Poznámky k praktickému výkladu pěti ustanovení V minulém čísle jsme přinesli několik poznámek k praktickému výkladu čtyř ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Tato stať se zabývá pátým ustanovením - § 10. Je třeba znovu připomenout, že předkládané odborné stanovisko není...
Poznámky k praktickému výkladu pěti ustanovení
V minulém čísle jsme přinesli několik poznámek k praktickému výkladu čtyř ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Tato stať se zabývá pátým ustanovením - § 10.
Je třeba znovu připomenout, že předkládané odborné stanovisko není podloženo judikaturou (která de facto - s jedinou výjimkou - k novému zákonu ještě neexistuje) a proto nelze v žádném případě vyloučit, že výklad se bude do budoucna ubírat jiným směrem. Současně je tento text předkládán jako podnět k širší diskuzi nad interpretací a aplikací uváděných ustanovení zákona o obcích.
§ 10: Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
a) ve věcech stanovených zvláštním zákonem,
b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány,
c) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,
d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužící potřebám veřejnosti.
Ústavním východiskem nové zákonné úpravy zůstává čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Zákon se přitom pokusil vyřešit problém úpravy samostatné působnosti zastupitelstev obcí v souvislosti s vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí zcela nově, a to na základě stávající ustálené judikatury Ústavního soudu, když zákonodárce vyslyšel jak kritiku Ústavního soudu, tak i volání obcí po získání kvalitního nástroje, který by jim umožnil dostát jejich odpovědnosti za místní záležitosti.
V rozporu s ústavou
Nová úprava se dostala do rozporu hned se dvěma články ústavního pořádku ČR. Nesoulad mezi zákonnou a ústavní úpravou shledávám v rozporu mezi ustanovením § 10 zákona a čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Jestliže Ústava stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, pak není možné, aby toto právo územního společenství občanů restriktivně omezoval zákon. Zcela zřejmě je přitom působnost obcí při ukládání povinností obecně závaznými vyhláškami užší než obecná samostatná působnost obcí.
Nesoulad je shledáván i mezi ustanovením § 10 zákona a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého může stanovit podmínky a omezení pro podnikatelskou činnost jen zákon. Toto ustanovení vylučuje subdelegaci, jak ji provádí právě § 10 zákona. Vhodnou možností, jak tato ustanovení zbavit rozporu, by bylo přistoupit na názor o specialitě čl. 104 odst. 3, to však Ústavní soud vytrvale odmítá.
Rozšíření normotvorby obcí
Vzhledem ke stávající ustálené judikatuře Ústavního soudu lze však očekávat spíše kladné důsledky nové úpravy v praxi, neboť ta přináší faktické rozšíření samosprávné normotvorby obcí spočívající v její potenciálně vyšší kvantitě i závažnosti. Tato očekávání ostatně již potvrdil i nález Ústavního soudu č. 51/2001 Sb. Ústavní soud zamítl návrh přednosty okresního úřadu na zrušení ustanovení obecně závazné vyhlášky omezující pořádání tanečních zábav, plesů a diskoték. Tento nález Ústavního soudu se pomalu stává zásadním vodítkem pro obecní normotvorbu v dnešní době v celé ČR. Ostatně Ústavní soud v takovéto věci poprvé judikoval ve prospěch obce, když uvedl:
Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti určuje především čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Podle stávající judikatury z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění.
Reflektoval legislativní vývoj
V souzené věci je však Ústavní soud nucen reflektovat legislativní vývoj, k němuž došlo nabytím účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., a to i s vědomím toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Podle ustanovení § 10 písm c) zákona č. 128/2000 Sb. je totiž obec (nově) zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti.
Předmětná vyhláška je konformní s dnes platným a účinným zákonem o obcích, který obce k vydání takovéto obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti výslovně zmocňuje a není tedy v rozporu ani s citovanými články Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud při vydávání tohoto nálezu formálně nezměnil svůj dosavadní právní názor, ale pouze tzv. reflektoval legislativní vývoj. Ustanovení § 10 zákona bylo totiž koncipováno právě tak, aby vyhovělo tzv. ustálené judikatuře Ústavního soudu ke vztahu čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jak ukazuje tento nález, záměr se zdařil a obcím tak zákon fakticky rozšířil jejich oprávnění k samosprávné normotvorbě, což je třeba rozhodně přivítat.
Pochybnosti však vyvolává to, že Ústavní soud v této věci ponechal v platnosti i taková ustanovení, která např. stanoví, že povinnost žádat o výjimku se nevztahuje na akce pořádané městem nebo organizacemi jím k pořádání těchto akcí zřízených. Ustanovení je přitom zjevně v rozporu s ústavně zaručenou rovností a zákazem diskriminace, když stanoví jiné (výhodnější) podmínky pro podnikání města či jím zřízených subjektů a jiné (nevýhodnější) podmínky pro podnikání ostatních fyzických a právnických osob.
Vzhledem k citovanému nálezu znamená ustanovení § 10 zákona, že obce konečně mohou účinně bojovat s některými problémy, které je trápí, že při odpovědnosti za místní záležitosti veřejného pořádku mohou užívat i odpovídající právní nástroje. Tento nález znamená i pokrok při naplňování čl. 8 Ústavy ČR i Evropské charty místní samosprávy.
Co lze očekávat?
Zůstává nejisté, jaký bude přístup Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám obcí vydávaným na základě § 10 písm. b) a písm. d) zákona. Ona písmena b) a d) totiž neposkytují do takové míry určité výslovné zákonné zmocnění, jak to činí písmeno c), ke kterému (jen k němu!) judikoval Ústavní soud. U ustanovení § 10 písm. b) zákona pak nesmíme zapomenout ani na to, že se nijak principiálně neliší od ustanovení § 17 starého zákona o obcích. Ústavní soud přitom i nadále setrvává na požadavku výslovného zákonného zmocnění.
Otázkou proto je, zda lze očekávat jakoukoliv změnu (či jakou změnu lze očekávat) v přístupu Ústavního soudu k dalším sporným obecně závazným vyhláškám obcí, mezi nimiž jmenujme zejména obecně závazné vyhlášky omezující chov domácích zvířat, používání zábavné pyrotechniky či konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích. Pravděpodobně však lze očekávat, že demonstrativní výčet obsažený v ustanovení § 10 písm. b) zákona za středníkem a uvedený slovem "zejména" bude v duchu své ustálené judikatury Ústavní soud opět interpretovat jako výčet taxativní (stejně tak, jak činil při interpretaci § 14 odst. 1 starého zákona o obcích). Naopak jistě lze prohlásit, že nelze očekávat změnu přístupu k tržním řádům, neboť ty živnostenský zákon ve svém § 18 svěřil do přenesené působnosti obcí.
Obcím je třeba důrazně doporučit, aby si před přijímáním nových obecně závazných vyhlášek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku podrobně prostudovaly novou právní úpravu včetně nálezu Ústavního soudu č. 51/2001 Sb. a nezapomínaly, že obecně závaznou vyhláškou vydanou dle § 10 písm. b) zákona lze uložit povinnosti jen v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku. Při rozhodování o takových vyhláškách je pak třeba i nadále respektovat jednotlivé normy ústavního pořádku ČR (např. princip rovnosti či zákaz diskriminace), jakož i zvážit, zda je normativní právní regulace skutečně rozumná a potřebná.
Dodejme, že právní situaci problematizuje ustanovení § 96 zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť není zcela jasné, zda v konkrétních případech postupovat podle zmocnění obsaženého v zákoně o obcích či v zákoně o ochraně veřejného zdraví. Tím spíše, že § 96 zákona o ochraně veřejného zdraví je třeba ve vztahu k § 10 zákona o obcích chápat jako lex posterior a současně i lex specialis.
Došlo tak k nepřímé novelizaci ustanovení § 10 zákona o obcích. K výkladovým problémům přispívá i různost užitých pojmů v obou zákonech. Tím spíše, že na normovaný okruh problémů se nemusí vztahovat pouze písmeno c), ale i písmeno b) ustanovení § 10 zákona o obcích. Současně je třeba konstatovat, že účel regulace vymezený citovaným ustanovením zákona o ochraně veřejného zdraví (ochrana před hlukem a vibracemi, dochází-li k neúměrnému obtěžování občanů) lze plně zahrnout pod zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (účel regulace dle § 10 písm. b) a de facto i písm. c) zákona o obcích).
Stanislav Kadečka,
katedra správní vědy, správního práva a finančního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně
Vzhledem ke stávající ustálené judikatuře Ústavního soudu lze však očekávat spíše kladné důsledky nové úpravy v praxi, neboť ta přináší faktické rozšíření samosprávné normotvorby obcí spočívající v její potenciálně vyšší kvantitě i závažnosti.
