Světová banka doporučuje slučování samospráv Na změny probíhající v České republice v souvislosti s veřejnou správou se zaměřila Územní studie Světové banky, jejímž hlavním autorem je Joao Oliveira z Brazílie. Prezentace analýzy se konala 27. června na Ministerstvu financí. Zástupci Světové banky...
Světová banka doporučuje slučování samospráv
Na změny probíhající v České republice v souvislosti s veřejnou správou se zaměřila Územní studie Světové banky, jejímž hlavním autorem je Joao Oliveira z Brazílie. Prezentace analýzy se konala 27. června na Ministerstvu financí.
Zástupci Světové banky představili výsledky své práce a zároveň přednesli řadu doporučení pro další postup. Poukázali také na obtížnost mezinárodního srovnání kvůli rozdílné vypovídací schopnosti některých ukazatelů, se kterými pracovali. Podle vedoucího managera Rogera Grawa cílem studie bylo nejen přezkoumat veřejné výdaje a analyzovat kapitálové trhy ve vztahu k samosprávám, ale též usnadnit vstup České republiky do Evropské unie dobře míněnými radami.
Studie je strukturována v dílčích bodech do tří základních oblastí. Uvádí fakta, vymezuje nedostatky a přednosti a stanovuje doporučení pro další postup či změnu. Uvádí řadu známých faktorů reformy a podává tak víceméně nezávislou ucelenou zprávu, což se v ČR neděje tak často.
Negativa
Studie konstatuje následující vybraná negativa:
- velký počet malých obcí bez dostatečné technické, finanční a personální kapacity a pokračující proces drobení obcí (empiricky je dokázáno, že menší obce jsou méně efektivní v poskytování základních služeb),
- stanovení odpovědností krajů spočívá na jednotlivých ministerstvech, z čehož plyne jejich malá motivace vzdát se dobrovolně v procesu decentralizace svých současných pravomocí,
- neexistence víceúrovňového vládního koordinačního orgánu řízeného centrální vládou, který by spravoval decentralizační proces, podával zprávy, zabezpečoval školení, hodnotil řízení, tempo a stupeň decentralizace apod. (Pozn.: v ČR plní do jisté míry tuto funkci jednostranně Ministerstvo vnitra bez dostatečného vertikálního a horizontálního propojení koordinačního týmu řízení transformace, na což bylo mnohokrát poukazováno.),
- očekávaný nárůst byrokracie vyvolá riziko pro celkovou bilanci financí veřejného sektoru,
- motivace pro nežádoucí "snižování daní", kterého mohou docílit obce z důvodu ponechávání části výnosu daně z podnikání fyzických osob (Pozn.: jde o oněch 30 % výnosu daně z podnikání fyzických osob, který je obcím ponechán v místě bydliště podnikatele, tento podíl prosadil do rozdělováni daní v minulém roce Parlament ČR, původní návrh vlády se přibližoval trendům EU.),
- nízká úroveň "místních daní" a z toho plynoucí malá fiskální autonomie samospráv (Pozn.: snahy Ministerstva financí prosadit institut obecních daní a modernizace daně z nemovitostí ztroskotaly v Parlamentu ČR.),
- neexistence určité formy "agentury vztahů" mezi komplexem centrální správy a samosprávami,
- složitý a nepraktický systém státních subvencí do samospráv /mnoho dotací, neprůhledná pravidla, rozdrobenost, nestabilní zdroj závislý na schopnosti resortů politicky jednat/ (Pozn.: potvrzení kritiky špatných vícezdrojových investic do samospráv, které ve výsledku ztrácí účelovost, smysl i důraz.),
- omezený přístup k půjčkám jako k efektivnímu zdroji zejména pro malé obce,
- nízká úroveň vypracování rozpočtu místních samospráv,
- obecně nízká úroveň osvěty, vzdělávání a komunikace ústřední správy se samosprávou,
- chybí nástroj daňového vyrovnání horizontální disparity mezi obcemi - navrhován je např. tzv. vyrovnávací fiskální fond.
Pozitiva
K vybraným pozitivům patří:
- politický potenciál plynoucí z úzkého kontaktu samosprávy s občany (malé obce jsou občanům nejblíže a mohou politicky prosazovat jejich zájmy),
- byl vytvořen stabilnější a průhlednější systém rozdělování daní tím, že se orientoval na více daní a opustil všeobecný derivační základ ke spravedlivějšímu rozdělování daní na hlavu,
- správný postup k systému financování krajů, který spočívá v tom, že se nejprve stanoví, co budou nové kraje vykonávat, tzn. nejprve se delegují na kraje povinnosti a teprve decentralizují finance (Pozn.: návrh Pardubického kraje volil přesně opačný postup.).
Česká republika je již dnes decentralizována více než země jižní Evropy (vyjma Itálie), ale méně než země severní Evropy.
Vybrané závěry
[*] V ČR vznikly krajské samosprávy, což je slibný perspektivní krok k provádění mezivládní fiskální reformy v následujících dvou přechodných letech.
[*] Stále ještě existuje značná mezera ve strategickém směřování programu současné reformy.
[*] ČR zatím nenaplňuje cíl zvýšit efektivitu veřejných výdajů a rovný přístup k veřejným službám. Bude muset překonat tyto klíčové problémy, které spočívají v:
- neefektivní místní správě (je mnoho malých obcí a příliš rozdrobená struktura samospráv),
- nedostatku autonomie samospráv (Pozn.: neexistence významných obecních daní.),
- rozdílných potřebách jednotlivých samosprávných oblastí plynoucích z nesymetrických hospodářských vývojů,
- nedostatku transparentnosti ve složení výdajů a druhů místních samospráv.
Cílová doporučení
[*] Podporovat dobrovolné slučování a spolupráci malých obcí.
[*] Zlepšovat spolupráci a komunikaci mezi samosprávami krajů a obcí.
[*] Dosáhnout větší účasti soukromého sektoru v poskytování a financování služeb.
[*] Poskytnout místním vládám na nižším stupni jasnější daňové odpovědnosti (obecní daně apod.).
[*] Zvážit ustanovení zvláštního "Fondu fiskálního vyrovnávání" na centrální a místní úrovni.
[*] Regulovat zadluženost nižšího stupně národních vlád, upevňovat jednolitost, transparentnost a předvídatelnost vývoje samosprávných rozpočtových systémů zdokonalováním přípravy místních úředníků, zaváděním místních pokladních funkcí, posilováním vnějších auditů včetně programu zavádění hodnotící praxe.
[*] Usilovat v rámci reforem o makroekonomickou stabilitu.
Podle mého názoru má zpráva Světové banky řadu nedostatků, v určitých momentech si protiřečí doporučení s dříve vymezenými slabými stránkami. Mnohá doporučení jsou již dlouho samotnými cíli ČR, z nichž některá se podařilo splnit, jiná nikoliv, neboť ztroskotala v politickém procesu vyjednávání.
Vhodnější by byly spíše rady, jakým způsobem prosadit řešení navržená k dosažení cílů nebo zda a jaké volit nástroje. Zpráva bere malý zřetel na to, že dnešní stav v ČR již v mnohém pokročil. Analýza je proto v kontextu probíhajících změn do značné míry neaktuální. Přesto představitelé Světové banky přinesli především povzbuzení pro management, aby pokračoval v započatých změnách.
Přínosy studie
Pokud jde o věcnou podstatu studie, pozitivním přínosem Územní studie Světové banky jsou velmi dobrá doporučení, která víceméně podporují dlouhodobou snahu některých našich ekonomů a zástupců veřejné správy:
[*] vytvořit víceúrovňový vládní koordinační orgán řízený centrální vládou, který by řešil již na počátku vznikající konflikty, komplexně usměrňoval a objektivně hodnotil proces řízení reformy apod. (Pozn.: na to úředníci z širokého spektra veřejné správy upozorňují již déle.),
[*] zjednodušit nepraktický systém subvencí státu do samospráv /snížit počet specifických dotací tak, aby byl systém efektivnivnější a účinnější/ (Pozn.: zatím existuje velká škála drobných titulů zahrnující programové financování a dotace, které mají jednotlivě fiskálně malý význam a neplní strategický cíl, výsledně mají neprůhledná pravidla a nestabilní zdroj závislý na schopnosti resortů politicky vybojovat prostředky na jejich financování.),
[*] při tvorbě krajů nejprve vymezovat povinnosti krajů a potom převádět peníze bez dopadu na státní rozpočet (Pozn.: J. Oliveira na prezentaci vyslovil jednoznačnou podporu takového postupu a jako příklad státu, kde se postupovalo opačně a systém měl v důsledku toho následné problémy, uvedl svou zemi Brazílii. Stejně nevhodnou cestu volil i návrh Pardubického kraje, který poslanci nakonec vyřadili z programu jednání Poslanecké sněmovny.).
Špatná doporučení
Územní studie Světové banky uvádí i některá špatná doporučení:
[*] násilné slučování obcí (Pozn.: domnívám se, že ČR z důvodu specifických historických tradic nikdy nebude plnit požadavky EU na průměrnou velikost obce o počtu obyvatel 1500. Dobré je, že studie poukazuje i na nenásilné motivační nástroje ke slučování za účelem efektivní spolupráce.),
[*] zřízení zvláštního "Vyrovnávacího fiskálního fondu" nezávislého na mechanizmu daňových příjmů (Pozn.: nezávislý "Vyrovnávací fond" by podle mého názoru znamenal, že úředníci fondu by rozhodovali, kdo si prostředky zaslouží a kdo nikoliv. K takové situaci by mohlo dojít nejen na centrální úrovni státu, ale i na úrovni kraje. Myslím si, že na krajské úrovni by měl o podobných mechanizmech rozhodovat kraj ve své samostatné působnosti. Měl by rozhodovat o tom, zda má vůbec zájem něco na svém území vyrovnávat a měl by disponovat zdroji na efektivní investiční programy a rozvoj. Stát by měl vyrovnávat rozdíly globálního národního charakteru, nikoliv krajské. Doporučené řešení je jedním ze způsobů, který používá EU. V zákonech nejprve nastaví velké rozdíly mezi samosprávami a pak vybuduje silný centralistický vyrovnávací mechanismus. ČR zvolila jinou cestu. V zákonech nenastavuje velké rozdíly mezi obcemi, ale mechanizmy pro rozvoj a spolupráci. Podotýkám, že ČR je teprve na počátku náročné cesty.).
Prezentace Územní studie Světové banky ve svých návrzích ve skutečnosti nepřináší nic nového. Pouze konstatuje známá fakta. Uváděná doporučení se vesměs shodují s cíli reformy. Snaha tyto cíle realizovat ovšem často ztroskotala. Na vině je podle mého názoru jednak samotný komplikovaný stav politické situace v ČR, jednak nízká úroveň komplexní koordinace a strategie reformy. Výsledkem je, že se plány v mnoha oblastech nenaplňují nebo se naplňují jen zčásti. V některých dílčích specifických principiálních faktorech se proces transformace zpomalil, či dokonce zkolaboval.
Základní faktory
Pozici ČR v oblasti územní reformy zhoršují následující základní faktory:
[*] Faktory řízení, konfliktů, komunikace a managementu.
[*] Konflikty se řeší na nepravém místě (opakovaně se ukazuje akutní potřeba koordinačního orgánu podřízeného přímo vládě, složeného z představitelů resortů, krajů, obcí, okresních úřadů a dalších vybraných expertů, prostřednictvím kterého by se spory direktivně vyřešily už v samotném počátku kompromisem).
Příkladem je samotná diskuze, která se odehrála v rámci prezentace Územní studie Světové banky na půdě Ministerstva financí. Nejnázornějším příkladem je projev zástupců středního managementu ČR, kteří se zde vzájemně hádali a hledali soudce v reprezentantech Světové banky.
[*] Roztříštěné řízení (management, který zpracovává a plní strategická rozhodnutí, je roztříštěný s nízkou úrovní koordinace na horizontální i vertikální úrovni).
[*] Řízení formou kruhu a rozporu (nejednotné řízení a rozdílné názorové pozice státních institucí vstupujících do procesu reformy a úspěšné individuální prosazování vlastních zájmů jdoucích proti vymezeným globálním cílům způsobuje stav, v němž často dochází k dvojakým protikladným řešením).
Typickým příkladem je situace, ve které se nedávno ocitlo Ministersvo financí. To připravilo novelu zákona o rozdělování daní, v němž navrhuje delegovat krajům daňové výnosy ve výši zhruba 10 mld. Kč. Způsob, jak k tomu došlo, považuji za "bloudění v začarovaném kruhu".
Zjednodušeně řečeno: z centra byly na kraje převedeny povinnosti představující celkový objem asi 62 mld. Kč. Podle zákona kraje mají dostat účelové dotace z Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ve výši zhruba 52 mld. Kč. Ministerstvu financí nezbylo nic jiného než kalkulovat se zbývajícími asi 10 mld. Kč. V připomínkovém řízení to ale bylo právě Ministerstvo vnitra, které horlivě kritizovalo návrh Ministerstva financí, a tím také přijatý reformní zákon upravující dotace, tedy fakticky samo sebe nebo svůj přístup k řízení reformy.
[*] Komplex méněcennosti (projevuje se zejména u středního managementu řízení veřejné správy, nejvíce chybí výcvik strategického a taktického řízení).
[*] Faktory komunikace (nedostatečná osvěta a komunikace orgánů veřejné správy mezi sebou i se světem).
Přirozené faktory
Na rozdíl od předchozích se dají podstatně hůře ovlivňovat a měnit. Patří sem zejména přirozené podmínky ČR, např. demografické, politické, přírodní zdroje, tradice. Mezi národní specifika patří i ojedinělá struktura obcí v ČR, které neodpovídá běžnému průměru EU. Jde zejména o historickou tradici malých obcí od 300 do 1500 obyvatel, kterých je v ČR nejvíce (asi 86 %). Naše průměrná obec má necelých 500 obyvatel (srovnatelný údaj v EU představuje 1500 obyvatel). Do podobných normativů se ČR vejde jen velmi obtížně.
Reforma veřejné správy sice neprobíhá ideálně, ale Česká republika není v tomto procesu výjimečná nebo dokonce horší než ostatní státy Evropy. Ze zkušenosti pramení, že kritika je podstatně snadnější než názorný příklad. Státy EU volily svou cestu. Jednotný přístup, ať již k financování nebo k samotnému výkonu veřejné správy v území, neexistuje. Nastíněny jsou jen základní trendy nebo zásady definované zejména v tzv. Evropské chartě místní samosprávy, od kterých se naše republika nevzdaluje a které již dnes zcela naplňuje. Vymezené problémy nepramení ze samotného porovnání ČR s ostatní Evropou, ale z její vnitřní reorganizace, která může probíhat daleko důsledněji a efektivněji.
LUDĚK TESAŘ
