Problematika financování Změny po listopadových krajských volbách se významně promítají i do oblasti finančního hospodaření. Provedené změny u tří dosavadních stupňů řízení jsou významné. U obcí se například zásadním způsobem mění jejich daňové příjmy na základě zákona č. 243/2000 Sb., o...
Problematika financování
Změny po listopadových krajských volbách se významně promítají i do oblasti finančního hospodaření. Provedené změny u tří dosavadních stupňů řízení jsou významné. U obcí se například zásadním způsobem mění jejich daňové příjmy na základě zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní.
Je však třeba vzít v úvahu, že jsou prováděny ve vztahu ke stabilizovaným organizačním strukturám, které se mohly při přípravě legislativních úprav aktivně zúčastnit celého procesu projednávání a měly rovněž určitý časový prostor na přípravu praktické realizace.
Zcela jiná situace byla ve vztahu k novému stupni řízení, tj. ke krajům. Otázka jejich financování byla řešena v legislativním procesu souběžně s návrhy dalších zákonů, které prakticky realizovaly čl. 99 a následující ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., kterým se do vnitřního uspořádání státu zakotvila existence čtrnácti krajů.
Všechny tyto zákony prošly standardním legislativním procesem, avšak vzhledem k neexistenci volených zástupců vyšších územních samosprávných celků, tj. krajů, nemohly být samozřejmě z této úrovně oponovány. Některé dnešní výhrady k výsledným podobám zákonů jsou přesto značně diskutabilní a lze je prakticky realizovat pouze prostřednictvím novel předmětných zákonů.
Východiska
Základní východiska pro financování krajů tedy tvoří soubor zákonů, jejichž předlohy byly připravovány v gesci Ministerstva vnitra:
[*] zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
[*] zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze,
Financování krajů se dále dotýkají zákony připravované v gesci Ministerstva financí (MF):
[*] zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,
[*] zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů,
[*] zákon č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla).
Ministerstvo financí ve své gesci zpracovalo původně i návrh zákona o hospodaření s majetkem územních samosprávných celků. Na základě jeho projednání ve vládě však byla příslušná ustanovení zahrnuta do návrhu zákona o krajích, resp. o obcích.
MF zpracovalo i návrh zákona o rozpočtovém určení daní. Výsledná původní vládní představa obsahovala i určení části vybraných sdílených daní pro kraje. Při projednávání návrhu zákona však nedošlo v § 3 zákona č. 243/2000 Sb. ke stanovení daňových příjmů krajů, resp. je zde uvedeno: "Daňové příjmy rozpočtů krajů nejsou pro rok 2001 stanoveny". Finanční potřeby nově vzniklého krajského zřízení v roce 2001 je proto třeba krýt prakticky v plném rozsahu dotacemi ze státního rozpočtu.
Zákonem č. 491/2000 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 2001, jsou v příloze č. 7 stanoveny finanční vztahy k rozpočtům krajů. Zákon o státním rozpočtu na rok 2001 rovněž vyčleňuje finanční prostředky na investice, které mají zajistit budovy pro kraje a pořízení dalšího potřebného investičního majetku krajů.
Proč nebyly stanoveny nové příjmy krajů na rok 2001? Základním momentem je výsledná podoba zákona č. 157/2000 Sb. Rozpočtové určení daní pro kraje vycházelo z finančního ohodnocení převodu relativně velkého objemu majetku státu, resp. zřizovatelských funkcí k rozpočtovým a příspěvkovým organizacím, s tím, že majetek bude převeden ze zákona k datu 1. 1. 2001. Zákon č. 157/2000 Sb. však posléze stanovil, že majetek státu bude v určeném rozsahu převáděn na kraje postupně v průběhu roku 2001 na základě rozhodnutí příslušného resortu.
Navíc z hlediska počtu organizací největší majetek, tj. organizace tzv. regionálního školství, není v zákoně na rozdíl od dalších resortů vymezen pozitivně, nýbrž pouze negativně. Jsou zde pouze uvedeny organizace, jejichž zřizovatelem je Ministerstvo školství, které nebudou na kraje převáděny. Tedy veškerá ostatní nespecifikovaná školská zařízení by měla být v průběhu roku 2001 převedena na kraje.
Mimo to bylo v oblasti financování školství dále stanoveno, že podstatná část výdajů (která byla původně zahrnována do kalkulace rozpočtového určení daní pro kraje) bude nadále poskytována ze státního rozpočtu. Kromě mzdových prostředků jde zejména o výdaje na učební pomůcky, další vzdělávání pedagogických pracovníků atd. Uvedené skutečnosti tedy neumožnily stanovit daňové příjmy pro rok 2001.
Situace v náběhu činnosti krajů v závěru roku 2000 byla značně komplikována zpožděním v přípravě budov krajů a okolností, že ustavující zasedání nových zastupitelstvech probíhalo těsně před vánočními svátky. Touto okolností bylo ovlivněno i zajištění některých nezbytných úkonů. Jednalo se například o založení základních bankovních účtů krajů, které mohl provést pouze zvolený krajský hejtman.
Sdělovací prostředky v některých případech široce komentovaly určité komplikace (kraje nemají papíry ani tužky, zastupitelé se z vlastního skládají na založení účtu kraje apod.).
Pokud se některé nedostatky projevily, jednalo se zřejmě o problémy v koordinační činnosti odpovědných subjektů. Z hlediska finančního lze však říci, že prostředky ze státního rozpočtu byly na příslušné okresní úřady včas uvolněny, a jak vyplývá z předběžných výsledků vypořádání vztahů okresních úřadů ke státnímu rozpočtu, nebyly ani v plném rozsahu využity.
Rok 2001
Při návrhu objemu peněžních prostředků pro financování krajů v roce 2001, jak jsou uvedeny v příslušných ukazatelích zákona č. 491/2000 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 2001, vycházelo Ministerstvo financí z materiálu Ministerstva vnitra (MV) k finančním výdajům na realizaci I. fáze reformy územní veřejné správy, který vzala vláda na vědomí svým usnesením č. 723/2000.
Příloha č. 7 zákona č. 490/2000 Sb. stanoví pro každý kraj prakticky dva závazné ukazatele:
[*] Objem neinvestičních prostředků na zastupitele, který je stanoven dle tří základních velikostních skupin krajů, kalkulovaného rozdílného počtu uvolněných zastupitelů a výše odměn dle nařízení vlády č. 358/2000 Sb., o odměnách poskytovaných za výkon funkce členům zastupitelstev.
K počtům členů zastupitelstev jsou přiřazeny prostředky na provozní výdaje a vybavení kanceláří. Celkový objem pro třináct krajů (v Praze je zastupitelstvo města totožné se zastupitelstvem kraje) činí 173 720 000. Kč. Vzhledem k tomu, že objem dotace u Zlínského kraje byl kalkulován na větší počet zastupitelů, než byl posléze zvolen, provádí MF vázání příslušeného objemu určené finanční dotace v souladu se zákonem č. 218/2000 Sb., neboť je zřejmé, že výdaje na deset nezvolených zastupitelů není možné realizovat.
[*] Druhým závazným ukazatelem neinvestiční dotace jsou dotace pro krajské úřady, které činí v souhrnu pro čtrnáct krajů celkem 729 320 mil. Kč. Objemy dotací pro jednotlivé kraje vycházely především ze stanoveného počtu pracovníků pro výkon státní správy v přenesené působnosti a počtu pracovníků pro výkon správy v samostatné působnosti krajů.
Východiskem pro stanovení běžných výdajů na zaměstnance krajů (bez jednorázových výdajů na vybavení) byly údaje o skutečných výdajích dle jednotlivých ministerstev, které byly značně rozkolísané (od 200 tis. Kč do 425 tis. Kč na jednoho pracovníka) a které byly v souvislosti s delimitací bilancovány na objemy delimitací k 1. 1. 2001.
Pro nově přijímané pracovníky bylo dle návrhu MV kalkulováno s roční částkou neinvestičních výdajů ve výši 444 tis. Kč. Do běžných výdajů na provoz krajských úřadů byly zahrnuty i jednorázové výdaje na vybavení kanceláří neinvestičního charakteru.
Změny závazných ukazatelů
Na základě usnesení vlády č. 62/2001 a č. 85/2001 k materiálu MV "Zpráva o zpřesněných výdajích na realizaci I. fáze reformy územní veřejné správy" dochází ke změně závazných ukazatelů, týkajících se dotací pro provoz krajských úřadů. Jedná se o finanční změny v důsledku přesunu 69 pracovníků z okresních úřadů na kraje, zpětný přesun bilancovaných 14 pracovních míst z krajů zpět na Ministerstvo práce a sociálních věcí a v důsledku dílčích přesunů mezi počty pracovníků jednotlivých krajů.
Dále jde o přesuny finančních prostředků na vybavení krajských úřadů nábytkem. Provedení navržených změn bylo uloženo ministru financí. I když je na první pohled tato záležitost bagatelní, kdy předmětný závazný ukazatel je v souhrnu navyšován o 2,4 % , t.j o 17,7 mil. Kč, je realizace této změny administrativně značně náročná a rozhodnutí vlády nemusí být zcela definitivní.
U některých krajů dochází totiž k výraznému poklesu dotace, u Libereckého a Zlínského kraje činí pokles více než 10 % částky stanovené zákonem o státním rozpočtu na rok 2001. Z tohoto důvodu je tedy nutno projednat celou záležitost v rozpočtovém výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (PS PČR) v souladu s ustanovením nového zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (§ 24 odstavec 3).
Ten může povolit přesun mezi závaznými ukazateli státního rozpočtu v rámci kapitoly nad 10 % každého ukazatele. Ministerstvo financí připravuje v současné době žádost pro rozpočtový výbor PS PČR v souladu s pravidly schválenými jeho usnesením č. 409 ze 7. 2. (je zde např. stanoveno, že žádost předkládá vláda).
Investiční hmotný majetek
Na zajištění investičního hmotného majetku pro kraje je ve státním rozpočtu na rok 2001 vyčleněno celkem 1 513 mil. Kč. Tyto prostředky jsou po upřesnění jednotlivých investičních programů v souladu s vyhláškou MF č. 40/2001 Sb. směrovány pod gescí MV na příslušné investory, t.j. na pověřené okresní úřady, které budou i nadále zabezpečovat výstavbu budov pro kraje nebo přímo na kraje.
Ve státním rozpočtu je v kapitole Všeobecná pokladní správa začleněna i reserva v částce na pronájem náhradních prostor pro provoz krajů, neboť výstavba sídel krajů je oproti původním představám z objektivních i subjektivních příčin zpožděna. V této souvislosti je třeba urychleně dořešit rozhodnutí o realizaci druhé etapy sídla Zlínského kraje.
Zde se zvažuje možnost řešit umístění sídla Zlínského kraje v bývalé výškové administrativní budově Baťových závodů, která by měla být rekonstruována na jakési sdružené správní sídlo nebo pokračovat v dostavbě stávající budovy okresního úřadu. Na základě předběžných požadavků předaných Ministerstvem vnitra uvolňuje Ministerstvo financí zálohovým způsobem část reservy na nájmy náhradních prostor do doby upřesnění definitivních požadavků.
Další reservou vytvořenou v kapitole Všeobecná pokladní správa je reserva na volby do krajského zastupitelstva ve výši 50 mil. Kč, její použití by přicházelo v úvahu při opakovaných nebo nových volbách po rozpuštění zastupitelstva krajů.
Resortní kapitoly
V návaznosti na převody resortních organizací na kraje v souladu se zákonem č. 157/2000 Sb. bude do rozpočtů krajů k zabezpečení jejich financování přenesena formou účelové dotace i adekvátní část finančních prostředků zahrnutých v resortních kapitolách. Obzvlášť složitý bude tento manévr u regionálního školství, jehož zřizovatel je dosud Ministerstvo školství, avšak po zrušení školských úřadů je jeho financování zabezpečováno na dočasnou dobu prostřednictvím školských referátů okresních úřadů.
Rovněž není dosud dořešeno budoucí financování 72 organizací Správy a údržby silnic, jejichž zřizovatelem je sice Ministerstvo dopravy a spojů, avšak peněžní prostředky na opravu a údržbu silnic byly alokovány do nově vzniklého Státního fondu dopravní infrastruktury.
Příjmem krajů budou tedy v roce 2001 i příjmy převedených příspěvkových organizací a příjmy ze správních poplatků. Jak je z popsaného stavu vidět, je situace ve financování krajů v letošním roce z řady objektivních, ale i subjektivních důvodů značně složitá. Nově zvoleným samosprávným orgánům krajů se příliš nelíbí daný dotační systém financování a požadují stanovení vlastních daňových příjmů krajů, které by umožnilo samosprávné finanční hospodaření.
Anebo alespoň požadují navýšení celkové částky dotace ze státního rozpočtu bez závazného členění na jednotlivé ukazatele, přičemž operativní použití prostředků na jednotlivé účely by bylo plně ponecháno v pravomoci samosprávných orgánů.
Přechodný charakter
Ministerstvo financí si je vědomo určitého přechodného charakteru stávajícího systému financování krajů. Proto se vedle přípravy návrhu novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, snaží vytvořit podmínky pro náběh krajského zřízení při nezbytném respektování příslušných obecně závazných, vesměs nových a v praxi neprověřených předpisů.
I s ohledem na tento přístup sdělilo krajské reprezentaci, že do doby vyřešení problematiky usnesení vlády č. 62/2001 a č. 85/2001 budou expedovány měsíční částky dotací v souladu s původními objemy stanovenými zákonem o státním rozpočtu na rok 2001. Ministerstvo financí přitom nemá výhrady proti tomu, aby kraje prostředky přidělené na financování provozu krajského úřadu použily dle vlastního uvážení i při nenaplnění stanoveného počtu pracovníků. Podmínkou pro tento postup je ovšem zabezpečení výkonu státní správy v přenesené působnosti.
Aktuální požadavky
Aktuální požadavky krajů se koncentrují do několika oblastí. Jedná se především o zajištění financování drobných investic nezbytných k zabezpečení základních funkcí zastupitelstva i úřadu. Celá oblast investic je realizována formou programového financování, správcem programů je MV.
Pokud by zvýšené požadavky krajů na financování drobných investic nebylo možno řešit v rámci celkového objemu prostředků vyčleněných na tyto programy, musely by se rezervy hledat koordinovaným způsobem v rámci možných rezerv státního rozpočtu. Tyto možnosti jsou však značně omezené.
Dalším aktuálním problémem jsou požadavky na zvýšení prostředků pro odměny uvolněných zastupitelů, jejichž počty přesahují finanční objemy, jež byly zakalkulovány do příslušného závazného ukazatele státního rozpočtu v souladu s usnesením vlády č. 723/2000. Výrazu této samosprávné funkce nelze nijak bránit, disponibilní prostředky na odměny zastupitelů jsou však limitovány částkami závazných ukazatelů.
V zájmu racionálního postupu při řešení různých požadavků krajů na změny (zvýšení) ukazatelů státního rozpočtu sdělilo MF krajům, že se těmito požadavky bude zabývat komplexním přístupem po dořešení změn vyplývajících z uvedených usnesení vlád č. 62/2001 a č. 85/2001.
Eduard Komárek,
vedoucí oddělení souhrnných
rozpočtových vztahů územních rozpočtů
Ministerstva financí
FOTO TOMÁŠ DRAŠNAR
Ministerstvo financí si je vědomo určitého přechodného charakteru stávajícího systému financování krajů. Proto se vedle přípravy návrhu novely zákona 243/2000 Sb. snaží vytvořit podmínky pro náběh krajského zřízení při respektování příslušných obecně závazných vesměs nových a v praxi neprověřených předpisů.
