Někdy bývá efektivnost veřejné správy chápána tak, jakoby byla sama nejvyšším cílem, kýženou metou probíhajících změn v naší státní správě a samosprávě. Hovoří se o neefektivním počtu obcí a jejich neefektivní velikosti bez upřesnění, zda je tím myšlena efektivnost výkonu delegovaných pravomocí...
Někdy bývá efektivnost veřejné správy chápána tak, jakoby byla sama nejvyšším cílem, kýženou metou probíhajících změn v naší státní správě a samosprávě. Hovoří se o neefektivním počtu obcí a jejich neefektivní velikosti bez upřesnění, zda je tím myšlena efektivnost výkonu delegovaných pravomocí státu nebo efektivní uplatňování práva svobodné obce na samosprávu.
Hovoří se o nezbytnosti privatizovat celou sféru "ROPO", tedy rozpočtových a příspěvkových organizací s podotknutím, že jejich existence jako státem financovaných organizací je přece neefektivní. Přitom se často nerozlišuje, zda jde o racionalitu poskytování (rozsah a kvalitu) státem garantovaných veřejných služeb, nebo o racionalitu provozu státní správy, případně racionalitu přerozdělování veřejných financí. Co je to tedy efektivnost veřejné správy, co je a co již není efektivní?
Při hledání odpovědí je vhodné si uvědomit, že hodnocení je vždy poplatno určitému výkladu a chápání odborných pojmů. Například veřejné finance (dle mého mínění nesprávně) - bývají někdy téměř ztotožňovány s pojmem veřejného sektoru. Z hlediska posuzování efektivnosti pak může být takovéto vymezení signifikantní, a zároveň zavádějící.
V případě poskytování a financování veřejných služeb prostřednictvím rozpočtových a příspěvkových organizací (ROPO) bývá toto považováno již ze své podstaty za méně efektivní nežli jejich poskytování prostřednictvím osob soukromoprávních, nejlépe ze soukromých prostředků. (Ne)efektivita je zde odvozována přímo z faktu poskytování služeb veřejnou správou z veřejných rozpočtů, nikoli z účinnosti zajištění těchto veřejných služeb. V tomto směru však dosud nebyla provedena, anebo mi není známa, žádná zásadní srovnávací studie. Lze přitom konstatovat, že:
[*] Naše ROPO, jako organizace poskytující veřejné služby, zřizované, provozované a financované státem nebo obcí, mohou být oproti zvyklostem v západním světě chápány jako jakási anomálie.
[*] Úloha veřejné správy jako nástroje k překonávání "selhání trhu" a pro sociální smír byla po roce 1989 nedoceněna. S tím souvisí představa nutného "ztržnění" systému ROPO (a veřejných služeb).
JE ROPO PŘEŽITEK?
Činnost veřejného sektoru (stát a samospráva) ve směru minimalizace dopadů "selhávání tržního mechanismu" a zachovávání sociálního smíru je zároveň podporou rozvoje hospodářství a společnosti.
Jak již bylo řečeno, veřejný sektor poskytuje veřejnosti služby ve veřejném zájmu. Službou veřejnosti je přitom i sama státní správa a samospráva. Veřejná služba může být přitom veřejnosti poskytována jak subjektem veřejnoprávním (stát, samospráva), tak subjekty soukromoprávními, nejčastěji neziskovými. Méně často prostřednictvím trhu.
Veřejná služba může být financována z veřejných zdrojů nebo ze soukromých zdrojů (zde formou částečné úhrady, poplatkem, příspěvkem, anebo v rámci filantropie, jíž je míněno jak dobrovolné dárcovství finančních a nefinančních prostředků, tak dobrovolná práce).
Pokud určitou, pro danou společnost nezbytnou službu nezajistí tržní mechanizmus ani altruismus veřejnosti, musí být dofinancována z veřejných rozpočtů. Z hlediska financování je pak druhořadé, zda službu poskytuje soukromoprávní nebo veřejnoprávní osoba, pokud je zajištěna efektivita funkčního řetězce a úroveň konečného efektu. Existenci ROPO je vhodné posuzovat i pod tímto zorným úhlem. Představa, že převedení veřejných služeb do péče soukromoprávních institucí plně odbřemení veřejné rozpočty, je omylem. I v západní Evropě se do financování veřejných služeb zapojují veřejné rozpočty. Stát často vystupuje jako objednavatel, zadavatel veřejných služeb, viz například Nizozemí, kde je dnes školství institucionálně 100% v soukromých rukou, ale 100% financované státem, případně Velká Británie, kde je soukromá podpora charitativních institucí podporována daňovými úlevami na straně donátora.
Ze skutečnosti financování veřejných služeb z veřejných zdrojů, a to ani prostřednictvím ROPO, nelze tedy přímo vyvozovat efektivnost nebo neefektivnost.
S částečnou deetatizací ROPO a případným snižováním veřejných rozpočtů musí jít ruku v ruce nejen celkové zefektivnění celého veřejného sektoru, ale i růst váhy občanského sektoru. Reorganizace veřejného sektoru a podpora sektoru občanského může být reálným zdrojem růstu efektivity veřejných financí, efektivity veřejných služeb i efektivity veřejného sektoru jako takového.
NEJEN NORMATIVNÍ FUNKCE
Efektivita veřejných služeb (respektive ROPO) bývá zužována na normativní funkci "input-output" příslušné organizace. Lze ji však posuzovat také podle míry celkového užitku z "celospolečenského" hlediska. Při posuzování efektivity veřejného sektoru a veřejných služeb je vhodné nejprve vymezit prostor "veřejného zájmu". Efektivnost veřejných služeb lze pak posuzovat:
[*] Z hlediska ekonomického - jako efekt ekonomického vstupu do systému (náklad a výnos, příjem a výdej). Středem zájmu je výkon a náklady na něj vynaložené. Systémem pak může být buď instituce, nebo rozpočet anebo také samo poskytování služby. Tento způsob měření efektivity je nejběžnější.
[*] Z hlediska společenského - jako efekt újmy a velikosti užitku. Užitek není výkon a je tedy obtížně kvantifikovatelný.
[*] Z hlediska hledání alternativ - výběrem alternativ s optimální efektivitou.
[*] Z hlediska konečného efektu - jako reálné zvyšování efektivity bez jejího měření.
IMPLEMENTACE MODERNÍHO ŘÍZENÍ
Efektivnost jakéhokoli systému lze zvýšit aplikací pro daný systém nejvhodnějšího způsobu řízení a organizace. Jde o implementaci manažerského řízení. V případě státní správy může jít zároveň o standardizaci úředních postupů, zvýšení účinnosti služeb, jejich přiblížením k občanům, standardizaci veřejných služeb ve smyslu rovnosti, spravedlnosti a rozvoje. Je přitom zajímavé, že manažerské řízení jako takové se zrodilo právě ve státní správě, i když dnes bývá přisuzováno jako vlastní sféře podnikové.
Efektivnost (například financování veřejných služeb ve veřejném zájmu) je pojmem, který lze definovat jen s definováním pojmů souvisejících. Nejde jen o propočty a měření.
K růstu efektivnosti celého veřejného sektoru může přispět jak uvolnění tržní regulace a měření efektu "korunou", tak racionalizace řízení ve veřejné správě (informace, organizace, manažerské řízení včetně kontrolních vazeb, plán a rozpočet, alternativní cíle, motivace a komunikace), stejně jako jasná artikulace veřejných politik, standardizace veřejných služeb, zajištění samosprávných funkcí v plné šíři, ale i rozvoj občanské společnosti a její kontrolní funkce.
V každém případě se pak vyšší stupeň efektivity veřejné správy může stát jedním ze zdrojů stability a socioekonomického rozvoje společnosti.
Z příspěvku na mezinárodní konferenci "Teoretické a praktické aspekty veřejných financí", VŠE Praha, březen 2000.
MAGDALENA HUNČOVÁ,
Katedra financí a účetnictví
Fakulty sociálně ekonomické
UJEP Ústí nad Labem
Ze skutečnosti financování veřejných služeb z veřejných zdrojů, a to ani prostřednictvím ROPO, nelze tedy přímo vyvozovat efektivnost nebo neefektivnost.
