určité skupiny obyvatel určité věkové nebo kvalifikační kategorie. Není např. efektivní stavět novou základní školu nebo podobné školní zařízení v sídlišti, kde je malý počet dětí, jež by tuto školu navštěvovaly apod.

Produkční neefektivnost. Souvisí přímo s provozem určitého zařízení a vztahují se na ni běžné zásady efektivnosti uplatňované v privátních podnicích (neefektivně pracuje organizace, jejíž náklady jsou vyšší než tržby).

ZPŮSOBY MĚŘENÍ

Efektivnost výdajů z obecního rozpočtů se měří podobně jako v privátním sektoru, tj. poměřuje se vztah mezi vstupy (inputy) a výstupy (outputy). Tento poměr by při pozitivním hodnocení efektivnosti určitého druhu veřejných výdajů měl mít číselnou hodnotu aspoň 1 nebo menší než jedna.

Příklad: je-li hodnota vstupů 100 a výstupů 200, vypočítáme efektivnost jako 100 : 200 = 0,5, což je poměr velmi výhodný. Tento výsledek říká, že na každou jednotku výstupů bylo spotřebováno jen 0,5 jednotky vstupů (např. na užitky v hodnotě 100 Kč bylo spotřebováno pouze 50 Kč). Naopak je-li hodnota vstupů (nákladů) 200 a hodnota výstupů (užitků) jen 100, je výsledný poměr 200 : 100 = 2. To v podstatě znamená, že každá vložená koruna do určitého projektu přinesla hodnotu užitků jen za 0,50 Kč, což je po ekonomické stránce poměr nevýhodný a jev společensky nežádoucí.

Z hlediska rozsahu působení je možno měřit efektivnost: v místě produkce příslušného veřejného projektu (statku) a z hlediska celospolečenského efektu určitého výdaje z obecního rozpočtu.

Měření v místě produkce. V tomto případě se postupuje tak, že v příslušné organizaci, která spotřebovává prostředky z určitého veřejného rozpočtu, se zjišťuje konkrétní relace mezi množstvím (inputech) vkládaných finančních a jiných prostředků a velikosti produkce (outputech).

Příklad: v určitém druhu školy se zjistí množství přidělovaných finančních prostředků (podle velikosti příslušného normativu) buď celkem, nebo jen na hospodářský provoz, nebo jen na mzdy pedagogů, nebo jen na učební pomůcky atd. Tyto vstupy, které představují výdaje, jsou vztaženy k počtu vychovaných absolventů. Tím se získá objektivní a prakticky použitelný ukazatel efektivnosti, který informuje o tom, kolik finančních prostředků se spotřebuje na celkové nebo na jednoleté vzdělávání absolventa školy či skupiny škol.

Měření z hlediska celospolečenského významu vynaložených nákladů. Tento způsob již není tak jednoznačný. Zde v rámci dosažení maximální objektivity je nutné si stanovit určitá dílčí kritéria, vůči nímž budou příslušné výdaje poměřovány. Protože každý výdaj z obecního rozpočtu směřuje na produkci některého druhu společných potřeb obyvatel určité obce (veřejných statků), které mají sloužit na zlepšení životních podmínek obyvatel, lze jako dílčí kritéria použít ta, která oceňují kvalitu života a kvalitu lidského potenciálu. Jsou to např. tyto hlavní druhy přínosů:

přínos výdajů k celkovému ekonomickému růstu (obce, regionu, státu, skupiny států aj.),

přínos výdajů k vlastnímu blahobytu občanů příslušné obce (měřeného např. dle objemu spotřeby určitého statku v přepočtu na hlavu),

přínos výdajů k dalšímu rozvoji lidského potenciálu (např. vybudování určitého sportovního zařízení či knihovny aj.),

přínos výdajů k celkovému zvýšení kvality života (zlepšení určité složky životního prostředí, jako je kvalita vody v protékající řece či snížení hlučnosti příslušné lokality aj.).

Měření přepočtem výdajů na hlavu. Při hodnocení efektivnosti výdajů obecních a jiných veřejných rozpočtů platí obecné ekonomické zákony, že určitý výdaj, který slouží pro větší počet obyvatel, je v přepočtu na hlavu nižší než pro menší počet obyvatel. Přepočty na hlavu se běžně používají v rámci jedné organizace, skupiny organizací (skupiny škol, knihoven apod.). V současné době jsou často jako měřítko používány hodnoty dosahované ve státech EU. Pro zajištění vyšší objektivity příslušných srovnávacích ukazatelů je vhodné tyto číselné údaje podrobit statistickému zhodnocení. Dosažené ukazatele je možné potom používat v prostoru i v čase.

Pro vysvětlení rozdílů mezi zjištěnými číselnými hodnotami se hledá působení různých vlivů, které se zpravidla rozdělují na vnější a vnitřní.

VNĚJŠÍ FAKTORY

Jsou to faktory, které ovlivňují určitou sledovanou oblast (např. školství.):

Existence nebo neexistence soukromého sektoru v dané oblasti: lze např. předpokládat, že na efektivnost státního školství má přímý vliv existence soukromých škol (soukromé obchodní akademie, školy cestovního ruchu apod.).

Existence konkurenčního prostředí: např. ve školství efektivnost zvyšuje to, když v daném regionu jsou aspoň dvě srovnatelné školy (základní školy, gymnázia, průmyslové školy, odborné učiliště apod.). Podobně tomu je ve zdravotnictví, v kultuře apod.).

Veřejná kontrola: musí se uplatňovat ve všech odvětvích veřejného sektoru a její výsledky jsou pravidelně zveřejňovány. To preventivně přispívá k zvyšování efektivnosti všech zařízení financovaných z obecního rozpočtu.

Občanská kontrola: je permanentní kontrola občanskou veřejností (voliči).

VNITŘNÍ FAKTORY

Působí uvnitř určité organizace, a proto jejich intenzitu může příslušná organizace sama výrazně ovlivňovat. Patří sem obecně:

systém řízení a financování organizace: je všeobecně známé, že zejména vrcholový management rozhodujícím způsobem ovlivňuje hospodaření každé organizace,

uplatňování prvků vědecko - technického pokroku,

vhodná struktura činností,

úroveň dělby práce,

kvalifikace pracovníků a jejich iniciativa plnit úkoly,

vnitřní kontrola aj.

MODELOVÁNÍ EFEKTIVNOSTI

Pro dosažení plánované míry efektivnosti je možné si předem vytvořit určité modelové situace a snažit se jim v praxi co nejvíce přiblížit.

Příklad: lze např. vytvořit modelovou křivku, která určuje vztah mezi společenskou hodnotou určitého veřejného statku a výdaji na jeho provoz. Např. na 1 milión výdajů na veřejný statek (např. zprovoznění koupaliště) jsou občané dané obce ochotni přispět velkou částkou. Avšak při zvyšování výdajů např. na zkvalitnění daného koupaliště občané již nemají tak velký zájem přispívat, a proto i hodnota výsledného užitku z určité obecní investice, která nebyla doplněna dostatečně velkým dalším výdajem, se často výrazně zmenšuje.

VZTAH MEZI EFEKTIVNOSTÍ A ROVNOSTÍ

Při snaze o zvyšování efektivnosti je nutné vždy zároveň respektovat požadovanou rovnost v přístupu k určitým statkům, jež jsou hrazeny z prostředků obecního rozpočtu. Mezi rovností jako projevem větší spravedlností a efektivností existuje tzv. substituční vztah. Jeho výrazem je křivka na následujícím grafu. Ze vztahu mezi efektivností a rovností vyplývá, že k tomu, abychom dosáhli vyšší rovnosti, musíme obětovat určitou část efektivnosti. Obráceně platí, že pokud chceme dosáhnout vysoké efektivnosti vynakládaných prostředků z obecního rozpočtu, musíme někdy obětovat určitou část rovnosti. Prakticky to znamená, že ne všichni občané budou mít k určitému veřejnému statku stejný přístup. Např. místní koupaliště, jehož provoz je z určité části dotován z obecního rozpočtu, bude v rámci snížení nákladů na obsluhující personál otevřeno jen v určitou dobu, která nemusí být vhodná pro všechny občany.

METODY OBJEKTIVIZACE VÝDAJŮ

Mezi postupy, které mohou při vhodném způsobu použití vést k objektivizaci a efektivnosti vynakládaných výdajů ve veřejném sektoru patří: komparativní metody, normy, výkony, standardy, kalkulace, hodnocení občany, komplexní audit a další.

Komparativní metody. Patří mezi nejvíce používané metody při objektivizaci výdajů ve veřejném sektoru. Komparace příslušných výdajů se provádí jednak v prostoru, jednak v čase. Předpokladem dobrého efektu každé komparace je správný výběr porovnávaných subjektů či veličin ať v prostoru (např. mezi obcemi, částmi města či celými skupinami obcí), tak v čase (průkaznější jsou delší časové řady).

Komparace v čase (časová porovnání). Určitý druh výdajů je pro zvolený subjekt sledován a porovnáván v různě dlouhých časových intervalech. Objektivnější výsledky vždy poskytuje sledování v delším časovém horizontu, pokud možno za srovnatelných podmínek. Časové komparace je možno provádět např. na úrovni:

řízené obce, resp. určitého souboru obcí (soubory obcí vytvořené dle počtu obyvatel, dle velikosti majetku a jeho skladby apod.),

řízeného objektu: organizační složky obce (dříve rozpočtové organizace), příspěvkové a jiné neziskové organizace apod.,

území určité skupiny obcí, regionu, státu nebo skupiny států apod.

Předpokladem pro získání objektivních výsledků při provádění komparací je volba vhodných porovnávaných veličin, jež mají požadovanou vypovídací schopnost.

Komparace prostorové (porovnání v prostoru). Určitý druh výdajů je porovnáván mezi určitými subjekty, jež působí v rámci dané obce, kraje, státu nebo i na území více států. Sledování a hodnocení se provádí opět za zvolený časový úsek (za měsíc, čtvrtletí, pololetí a nejčastěji za jeden hospodářský rok). U obou druhů komparací - v prostoru i v čase - je nutné objektivně zohlednit všechny ovlivňující faktory. Mezi nejčastěji srovnávané ukazatele patří ukazatelé finanční, naturální, nákladové, výsledkové apod. Objektivnost srovnávání vyžaduje, aby použité ukazatele:

měly stejný obsah a byly vztahovány k stejné konstantě (např. na počet obyvatel v produktivním věku, či počet daňových poplatníků, délku udržované komunikace apod.).

Předpokladem k získání objektivních výsledků je sledování početnějších souborů a doplnění o vhodně zvolená statistické zpracování.

Výkony, normy, standardy. Vycházejí z pevných a předem stanovených relací nákladů k výnosům, resp. k užitkům příslušných statků.

- Výkony a normy:

V oblasti veřejného sektoru se poměrně snadno stanoví kvantitativní výkon. Ve školství to může být počet absolventů v určitém roce, ve veřejném zdravotnictví počet ošetřených pacientů za jeden den apod. Tyto základní ukazatele je však nutné vztahovat k dalším faktorům, jako je ve školství počet pedagogů k počtu žáků a další.

- Standardy:

jsou určité hodnoty (zpravidla kvantitativně i kvalitativně vyjádřené), které umožňují sledovat a hodnotit výkony v určité oblasti veřejného sektoru. Jde např. o určitý standard vybavení ve škole učebními pomůckami, v infrastruktuře bydlení o počet m2 prodejní plochy v různých druzích obchodů, velikost sortimentu zboží aj. U všech způsobů hodnocení výdajů záleží na objektivním zhodnocení působení ovlivňujících faktorů.

- Kalkulace:

využití kalkulace jako metody k posuzování objektivnosti výdajů ve veřejném sektoru předpokládá, podobně jako ve výrobě, přesné vedení účetních záznamů o všech nákladech. Z toho lze vypočítat (zkalkulovat) náklady na určitou jednotku výkonu. Při kalkulaci nákladů na služby se používá např. metoda historická a metoda nulového základu.

- Účast občanů na hodnocení výdajů:

podstatou metody je využití stanoviska občanů k velikosti vydávaných prostředků na jednotlivé skupiny výdajů (výdajové programy). Vzhledem k tomu, že různé statky mají u občanů různě velké preference, má i tato metoda velký význam.

- Komplexní audit:

v oblasti veřejného sektoru mají povinnost realizovat audit zejména obce. Výsledek auditu je součástí závěrečného účtu obce či tzv. finančního vyrovnání za předchozí hospodářský rok. V rámci hospodaření obce je audit předkládán na vědomí obecnímu zastupitelstvu, které jako nejvyšší orgán obce, potvrdí nebo nepotvrdí příslušný soubor výdajů obce. Komplexní audit, který kromě správnosti účetních položek sleduje i příčiny jejich velikosti a další souvislosti, je vhodnou metodou pro objektivizaci výdajů ve veřejném sektoru.

JAROSLAV PILNÝ,

katedra ekonomie

Fakulty ekonomicko-správní

Univerzity Pardubice