Fakta o zadluženosti samospráv Téma zadluženosti samospráv nabylo v poslední době na významu vznikem krajských samospráv. Nejprve bychom měli zadluženost zmapovat podrobněji a pohlédnout též na její příčiny. Regulace samotných důsledků je totiž mlácením prázdné slámy. Častokrát se kladl velký důraz...
Fakta o zadluženosti samospráv
Téma zadluženosti samospráv nabylo v poslední době na významu vznikem krajských samospráv. Nejprve bychom měli zadluženost zmapovat podrobněji a pohlédnout též na její příčiny. Regulace samotných důsledků je totiž mlácením prázdné slámy.
Častokrát se kladl velký důraz na zadluženost obcí v ČR. Postupně rostly obavy a nakonec se hledaly a hledají cesty, jak omezit samosprávy v rozhodování o jejich vlastním zadlužení.
Příčinou je fakt, že obecní rozpočty jsou součástí veřejných rozpočtů a výsledek jejich hospodaření výrazně zasahuje do kontextu financí státu jako celku.
Je to totiž stát, který nese zodpovědnost za stav veřejných financí. Stát však není jen státní rozpočet a rozpočty samospráv a státních fondů, stát to jsou především lidé.
Čísla v souvislostech
Skeptičtí ekonomové často hrozí blížícím se kolapsem národního hospodářství vlivem zadlužování samospráv, jejich nezodpovědnosti v oblasti financí apod. Čísla je však zapotřebí vidět v kontextu a souvislostech.
Pramálo je kladen důraz na to, které obce a proč se zadlužují, na co prostředky ze svých dluhů používají a také na to, jak vypadají jejich dluhy v porovnání se zadlužováním státního rozpočtu.
Nezohledňuje se také relativně krátká doba existence obecních rozpočtů v samosprávné pozici. Jen málo se bere ohled na stav bankovního sektoru a investic jako takových. Prakticky nulová je účinná rozvojová strategie obcí se špatnou občanskou vybaveností.
A aby toho nebylo dost, pozice malých obcí a menších měst se vlivem politického pojetí fungování ekonomiky neustále zhoršovala.
Chybou je, že se primárně přemýšlí o mechanizmu bariér, jak zabránit předlužování obcí a (do budoucna) krajů, namísto toho, abychom se zaměřili na hledání podstaty nadměrného zadlužování některých obcí.
Dobré je, že skutečnost (i v takto negativistickém vymezení) svědčí o velmi dobrém chování samospráv v uplynulých letech ve vztahu k zadluženosti.
Trpělivost nejmenších obcí však podle čísel z posledních let vyprchala. Pokusím se bez zábran analyzovat situaci zadluženostiobcí ČR.
Paradoxy systému
V ČR existuje tzv. vícezdrojové financování investičních akcí obcí. Jednotlivé investiční programy jsou rozesety po resortech a samosprávy se brodí spletí dotací a žádostí o začlenění do investičních programů těchto resortů. Výsledek? Existuje mnoho obcí, které si stěžují na paradoxy tohoto systému.
Některým se podařilo po několika letech konečně "vyběhat" státní příspěvek na kompletní opravu místní silnice. Shodou náhod se jim "poštěstilo", že druhý rok mohly za přispění státu (který zastupují resorty) realizovat dlouholetou žádost o státní pomoc při zainvestování plynovodu.
Investice na silnici byla v tomto případě jednoznačně "vyhozenými penězi". Špatná koordinace takových investic není přitom zaviněna obcemi, ale systémem investování do veřejných statků.
Když hovoříme o zadluženosti, připomeňme, že skutečně neexistují účinné bariéry zadluženosti obcí a krajů. Konstatujme ale také to, že stát při většině svých investičních aktivit do majetku obcí "nutí" samosprávy, aby participovaly na vložených prostředcích.
Jinak řečeno, "drahá vesničko či milé město, pomůžu, ale ty se budeš podílet". V případě velkých měst problém ani paradox nevidím. Jiná situace je u malých obcí, kterých je u nás hodně. Jednak jim chybí vybavenost základní infrastrukturou, jednak nemají ani zdroje potřebné k investování.
Stát jim bez jejich participace na investiční projekt nepřispěje. Existuje pro tyto obce nějaké východisko? Samozřejmě! Půjčit si, a tak získat potřebné peníze pro realizaci investičního programu za pomoci státu. Obec zastaví svůj majetek, úroveň života v obci realizací investiční akce vzroste, ale co bude dál? Jak to bude se splátkami? Obec zbankrotovat nemůže, náš právní řád takový institut u obce nezná.
Nastínil jsem základní nedostatky investičního systému, které se promítají do existence měst a obcí, potažmo do území, jeho vybavenosti a samozřejmě do výše celkové zadluženosti obcí. Samosprávy rozhodují tak, aby měly výsledně z investice užitek. Často se brání nemohoucností ovlivnit investiční systém labilnějším přístupem k úvěrům.
Starostové a zástupci obcí vydávají mnohdy mnoho úsilí na několika místech najednou, aby mohli realizovat komplexní investici. Jejich vliv na koordinaci je přitom minimální. Takové živelné investování brání komplexnímu přístupu k plánovitému rozvoji vybavenosti měst a obcí.
Vzájemné partnerství
Evropská unie pomáhá v rámci svých pravidel. Výsledkem je nakonec pomoc těm silnějším. Systém adicionality (doplňkovosti) zdrojů není vhodný pro investice jednotlivců.
Budoucnost spatřuji ve sdružování obcí nikoliv za jedním společným cílem, ale za vzájemným partnerstvím. Výsledkem bude rozvoj regionu a princip přirozené solidarity. V podmínkách ČR je zatím - k velké škodě obcí - spatřována větší budoucnost v tzv. mikroregionech, které však nedosahují ani úrovně okresu (NUTS 4).
Unie však výrazně podporuje a v budoucnu bude podporovat přednostně sdružení v rozsahu území NUTS 2. To jsou území přesahující většinou i rámec kraje. Sdružení s předpoklady k takovým cílům mají šanci výrazně rozvinout vlastní investiční aktivity, racionalizovat a stabilizovat zadluženost a dosáhnout rychle vysoké flexibility napojení na zdroje z Evropské unie.
Základní zdroje dluhů
Přesto nejsou katastrofické scénáře zadluženosti obcí na pořadu dne. Pokud posoudíme zadluženost obcí nejen podle jedné souhrnné částky, ale mj. i podle její skladby v čase, dospějeme k optimističtějším závěrům.
Dluhy obcí pramení ze čtyř základních zdrojů:
[*] emisí komunálních obligací,
[*] úvěrů,
[*] přijaté finanční výpomoci a ostatních dluhů - zejména od okresních úřadů, státního rozpočtu a Státního fondu životního prostředí.
Hladina celkové zadluženosti se za poslední roky ustálila. Jistou roli zde mohou hrát i nadměrné kapitálové zdroje obcí v roce 1999, které působí útlumově právě na zadluženost. Dobré je ale zejména posoudit avízovanou změnu struktury zadluženosti z dlouhodobého hlediska. Podíly jednotlivých zdrojů zadluženosti jsou potom poměrově dobře čitelné v grafu 3.
Z údajů v časové řadě od roku 1994 jsou patrné následující základní trendy.
[*] Dlouhodobé ustálení přijatých úvěrů z bank - tyto úvěry jsou drahé a ustálení jejich výše a podílu na celkové zadluženosti svědčí o nasycenosti poptávky obcí dnešními produkty bankovního sektoru. Zejména jde o drahé krátkodobé finanční výpomoci.
Úvěry vhodné k investičním aktivitám obcí by měly přesahovat hranici 10 let. Bankovnictví v ČR v tomto směru čeká ještě mnoho práce k uspokojení poptávky v návaznosti na rizika vyskytující se v současném národním hospodářství.
[*] Klesající podíl komunálních obligací - většinu takového zadlužení tvoří velká a silná města emitující tyto cenné papíry. Emise přitom podléhá pouze formální kontrole všech náležitostí, kterou provádí Komise pro cenné papíry. Neexistuje žádná jiná bariéra zabraňující obcím vydávat komunální obligace.
Trh s cennými papíry se v ČR nevyvíjí nijak optimisticky. Zahraniční trhy jsou jednak nasycené, jednak obligace českých obcí (vyjma největších měst) nemají velkou šanci na úspěšný prodej.
[*] Přijaté finanční výpomoci a ostatní dluhy posilují - jde o tzv. laciné úvěry poskytnuté bezúročně nebo s velmi malým úrokem. Na posilování těchto finančních výpomocí a ostatních dluhů má nemalý podíl zejména Státní fond životního prostředí, který za velmi výhodných podmínek nabízí obcím možnosti půjček.
Pozitivní roli v dluhové službě obcím prokázaly také okresní úřady, které pomáhaly obcím řešit nenadálé situace a dlouhodobé problémy za velmi výhodných podmínek. Tento způsob úvěrování má velkou budoucnost a jeho podoba se vyskytuje prakticky všude ve světě.
Struktura
Vývoj struktury zadluže-nosti obcí není zdaleka tak špatný, jak se často tvrdí. Tato struktura a její vývoj ukazuje, že není třeba vcelku pohlí-žet na zadluženost dramatickým způsobem. Ovšem pro jednoho může být určitý objem dluhu malý, pro jiného může znamenat finanční sebevraždu. Z toho vyplývá otázka: "Jaká je výše zadluženosti a počet obcí, které jsou zadluženy?"
Odpověď je soustředěna v grafu 4. Ten ukazuje rostoucí trend počtu zadlužených obcí. Je patrné, že již přibližně dvě třetiny obcí jsou zadluženy. Na první pohled takové číslo vyvolává obavy a mediální senzaci.
PODÍL VELKÝCH MĚST
Na základě podrobnějšího ekonomického pohledu můžeme mít zcela jiný názor.
Nejdříve bychom se měli podívat pod pokličku hrnce zadluženosti a zjistit, které obce a jakým podílem do něho přilévaly a přilévají.
Přesvědčivě a přehledně to ukazuje zpracování potřebných dat do prostorového povrchového grafu. Jednoznačné je, že největší města mají lví podíl na celkové zadluženosti obcí v ČR.
Velká města měla zejména na počátku větší důvěru peněžních ústavů a jejich zdroje jim umožnily čerpat úvěry komerčních bank. V té době také největší města emitovala komunální obligace.
Podíl těchto obligací byl v roce 1994 na celkové struktuře zadluženosti obcí dominantní (viz graf 3).
Podíl velkých měst na zadluženosti však v dalších obdobích prudce klesal. Naopak docházelo k drobnému nárůstu podílu obcí o velikosti 300 - 1500 obyvatel, které patří v ČR k nejrozšířenějším samosprávám.
Velká města nadále představují základ zadluženosti. Za poslední období se ukazuje, že postupem času nalezla na poli zadluženosti svou optimální polohu odpovídající jejich možnostem.
Z časového hlediska je patrné, že zatímco zadluženost větších měst je vcelku stabilní, u obcí od 300 do 1500 obyvatel v posledních letech roste rychlejším tempem. Takových obcí je v ČR nejvíce - zhruba 2785. Výše jejich dluhů není alarmující, ale je dobré ji bedlivě sledovat.
Neubráníme se dojmu, že celková zadluženost se opravdu vcelku ustálila a nedosahuje v posledních letech výraznějších výkyvů.
Definice rizika
Fiskálně významná část podílu na celkové zadluženosti soustředěna ve velkých městech má za následek malé rozmělnění rizika. Jen minimum těchto samospráv nese ve svých rozpočtech republikově významné zatíže-ní dluhovou službou, která není nezanedbatelná i z hlediska rizika pro státní rozpočet (viz graf 7). Na něm je vidět, jaký vliv na celkovou zadluženost má například hlavní město Praha. Zadluženost obcí potom vypadá daleko méně hrozivě. Z původních asi 41 miliard korun dostaneme přibližně 29 mld. Kč.
Ustálení podílů jednotlivých velikostních kategorií obcí na zadluženosti je sice pozitivní jev, ale co s rizikem zadluženosti jednotlivých obcí?
Riziko zadluženosti obce je pojem, který vyžaduje jasná komplexní kritéria toho, co je a co není riziková zadluženost. Taková kritéria je třeba porovnávat s aktuálním stavem financování z hlediska zdrojů a skladby výdajů.
Připomeňme, že obce v ČR používají úvěry převážně na financování investic do infrastruktury. Problematiku takových investic opakovat nebudu.
Neodpustím si nejprve uvést opomíjenou souvislost zadluženosti obcí s jejich majetkem. Ten několikanásobně převyšuje současnou míru zadluženosti.
Z hlediska krytí závazků obcí je podíl zadluženosti na celkových aktivech hluboko pod 5% hranicí, což plně dostačuje.
Z orientačních čísel rozvahy (obce do 3000 obyvatel nebyly dosud povinny vést podvojné účetnictví a vykazovat rozvahu pro Ministerstvo financí ČR) je možné učinit předběžný závěr, že majetek obcí roste mnohem rychleji než jejich zadluženost. Avšak zpět k definici rizika zadluženosti obcí. To je možné sledovat několika vhodnými metodami.
Podle mého názoru je nanejvýš vhodné rizikovost zadluženosti vázat na aktuální prostředí, kde došlo ke změně zdrojů obcí.
Za rizikově zadluženou obec považujme takovou, jejíž dluh převyšuje 50 % daňových příjmů a současně u ní dochází (uplatněním nového rozdělení daní) k více než 20% očekávanému poklesu daňových příjmů.
Za takových podmínek jsou v ČR rizikově zadluženy pouze 2 % obcí. Nerizikově ("běžně") zadlužených obcí je asi 65 %, avšak 33 % obcí v ČR není zadluženo vůbec.
Zeptejme se, které že to jsou ty rizikově zadlužené obce a jak vůbec vypadá skladba zadluženosti obcí v ČR podle rizika v závislosti na velikosti obce? Odpověď dává graf 9.
Vidíme, že největší riziko zadluženosti, pokud jde o počet rizikově zadlužených obcí, se nesoustřeďuje do velkých měst, ale je rozptýleno do menších měst a obcí.
Na tomto stavu se podepsal jednak onen vícezdrojový systém investování do území, jednak již zmiňovaný tlak na obce, který nutí i ty finančně slabé k výrazné participaci na investičních projektech.
V neposlední řadě má vliv změna financování obcí uplatněním nového rozdělování daní. Ovšem tento zákon většině v současnosti zadlužených obcí pomůže. Úvěrové hospodaření obcí, které sice způsobuje zadluženost, je pozitivním jevem, vede-li realizace úvěrových zdrojů k následnému růstu obecního majetku.
Zdravá zadluženost obcí je přirozeným nástrojem výrazně podporujícím regionální rozvoj. Negativně působí skutečnost, že zatím jen čtvrtina dluhů obcí má dlouhodobou povahu.
Neutěšený je zvláště stav na bankovním trhu, kde se trendem poslední desítky let staly krátkodobé úvěry do 5 let splatnosti. Veřejným investicím však taková skladba úvěrové nabídky nevyhovuje.
Shrnutí
Riziko budoucího globálního předlužování samospráv je rozdělené do dvou základních okruhů. Na jedné straně je to objemové riziko, kde jde o desítky miliard soustředěných do velkých měst, na druhé straně je to riziko růstu rozsahu, kde se zadlužují zejména malé a finančně slabé obce.
Na takovém zadlužování nese zásluhu nevhodný systém vícezdrojového programového financování investic a nedostatek vhodných nástrojů podporujících dlouhodobé financování. Přesto nepředstavuje současné zadlužení obcí vážnější riziko a je dobré koncentrovat síly a aktivity nikoliv na odstraňování zadluženosti, ale na její optimalizaci a na minimalizování příčin nezdravého rizikového zadlužování samospráv.
Luděk Tesař,
odbor financování územních rozpočtů,
oddělení souhrnných
rozpočtových vztahů
územních rozpočtů
Ministerstva financí ČR
Pro přidávání komentářů se musíte nejdříve přihlásit.
Dobrý den. Postrádal jsem konstatování v jakém stavu byla většina obcí po roce 1989. Z vlastních zkušeností vím, že peníze se z okresního čerpaly do okolních měst, pro neschopnost místních. Takže peníze byly nutné např. na dostavbu teplárny, výstavbu teplovodů, likvidaci asi 15 lokálních kotelen, příchod plynu do města a následující výstavba rozvodu plynu a s tím související investice. Výstavba ČOV a opět související investice.....Tak by se dalo pokračovat ! Bez peněz by se nedala likvidovat ta zanedbanost majetku měst !