"Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti." Jedná se o ustanovení čl. 4 odst. 3 Evropské charty místní samosprávy,...
"Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti."
Jedná se o ustanovení čl. 4 odst. 3 Evropské charty místní samosprávy, zakotvující princip subsidiarity, který v mnohém zcela obrací pohled na veřejnou správu. Přístup, který u nás často zřetelně převládá, spočívá v centralizaci veřejné správy, kdy se centrální orgány jen nerady zříkají moci, kterou považují za sobě vlastní. Pouze tam, kde je centralizace či koncentrace zjevně neúnosná, je pak centrum ochotné milostivě přesunout moc blíže k občanům.
Princip subsidiarity vychází z pojetí naprosto opačného: svěřit moc orgánům, které jsou občanu nejblíže, a pouze pokud jsou pro to závažné důvody, tuto moc přesunout na různé centrální úrovně (od občana vzdálenější). Ještě připomínám, že Evropskou chartu místní samosprávy přijala Rada Evropy ve Štrasburku 15. 10. 1985. Česká republika ji podepsala 28. 5. 1998. Charta byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 181/1999 Sb. a vstoupila v platnost 1. 9. 1999.
V souvislosti s obecní normotvorbou považuji za naprosto zásadní dvě otázky, na které se pokusím odpovědět. První zní: Je možnost ukládat autonomně (tedy bez výslovného zákonného zmocnění, nově) povinnosti v obecně závazných vyhláškách obcí1) v souladu s principem demokratického právního státu?
POJEM SAMOSPRÁVA
Východiskem k řešení této otázky je postavení samosprávy v moderním demokratickém státě. Samospráva je vedle státní správy jednou z větví veřejné správy, a to větví nezávislou a státní správě nepodřízenou. Bohužel bývá u nás zvykem používat pojem státní správa jako synonymum pojmu veřejná správa a na samosprávu se hledí jako na cosi méněcenného. To je však v hlubokém rozporu s chápáním samosprávy na prahu 21. století.
Samospráva nezahrnuje jen aspekt výkonný. Imanentním aspektem samosprávné moci je současně "prvotní mocenská pravomoc rozhodování v samosprávných otázkách, v nichž stát ponechává plný prostor samosprávným orgánům z hlediska její tvorby (pravomoc k tvorbě vlastních mocenských aktů)."2) Bez tohoto aspektu by samospráva nikdy nemohla plnit takovou úlohu, jaká odpovídá jejímu postavení v moderním státě, ztratila by jednu ze svých základních odlišností od správy státní.
Samospráva je veřejná správa vykonávaná subjekty od státu odlišnými, avšak státem aprobovanými. Pravomoc a působnost takového subjektu není ničím stojícím v kontrapozici ke státu, jeho pravomoci a působnosti, právě naopak je státem potvrzena.
Není nadnesené tvrdit, že bez samosprávy není demokracie. Ostatně, jak uvádí Petr Průcha, "myšlenka samosprávy je slučitelná jen s demokracií, založenou na pluralitě společenských a politických zájmů, a jako taková je založena na v podstatě partnerském vztahu státu a veřejnoprávních korporací jako subjektů samosprávy".3) Rovněž tak podle soudce Ústavního soudu Antonína Procházky "státní správu i samosprávu nelze chápat jako proti sobě stojící instituty, neboť obě vykonávají veřejnou moc a společně dotvářejí demokratické státní zřízení".4)
ÚSTAVNÍ ZAKOTVENÍ
Neopomenutelným při hledání odpovědi na otázku slučitelnosti autonomní normotvorby obcí s principem demokratického právního státu je ústavní zakotvení územní samosprávy, jak je nalezneme v Ústavě ČR5) a Listině základních práv a svobod.6) Již to, že se zákonodárce rozhodl upravit postavení samosprávy v právním předpise nejvyšší právní síly, dokazuje zásadní místo samosprávy v demokratickém právním státě na přelomu tisíciletí. Ústavní úprava územní samosprávy souvisí s problematikou dělby moci (vedle klasické Montesquieho trojí dělby moci v horizontální linii tak nachází své místo i dělba moci vertikální), s úpravou vztahů jednotlivce a státní moci (územní samospráva jako jeden z projevů práva na účast na správě věcí veřejných) i se zakotvením cílů státu a hodnot, kterými je moderní ústavní stát vázán.7)
Podle čl. 8 Ústavy ČR zaručuje se samospráva územních samosprávných celků. Samosprávu nutno bezvýhradně považovat za jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu, tudíž je chráněna i čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR (Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.) a zákazem zneužití výkladu zakotveným v čl. 9 odst. 3 Ústavy ČR (Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.).
Bližší vymezení územní samosprávy na ústavní úrovni představuje hlava sedmá Ústavy ČR označená "Územní samospráva", zejména čl. 99 (Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, ...), čl. 100 odst. 1 věta první (Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.), čl. 101 odst. 4 (Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.) a čl. 104 odst. 3, podle kterého zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem.
Existence zmíněných ustanovení našla svůj odraz i v ústavně zakotvené možnosti jejich ochrany, když podle čl. 87 odst. 1 písm. c) rozhoduje Ústavní soud o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu.8)
Je třeba připomenout i čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který zakotvuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Vzhledem k charakteru obce jako společenství občanů nelze upírat jejím občanům právo na samosprávu, které ve smyslu ústavní konstrukce českého státu zahrnuje i právo stanovovat povinnosti obecně závaznými vyhláškami bez potřeby dalšího zákonného zmocnění.
VŠE JE DOVOLENO, CO NENÍ ZAKÁZÁNO
V souvislosti s ukládáním povinností obecně závaznými vyhláškami obcí bývá často (mnohdy nepřesně) argumentováno zásadou "vše je dovoleno, co není zakázáno". V demokratické společnosti má toto pravidlo, podle kterého je dovoleno vše, co právo nezakáže, a povinnosti lze ukládat jen právem, zásadní význam. Jde o princip, podle kterého se neexistence právního zákazu rovná dovolení a současně se vylučuje možnost uplatnění zásady opačné, která je charakteristická pro totalitní společnosti, pro něž je typická snaha o vytvoření pravidel regulujících veškeré oblasti života.
Je však třeba se výrazně ohradit proti chápání této zásady, které ji interpretuje tak, že povinnosti lze ukládat výhradně zákonem (absurdita takové interpretace vynikne při pohledu do soukromého práva: smlouvy v občanském či obchodním právu svým účastníkům povinnosti přece také ukládají, a to na základě zákona). Stejně nesmyslné je požadovat k uložení každé povinnosti obecně závaznou vyhláškou výslovné zákonné zmocnění. Ostatně takto interpretované ustanovení nelze nalézt v žádné z ústav států Evropské unie.
Ukládání povinností obecně závaznými vyhláškami obcí, které jsou vydávány na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR (tedy na základě zákona ústavního), není v rozporu se zásadou "vše je dovoleno, co není zakázáno", tak jak ji chápe dnešní demokratický svět.
ZASTUPITELSKÁ DEMOKRACIE
Jak správně uvádí Zdeněk Koudelka, "z hlediska demokracie může novou povinnost stanovit jen subjekt, jenž má přímý demokratický mandát lidu (voličů), tedy Parlament ČR a zastupitelstva."9) Ač je tedy mnohdy tvrzeno, že autonomně může ukládat povinnosti pouze zastupitelský orgán na úrovni státu, nemůže tomu tak v moderním demokratickém státě být. Nejen z pohledu občana není v otázce legitimity ukládání nových povinností zásadního rozdílu mezi zastupitelskými sbory na úrovni státu a obce.
Uvedená teze nachází své odůvodnění v ustavování obou zastupitelských sborů i v tvorbě jejich vůle. Podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR se volby do Poslanecké sněmovny konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva se konají i volby do Senátu, ty však dle čl. 18 odst. 2 Ústavy ČR podle zásad většinového systému. Aktivní volební právo má přitom do Poslanecké sněmovny i do Senátu podle čl. 18 odst. 3 Ústavy ČR každý občan ČR, který dosáhl věku 18 let.
Volby do zastupitelstev obcí jsou na ústavní úrovni upraveny ustanovením čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR, podle kterého jsou členové zastupitelstev voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva.
Podrobnější úpravu ústavních norem představuje zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, v platném znění, a zákon č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích. Základní principy ustavování zastupitelských sborů na úrovni státu a na úrovni obce jsou přitom shodné. Jediným způsobem je volba prováděná tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Kdo má právo volit, blíže stanovují zejména § 1 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu ČR, podle kterého je voličem každý zletilý státní občan ČR, a § 6 zákona o volbách do zastupitelstev v obcích, podle kterého je voličem každý zletilý státní občan ČR s trvalým pobytem v obci.
Z popisu ustavování zastupitelských sborů vyplývá jejich principiální rovnost. Volby do zastupitelstev v obcích nejsou ničím podřadným vůči volbám do Parlamentu ČR. Státní občan ČR není méněcenným, volí-li do obecních zastupitelstev. Není jakýkoliv důvod pro to, aby bylo obcím bráněno v autonomní normotvorbě.
Stanovuje-li nové povinnosti Parlament ČR, postačí když pro zákon "zvedne ruku" 17 % poslanců (34 poslanců viz. čl. 39 Ústavy ČR).10) Oproti tomu stanovuje-li takovou povinnost obecní zastupitelstvo, je třeba souhlasu více než 50 % zastupitelů (viz § 38 odst. 5 zákona o obcích). Ani z procesu tvorby vůle tedy nevyplývá méněcennost rozhodnutí zastupitelských sborů na úrovni obcí. Zastupitelská demokracie v moderním právním státě není v rozporu s autonomním ukládáním povinností v obecně závazných vyhláškách obcí.
Závěrem první části bych rád zmínil omezení svrchovanosti zákona tak, jak je zná Ústava Francouzské republiky. Tento ústavní dokument výslovně stanoví určité oblasti, ve kterých zákonu přísluší pouze zakotvení základních zásad. Všechny ostatní úpravy (včetně ukládání nových povinností) pak patří do sféry autonomních nařízení veřejné správy.11)
Jsem přesvědčen, že autonomní ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách obcí (děje-li se tak v souladu s platnou právní úpravou) není v rozporu s principem demokratického právního státu. Právě naopak, taková pravomoc obce je projevem naplnění principu subsidiarity, vědomí toho, že místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického zřízení, příspěvkem k budování Evropy založené na zásadách demokracie a decentralizace moci.
Poznámky:
1) Pod pojmem "obecně závazná vyhláška obce" zde rozumím obecně závazné vyhlášky obcí vydávané ve věcech patřících do jejich samostatné působnosti dle § 14 odst. 1 písm. i) zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném a účinném znění. Tento kratší pojem užívá pro "samosprávné vyhlášky" i nový zákon o obcích (č. 128/2000 Sb.) schválený Parlamentem ČR v dubnu 2000.
2) Průcha, P.: Správní právo, obecná část, MÚ v Brně, Brno, 1999, s. 25
3) Průcha, P.: Správní právo, obecná část, MÚ v Brně, Brno, 1999, s. 24
4) Procházka, A.: Samospráva obcí a obecně závazné vyhlášky, Právní rozhledy, 1997, č. 8, s. 425
5) Ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava ČR ve znění úst. z. č. 347/1997 Sb.
6) Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění úst. z. č. 162/1998 Sb.
7) Viz. Filip, J.: Ústavní právo ČR, I. díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR, Masarykova univerzita v Brně a Doplněk, Brno, 1999, s. 448 a násl.
8) Blíže viz Filip, J.: Ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR, Časopis pro právní vědu a praxi, 1995, č. III, s. 19-26
9) Koudelka, Z.: Realizace vyhlášek a sankce za jejich porušování, Právní rádce, 2000, č. 3, s. 23
10) Senát se přitom takovou novou povinností, která bude uložena miliónům lidí vůbec zabývat nemusí (viz čl. 46 Ústavy ČR).
11) Viz Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání, C. H. Beck, Praha 1998, s. 41
STANISLAV KADEČKA,
katedra správní vědy, správního práva a finančního práva
Právnické fakulty
Masarykovy univerzity v Brně
FOTO ARCHÍV
Již to, že se zákonodárce rozhodl upravit postavení samosprávy v právním předpise nejvyšší právní síly, dokazuje zásadní místo samosprávy v demokratickém právním státě na přelomu tisíciletí.
