Rozpočtový výhled ano či ne?

Rozpočtový výhled ano či ne? Do života obcí vstoupily nové zákony vyplývající z celkové reformy veřejné správy. Jsou to mimo jiné dva zákony o rozpočtových pravidlech. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech republiky, upravuje právní ochranu hospodaření se státními finančními prostředky...

Rozpočtový výhled ano či ne?

Do života obcí vstoupily nové zákony vyplývající z celkové reformy veřejné správy. Jsou to mimo jiné dva zákony o rozpočtových pravidlech.

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech republiky, upravuje právní ochranu hospodaření se státními finančními prostředky na všech úrovních státních orgánů a institucí, kterým jsou tyto prostředky svěřovány, ale rovněž u příjemců dotací ze státního rozpočtu a ze státních finančních fondů. Příjemci takových prostředků jsou rovněž obce.

Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů č. 250/2000 Sb. právně upravuje tvorbu rozpočtů územních samosprávných celků. Tento zákon, vycházejíc z ústavního pojetí, podle něhož se krajské zřízení příliš neliší od zřízení obecního, definuje územní rozpočty jako rozpočty krajů, obcí i dobrovolných svazků obcí.

Nejvýraznější změny

Nová rozpočtová pravidla územních samosprávných celků obsahují řadu nových ustanovení. Jednou z nejvýraznějších změn je ustanovení § 3 Rozpočtový výhled. V oblasti hospodaření s rozpočtovými prostředky na municipální úrovni se objevuje nový prvek - prvek střednědobého plánování. Legislativně je tak poprvé zakotven rozpočtový výhled jako součást rozpočtového procesu a důležitý nástroj řízení územních samosprávných celků. Tato skutečnost by měla značně přispět ke změně pohledu na rozpočtové hospodaření, především na celkový ekonomický rozvoj a plánovité a koncepční užití rozpočtových prostředků.

Zákon definuje rozpočtový výhled jako pomocný nástroj územního samosprávného celku, který by měl sloužit pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodaření. Takto definovaný rozpočtový výhled se sestavuje zpravidla na 2-5 let. Měl by obsahovat základní údaje o příjmech a výdajích, o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů.

Co se týče povinnosti územních samosprávných celků sestavovat rozpočtový výhled, narážíme na první úskalí - zákon říká, že finanční hospodaření územních samosprávných celků se řídí jejich ročním rozpočtem a rozpočtovým výhledem, je-li sestaven. Zákon tímto přímo nestanoví povinnost obcí rozpočtový výhled sestavit.

V § 4, třetím odstavci téhož zákona však zákonodárce uvádí, že při zpracování rozpočtu se vychází z rozpočtového výhledu. Na tomto místě se tedy přímo předpokládá existence rozpočtového výhledu.

Onen nenápadný dodatek "je-li sestaven" působí značné problémy při interpretaci daného zákona. Je zde v podstatě ponecháno pouze na vůli a rozhodnutí obce či kraje, zda rozpočtový výhled sestaví či nikoliv. Nezabývá se také podrobností, v jaké by měl být výhled sestaven a nestanoví povinné ukazatele. Chybí tedy určité jednotící hledisko, které by umožnilo srovnání.

Rozpočtový výhled z hlediska hospodaření samosprávného celku určuje jeho nezastupitelný význam. Především údaje o potřebách subjektu a finančních zdrojích na jejich krytí v budoucích obdobích zkvalitňuje jeho ekonomiku a odvrací hrozbu jeho nežádoucího zadlužení. Umožňuje rychlou orientaci ve financování rozvoje subjektu, a to i pro nově zvolené zastupitele. Usnadňuje a zrychluje jednání s peněžními ústavy při vyžadování úvěru, stejně jako s fondy o dotacích. Dobře sestavený rozpočtový výhled zrychlí a zkvalitní sestavování rozpočtu na běžný rok.

Dvě výhrady

Často jsou slyšet dvě výhrady k sestavování rozpočtového výhledu. V první řadě se výhrady vztahují k neznalosti příjmů v budoucích letech. S odvoláním na informaci, že zákon o rozpočtovém určení daní platný pro rok 2001 bude s největší pravděpodobností novelizován, lze tudíž stanovit výši daňových příjmů jen s určitou pravděpodobností, neboť jeho odhad bude zatížen určitou chybou. Zde je nutno připomenout, že rozpočtový výhled stejně jako rozpočet na běžný rok jsou plánovací dokumenty, jež je někdy možno, jindy nutno upravit (viz rozpočtová opatření při změně rozpočtu).

Druhá výhrada vychází z výše citovaného ustanovení § 2, který ukládá sestavovat roční rozpočet na základě rozpočtového výhledu, je-li sestaven. Tuto výhradu však negují další ustanovení zákona č. 250/2000 Sb. Na tento argument existuje jediná odpověď: pro tuto problematiku by obecně nemělo platit, ukládá-li zákon tuto povinnost, ale již ze samé podstaty je "pohled do budoucnosti" nutností, jak i vyplyne z následujícího textu.

K pořízení rozpočtového výhledu musí vést především logické pochopení smyslu a významu tohoto dokumentu, aniž by bylo jeho povinné pořízení přikázáno zákonem. Ten ostatně ukládá, aby rozpočtový výhled obsahoval souhrnné základní údaje o příjmech, výdajích, závazcích a pohledávkách, neurčuje však, v jaké podrobnosti mají být ve výhledu uvedeny.

Nic tedy nebrání tomu, aby rozpočtový výhled byl veden v mnohem větší podrobnosti, v nichž se projeví podstatně více číselných hodnot, vyjadřujících očekávané příjmy a výdaje v následujících obdobích. Takto pořízený výhled splní plně svůj účel přispět k plynulému zkvalitnění hospodaření obce či kraje. Je třeba poznamenat, že rozpočtové výhledy (pod různými názvy, např. dlouhodobý plán apod.) využívala některá města ještě před platností zmíněného zákona.

Novinka bez návodu

Rozpočtový výhled je nesporně novinkou v činnosti samosprávných orgánů, pro niž dosud chybí návod na jeho sestavení, který pochopitelně nemůže být rozváděn zákonem. Má-li splnit požadavek maximální přesnosti, měl by vycházet ze znalosti dosavadního hospodaření subjektu. Výchozím prvkem by proto měla být v první řadě analýza pravidelně se opakujících příjmů a výdajů, jejíž výsledky umožní poměrně přesný odhad těchto hodnot v budoucnosti. V dalším zpracování bude zahrnuta dluhová služba. Výsledkem obou zmíněných kroků jsou volné finanční prostředky. Následným zapracováním plánu investic, který by měl být vypracován na základě konsenzu jednotlivých účastníků a vycházet z územního plánu, vzniká výsledný rozpočtový výhled.

Aby rozpočtový výhled neztratil svůj význam, bude nutno jej průběžně monitorovat a následně aktualizovat. Aktualizaci rozpočtového výhledu bude třeba provádět nejméně jednou ročně, nejlépe souběžně s vyhodnocením ročního rozpočtu. Vhodnější by bylo provést monitoring i v polovině roku. Současně s aktualizací bude nutno v zájmu plnění ustanovení zákona (§ 3, odst.1), vyžadující jeho sestavení na dvou až pětileté období následující po roce, na který se sestavuje roční rozpočet, především však z důvodu jeho objektivizace, dopracovat rozpočtový výhled o další rok.

Rozpočtový výhled by měl být schválen zastupitelstvem, stejně jako jeho následné úpravy, vycházející ze změn legislativy, změn záměrů v rozvoji subjektu, případně i jiných příčin.

Manuální sestavení výhledu je náročné a bude vyžadovat odbornou zdatnost a zkušenosti související s činnostmi při zpracování a vyhodnocování ročního rozpočtu. Jisté usnadnění může poskytovat vhodné využívání výpočetní techniky ve spojení se softwarem, které některé firmy již nabízejí.

Řízení samosprávných celků vyžaduje, aby orgány, které k této činnosti získaly zvolením důvěru občanů, byly dobře obeznámeny nejen s platnými zákony, ale i se stavem obce či kraje a s podmínkami ovlivňujícími možnosti jejich rozvoje. Rozpočtový výhled, ač zákonem označovaný jako pomocný nástroj, bude velkou měrou přispívat k pozitivnímu rozhodování o využívání finančních zdrojů za podmínky úspěšného hospodaření.

Jan Obrovský,

AQE Brno,

poradenství pro komunální sféru