Zákon o krajích (krajské zřízení) č. 129/2000 Sb., upravuje s konečnou platností - alespoň do prvních novel - staronový problém, kterým jsou vyšší územní samosprávné celky. Jaký praktický dopad bude mít zřízení krajů na občany, ukáže až čas. Přiblížit dopady právní z pohledu rozboru textu zákona...
Zákon o krajích (krajské zřízení) č. 129/2000 Sb., upravuje s konečnou platností - alespoň do prvních novel - staronový problém, kterým jsou vyšší územní samosprávné celky.
Jaký praktický dopad bude mít zřízení krajů na občany, ukáže až čas. Přiblížit dopady právní z pohledu rozboru textu zákona však můžeme již nyní.
Zákon ve svém úvodním ustanovení říká, že kraj je společenstvím občanů, a přiznává mu právo na samosprávu. Samosprávu má vykonávat:
[*] v rozsahu stanoveném zákonem,
[*] v souladu s potřebami kraje.
Tato působnost je působností samostatnou. Toto vymezení by bylo ale velmi obecné a zejména "potřeby kraje" by šly vykládat různě. Z tohoto ustanovení lze však zpětně vysledovat "zrcadlový" obsah:
a) působnost kraje nesmí jít za rozsah stanovený zákonem,
b) činnost orgánů kraje nesmí jít proti zájmům kraje.
Kraj je v zákoně výslovně označen za veřejnoprávní korporaci.1)
Důležité jsou i další charakteristické rysy kraje jako samostatného subjektu, kterými jsou zejména tyto:
1. Kraj vystupuje v právních vztazích svým jménem (může být tedy například smluvní stranou ve smlouvě). V praxi to znamená, že vedle smluvního partnera státu a obce se objevuje další možný veřejnoprávní subjekt, kterým je kraj.
2. Nese sám odpovědnost vyplývající z uzavřených vztahů (tedy odpovídá například za špatné rozhodnutí jako každý jiný subjekt, nikdo výš už nad ním nestojí a případné škody jdou na vrub kraje).
Není radno chápat kraje jako prodlouženou ruku státu, jako tomu bylo dříve, s tím, že bude-li přijato nějaké špatné rozhodnutí nebo vyskytne-li se nějaký jiný problém, stát se tzv. postará. Stejně jako u zcela samostatných obcí (samostatných ve smyslu zákonem upraveného práva na samosprávu) se mohou kraje špatnými rozhodnutími dostat do vážných problémů. Jsou samostatné ve smyslu zákona a plně odpovídají za to, co se na jejich území děje.
3. Zákon výslovně vyjadřuje, že kraj chrání veřejný zájem vyjádřený v zákonech a v jiných právních předpisech, a to při plnění svých úkolů. Těmito úkoly je zejména pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.
To, že je zde postaven vedle sebe veřejný zájem a úkoly, které kraj plní, vyjadřuje jednu velmi podstatnou věc. Ani péče o potřeby občanů a péče o všestranný rozvoj území kraje nemohou překročit hranici veřejného zájmu - tedy i plnění úkolů musí být tzv. obecně prospěšné.
ORGÁNY
Orgány kraje jsou koncipovány podobně jako orgány obce. Jsou jimi:
o Zastupitelstvo kraje. To se skládá z členů zastupitelstva, jejichž počet je odvozen od počtu obyvatel kraje (45, 55 nebo 65 členů). Funkce člena zastupitelstva je veřejnou funkcí se všemi důsledky, které se k této skutečnosti váží.2)
Mandát člena zastupitelstva kraje vzniká zvolením a člen zastupitelstva skládá slib obdobně jako člen zastupitelstva obce. Člen zastupitelstva kraje není vázán žádnými příkazy či pokyny (ani stranickými) a vykonává svůj mandát osobně. Rovněž je povinen řídit se pouze právními předpisy a vykonávat funkci v souladu se svým slibem.
o Rada kraje. Je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Je odpovědná zastupitelstvu kraje. V přenesené působnosti může rozhodovat jen tehdy, stanoví-li tak zákon. Radu tvoří hejtman, zástupce hejtmana (popř. zástupci) a další členové rady. Počet členů rady je buď 9, nebo 11 v závislosti na počtu obyvatel kraje.
- Hejtman kraje. Zastupuje kraj navenek. Zákon výslovně stanoví, že v případech, kdy je nutné rozhodnutí zastupitelstva kraje nebo rady, nesmí hejtman pod sankcí neplatnosti takového právního úkonu rozhodnout sám.3)
Hejtmana i jeho zástupce volí ze svých členů zastupitelstvo kraje. Za svou činnost odpovídají zastupitelstvu. Rada může dávat hejtmanovi úkoly jen v rozsahu své působnosti. Toto rozdělení odpovědnosti a zadávání úkolů je pro budoucí hejtmany velmi důležité - není nic horšího než být ve "dvojím" ohni. Zákon se preventivně jasně vyjádřil, komu hejtman odpovídá a jak ho kdo může úkolovat.
o Krajský úřad. Plní dva druhy úkolů:
[*] Úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem, napomáhá činnosti výborů a komisí. Rada může úřadu opět ukládat úkoly jen v rozsahu své působnosti. Zákon výslovně stanoví, že ani zastupitelstvo, ani rada nemohou na úřad přenést žádné ze svých úkolů.
[*] Vykonává přenesenou působnost, která není svěřena zastupitelstvu nebo zvláštnímu orgánu.
Krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu. V čele úřadu stojí ředitel (ředitel je zaměstnancem kraje, je odpovědný hejtmanovi, nesmí vykonávat funkce v politické straně a v politickém hnutí, jeho funkce je neslučitelná s funkcí poslance a senátora a s funkcí člena zastupitelstva územního samosprávného celku, to je obce nebo kraje).
Zákon upravuje i členění úřadu, a to takto:
[*] odbory,
[*] oddělení,
[*] sekretariát ředitele,
[*] sekretariát hejtmana.
Zvláštní orgány kraje. Zřizuje je hejtman pro výkon přenesené působnosti, pokud tak stanoví zvláštní zákon.
Při výčtu orgánů kraje je nutno zmínit ještě orgány zastupitelstva a rady, což nejsou sice přímo orgány kraje, ale jsou od orgánu kraje přímo odvozeny. Zde opět právní úprava koresponduje s právní úpravou v obcích.
Těmito orgány jsou:
Výbory. To jsou iniciativní a kontrolní orgány zastupitelstva, jejich předsedou je vždy člen zastupitelstva.
Které výbory zastupitelstvo zřídí, záleží na jeho vůli, povinně však zřizuje tyto výbory:
[*] výbor finanční,
[*] výbor kontrolní.
Členy těchto dvou výborů nemohou být hejtman, zástupce hejtmana ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na krajském úřadu.
[*] výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost.
Tyto výbory musí být nejméně pětičlenné.
Komise. Může je zřídit rada jako své iniciativní a kontrolní orgány. Tyto komise jsou odpovědné radě.
DOZOR NAD VÝKONEM PŮSOBNOSTI
Skutečnost, že kraj je samostatným subjektem, neznamená, že není kontrolován. Dozor je dvojí:
[*] dozor nad výkonem samostatné působnosti
Vykonává jej ministerstvo s věcně příslušnými ministerstvy a ostatními věcně příslušnými ústředními správními úřady. Dozor je následný (nelze jej tedy provádět předem), nesmí být omezována samostatná pravomoc kraje, a nesmí docházet k nezákonným zásahům státu (to by bylo v rozporu s ústavním pořádkem ČR).
Tento dozor se v podstatě omezuje na soulad rozhodnutí orgánů kraje s právními předpisy.
[*] dozor nad výkonem přenesené působnosti
Tento dozor vykonávají věcně příslušná ministerstva a ostatní ústřední správní úřady. I tento dozor se provádí následně.4)
Zákon poměrně široce zakotvuje oprávnění ministerstev a ostatních ústředních správních úřadů při výkonu kontroly a také postup v případě, že je objeven nesoulad se zákony, popř. právními předpisy vydanými na základě zákona.
DÍLČÍ PROBLEMATIKA
[*] Pro praxi bude jistě zajímavé ustanovení § 34 odst. 2), který mimo jiné říká, že člen zastupitelstva má vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce. Je patrně správné, že tato věta v zákoně zazněla, jde však spíše o morální apel nežli něco vynutitelného.
[*] Obdobně je to s povinností člena zastupitelstva sdělit před zahájením jednání skutečnost o tom, že je zde střet zájmů, že by mohl mít on nebo pro osobu blízkou výhodu. Politická kultura v naší republice je prozatím na takové úrovni, že podobná ustanovení vzbuzují spíše úsměv.
Přesto by však možná právě poprvé na území nových krajů mohlo být na tyto základní principy brán zřetel a krajští zastupitelé by mohli jít příkladem.
[*] Třetí zajímavostí je skutečnost, že zákon umožňuje, respektive předpokládá, že i kraje budou zakládat například obchodní společnosti (s. r. o., akciové společnosti).
Stejně jako u obcí je zde totiž nebezpečí, že do nich může být vkládán majetek kraje, přičemž se tento majetek dostává mimo zorné pole i rozhodovací vliv zastupitelstva. Obchodní společnosti budou tak i u krajů zdrojem nekonečných polemik.
[*] Zákon obdobně jako zákon o obcích umožňuje hejtmanovi, aby svým rozhodnutím změnil rozdělení působnosti podle zákona, když mu dává oprávnění pozastavit výkon usnesení rady, má-li za to, že je toto usnesení nesprávné, a dá tuto věc rozhodnout zastupitelstvu.
[*] Zastupitelstvo si může vyhradit i další věci do svého rozhodování.
Poznámky
1) Obdobně v zákoně o obcích číslo 128/2000 Sb. je za veřejnoprávní korporaci označena výslovně obec. Právní úprava územní samosprávy tak zavádí jednotné pojmy, což je velkým pozitivem.
2) Volby do zastupitelstev kraje a související otázky upravuje zvláštní zákon, kterým je zákon o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, zákon č. 130/2000 Sb.
3) Tato úprava rovněž koresponduje s úpravou novely zákona o obcích. Tyto úpravy jednou provždy odstraňují polemiky o tom, zdali protiprávní jednání zástupce obce (nebo kraje) mohou obec (kraj) zavázat.
Autorka zastávala i dříve názor, že protiprávní jednání nemůže mít ochranu zákona a tyto úkony považovala za neplatné i bez této výslovné úpravy. Zákon o obcích i tento zákon o krajích dávají tomuto výkladu výslovně za pravdu.
4) Důležitost tohoto výslovného ustanovení je pro praxi velká - v podstatě je určeno, že stát nesmí jakkoli dopředu ovlivňovat či dokonce nějak zasahovat do rozhodovacího procesu orgánů kraje.
I kraje budou zakládat například obchodní společnosti (s. r. o., akciové společnosti). Stejně jako u obcí je zde nebezpečí, že do nich může být vkládán majetek kraje, přičemž se tento majetek dostává mimo zorné pole i rozhodovací vliv zastupitelstva.
