V čísle 11/2001 Moderní obce vyšel příspěvek Mgr. Jany Hamplové nazvaný "Nutnost nebo zbytečnost?", v němž se jeho autorka zamýšlela nad otázkou forem a rozsahu dohledu státu nad hospodařením územních samosprávných celků, a to ve světle námitek představitelů některých krajů proti omezování dispozičních práv při nakládání s majetkem, který do vlastnictví krajů přešel z vlastnictví státu.
| Vzhledem k tomu, že otázka vztahu státu a samosprávy, a v jejím rámci pak zejména dohledu státu nad samosprávou je skutečně "ožehavým tématem", je vhodné se k ní vrátit a nazírat ji i z jiného úhlu pohledu, než jak to činila autorka zmíněného příspěvku. Jablkem sváru mezi kraji a některými ministerstvy se stal § 19 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, (obdobné ustanovení obsahuje i zákon č. 128/2000 Sb., o obcích - § 40). Podle odst. 1 tohoto ustanovení má stát právo vyhradit si při bezúplatném převodu nebo přechodu movitých věcí, práv a nemovitostí na kraj a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku krajem stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem.
Podle odst. 2 může Ministerstvo financí nebo jím pověřený místně příslušný finanční úřad uložit za porušení povinností kraje uložených mu podle odst. 1 pokutu do výše 1 000 000 Kč v řízení podle zvláštního zákona (výnos pokut je příjmem státního rozpočtu). PROBLEMATICKÉ PRINCIPY Na první pohled nelze přehlédnout několik problematických principů obsažených v těchto dvou ustanoveních. Ustanovení odst. 1 ve stávající podobě především chybně směšuje převod práva, který je dvou- nebo vícestranným právním úkonem, a přechod práva, který právním úkonem není (přechod práva nastává typicky zákonem nebo na základě zákona). Podmínky a omezení při nakládání s věcmi, které přecházejí (nikoliv "jsou převáděny") z vlastnictví státu do vlastnictví územních samosprávných celků, mohou být proto stanoveny jedině přímo v zákoně, kterým (resp. na jehož základě) k přechodu vlastnického práva dochází. Stát si v případě přechodu vlastnického práva na základě zákona nemůže jednostranně v rozhodnutí vydaném podle zákona č. 157/2000 Sb. vyhrazovat další (v zákoně nestanovené) podmínky pro nakládání s tímto majetkem, které územní samosprávný celek nemůže ani změnit, ani odmítnout. V rozporu s ústavou Takový postup státu by byl v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V daném případě ale nejsou (ani v zákoně č. 129/2000 Sb. ani v zákoně č. 157/2000 Sb.) žádné "meze" uplatnění státní moci stanoveny. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy pak může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Za "ochranu zákona" by ale sotva bylo možné označit to, že by státní orgány jednostranně omezovaly dispoziční práva územních samosprávných celků při nakládání s majetkem, který přešel do jejich vlastnictví. Nelze totiž směšovat postavení státu jako subjektu veřejné moci (např. při vydávání zákonů, na jejichž základě dochází k přechodu vlastnického práva k některým věcem ze státu na kraje) a postavení státu jako právnické osoby vystupující v právních vztazích (§ 6 zákona č. 219/2000 Sb.). V případě přechodu majetku do vlastnictví kraje, což není (na rozdíl např. od smlouvy) dvoustranný právní úkon (jde o nabytí majetku ze zákona), je proto zavádějící mluvit o "právu státu vyhradit si stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem". Takové "vyhrazení si podmínek" lze provádět pouze zákonem (může to být sám zákon o krajích nebo ten zákon, na jehož základě k přechodu vlastnického práva dochází) a k tomu není nutno konstruovat v zákoně jakési "zmocňovací" ustanovení, neboť jde vždy o předpisy stejné právní síly. Zákon o krajích tedy v § 19 chybně a nepřípustně směšuje smluvní úpravu podmínek pro nakládání s majetkem, při které stát vystupuje jako účastník občanskoprávních vztahů (§ 21 občanského zákoníku) a která je založena na rovnosti stran (viz § 2 odst. 2 občanského zákoníku) se zákonnou úpravou těchto podmínek, kdy stát vystupuje jako subjekt veřejné moci, jednostranně ukládající povinnosti a omezení. Při převodu věcí z vlastnictví státu do vlastnictví územních samosprávných celků se musí při určování takových omezujících podmínek postupovat podle zákona č. 219/2000 Sb., při přechodu věcí je k tomu třeba explicitní zákonné úpravy. Ustanovení § 19 odst. 2 je (ve vztahu k odst. 1) v rozporu s principem smluvní autonomie a rovnosti subjektů v občanskoprávních vztazích. Stát jako účastník občanskoprávních vztahů (§ 21 občanského zákoníku, § 6 zákona č. 219/2000 Sb.) nemůže, jde-li o výkon práv a povinností z občanskoprávních vztahů (tzn. při převodu majetku), kde platí již zmíněná zásada rovnosti účastníků občanskoprávních vztahů (srov. § 2 odst. 2), vystupovat vůči druhému účastníkovi (v tomto případě kraji jako právnické osobě) zároveň z pozice subjektu veřejné moci, který ukládá veřejnoprávní sankce (pokuty), což stávající znění zákona o krajích připouští. Podle něj tomu má být tak, že stát převede smlouvou do vlastnictví kraje nějakou věc a nedodržuje-li kraj omezení sjednaná v této smlouvě, stát mu za to udělí sankci ve formě pokuty za správní delikt(!). Není snad třeba zdůrazňovat, že by bylo naprosto absurdní a nemyslitelné, aby v obdobném případě přiznal zákon takovou kompetenci (tedy ukládání pokuty ve správním řízení při nedodržení smluvních ustanovení) krajům ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám. ZÁSADA PRÁVNÍ JISTOTY Ustanovení odst. 2 odporuje též zásadě právní jistoty, a to tím, že umožňuje uložení pokuty "za porušení povinností uložených kraji podle odstavce 1". Odst. 1 ani jiné ustanovení zákona o krajích (ani zákon č. 157/2000 Sb.) totiž žádným způsobem nenaznačuje, jaké povinnosti může (nebo nemůže) stát krajům pro nakládání s majetkem jednostranně ukládat. Obsah a rozsah takového rozhodnutí je tedy zcela na libovůli příslušného státního orgánu. Není proto ani zaručeno, že nebude docházet ve stejných (obdobných) případech k ukládání povinností zcela odlišných nebo ve zcela odlišném rozsahu, což by znamenalo též nerovnost mezi jednotlivými kraji. Zákon tak umožňuje ukládat veřejnoprávní sankce (pokuty) za porušení povinností, které v zákoně vůbec stanoveny nejsou (!), ale mají být teprve (ve zcela libovolném rozsahu) na základě zákona stanoveny. Není jistě třeba rozvádět, že např. v zákoně o přestupcích by byla obdobná úprava zcela nemyslitelná. OPRÁVNĚNÝ ODPOR Zmateně a nesprávně formulované ustanovení § 19 zákona o krajích tak vyvolává zcela oprávněný odpor představitelů krajů. Problematičnosti tohoto ustanovení si byla zjevně vědoma i vláda, a proto její návrh novely zákona o krajích (sněmovní tisk č. 1157) obsahuje novou formulaci, která říká, že "stanoví-li zvláštní zákon, na jehož základě přecházejí nemovité věci, movité věci nebo práva z vlastnictví státu do vlastnictví krajů, povinnosti nebo podmínky pro nakládání s nimi, může Ministerstvo financí za jejich porušení uložit kraji pokutu až do výše 1 000 000 Kč ve správním řízení". Napříště má být tedy (zcela správně) možné ukládat územním samosprávným celkům povinnosti a omezení při nakládání s majetkem toliko zákonem. Stejným způsobem se má změnit i § 40 zákona o obcích. Autorka zmiňovaného příspěvku ale šla ve svých úvahách o dohledu státu nad samosprávou dál než jen rovinu ryze právní a dovozovala, že omezení smluvní volnosti krajů jako forma ochrany veřejného majetku je plně na místě, neboť "ne vždy musí být zastupitelstva osvícená, ne vždy jim musí jít o veřejné blaho a ne vždy musí být rozhodnutí odborně rozumné", takže "určitá pojistka neškodí". ROZSAH KONTROLY Nebude snad sporu o tom, zda má dozor nad výkonem samosprávy existovat. Kontrola veřejné správy vykonávané územními samosprávnými celky ze strany státu je jedním z projevů zásady brzd a rovnovah, které charakterizují moderní demokratický právní stát. Tak jako provádí kontrolu zákonodárné činnosti Parlamentu Ústavní soud, tak jako provádí kontrolu činnosti výkonné moci správní soudnictví, tak ani územní samospráva není ponechána bez jakékoliv kontroly své činnosti. Co je ale předmětem diskuse, je otázka rozsahu této kontroly. Naše právní úprava krajského i obecního zřízení vychází z toho, že při dozoru nad výkonem samostatné působnosti se sleduje toliko soulad jednání a rozhodování orgánů územních samosprávných celků se zákony a jinými právními předpisy a jde vždy o dozor prováděný následně (srov. § 123 odst. 1 zákona o obcích a § 81 odst. 2 zákona o krajích). Tato ustanovení navazují na čl. 8 odst. 1 a 2 Evropské charty místní samosprávy, kde se uvádí, že "jakýkoli správní dozor nad místními orgány může být vykonáván pouze způsobem a v případech stanovených ústavou nebo zákonem" (odst. 1) a "jakýkoli správní dozor nad činností místní orgánů se zaměřuje zásadně na její soulad se zákonnými a ústavními principy" (odst. 2). PRINCIP SAMPOSPRÁVY Úkolem státních orgánů provádějících dozor nad činností orgánů místní samosprávy při výkonu samostatné působnosti nemůže být hodnocení osvícenosti či neosvícenosti zastupitelstev, toho, zda zastupitelstva sledují veřejné blaho nebo toho, zda jsou jimi přijatá rozhodnutí odborně rozumná či nikoliv, ale pouze hledisko zákonnosti (právnosti). Pokud by tomu tak nebylo a dozorující orgány by sledovaly i jiná hlediska než zákonnost, byl by pojmově narušen princip samosprávy, neboť rozhodnutí by nebylo v rukou občany volených a občanům odpovědných členů zastupitelstev, ale anonymních úředníků. Pak je ale otázkou, k čemu by byla volená zastupitelstva. Jejich činnost se v tom kterém případě někomu může a někomu naopak nemusí líbit, to ale neznamená, že by na základě toho měla být jejich činnost a odpovědnost potlačována a omezována. Nelze než znovu připomenout známý výrok, který charakterizuje zastupitelskou demokracii jako nejhorší myslitelnou formou vlády, ovšem s výjimkou těch, které byly někdy v minulosti vyzkoušeny. JOSEF VEDRAL, Kancelář Svazu měst a obcí ČR |
