POLEMIKA V Moderní obci č. 7, 8 a 11/99 jsme publikovali články Štěpána Mlezivy "Okresní samospráva", "Stačí se jen inspirovat osvědčenými recepty" a "Decentralizace", které se dotýkají reformy veřejné správy v ČR. Jejich obsah vyvolal zájem našich čtenářů. Důkazem je i následující polemický...
POLEMIKA
V Moderní obci č. 7, 8 a 11/99 jsme publikovali články Štěpána Mlezivy "Okresní samospráva", "Stačí se jen inspirovat osvědčenými recepty" a "Decentralizace", které se dotýkají reformy veřejné správy v ČR. Jejich obsah vyvolal zájem našich čtenářů. Důkazem je i následující polemický příspěvek.
Podle mého názoru autor podcenil základní problém reformy, který tkví jednoduše řečeno v rozdělení činností zahrnutých pod pojem veřejná správa.
Jedná se o činnost, kterou má vykonávat stát, tj. státní správu (včetně vyřešení problému, které činnosti je vhodné přenášet na územní samosprávu, a tedy ji i v rámci reformy přenést). Dále je to činnost samosprávného charakteru zajišťovanou územní samosprávou v rámci samostatné působnosti a činnost, která by do budoucna vůbec nemusela být upravena veřejným právem.
Zmíněné články pana Mlezivy často obsahují tvrzení, aniž by byla podložena fakty. Nebo tvrzení, která svou kategoričností faktům odporují.
"OKRESNÍ SAMOSPRÁVA"
(Moderní obec č. 7, str. 21)
Velikostní předimenzovanost okresů a obcí. K tomuto tvrzení by bylo vhodné uvést (zejména u obcí) strukturu počtu obcí dle počtu obyvatel. Ta vypovídá o něčem zcela jiném. Veliký počet obcí s minimálním počtem obyvatel je v ČR reálný stav. V žádném případě však nevolám po nuceném slučování obcí. Jak je tedy myšlena velikostní předimenzovanost, nemyslel autor spíš početní předimenzovanost?
- Předimenzovanost stávajících okresů. K tomu autor neuvádí vůbec žádné údaje. Pouhý odkaz na historii nemůže být jediným argumentem.
Při porovnání vhodnosti velikosti okresů považuji za nutné zdůraznit, že autor hovoří o samosprávných okresech. Používá však dnešní okresy jako ("obludné" - viz Moderní obec č. 10/98 str. 19) správní obvody okresních úřadů, tedy obvody státní správy. Budoucí "okresy" (byť zmenšené) zůstanou však i nadále obvodem státní správy. Státní správa v "obludných" okresech nefunguje?
- Problém počtu obcí nespočívá v počtu obcí jako takových, ale v počtu obcí, které vykonávají přenesenou působnost. Jde o částečnou pravdu. Tento pohled totiž zvýrazňuje pouze odpovědnost obci na úseku přenesené působnosti, tedy v oblasti výkonu státní správy. Neschopnost obce vykonávat státní správu je řešitelná i dnešní právní úpravou. Dle § 23 zákona o obcích je možno přenést působnost obce na pověřený obecní úřad, pokud obec sama neuzavře s jinou obcí dohodu o výkonu této působnosti. Jiný pohled však (a ten je zmíněn okrajově) je dán přístupem k samostatné působnosti - co dělat, když obec není vůbec schopna plnit své základní úkoly v rámci samostatné působnosti, když není schopna zvolit své orgány...
- Dosavadní střet zájmů okresních úředníků "hájících" současné zájmy spravovaného celku i zájmy státu, zejména obnovení okresní samosprávy. Toto tvrzení postrádá analýzu činností, které by měla okresní samospráva vykonávat. Jde o další institucionální prvek, aniž by bylo doposud dokonce jasné, co má vykonávat v samostatné působnosti kraj. K dosavadnímu střetu zájmů lze konstatovat, že systémově není založen na okresních úřadech. Jde o orgán státní správy. Principem výkonu státní správy má být vždy nestrannost úředníků. Ostatně je placen státem a není z tohoto pohledu ovlivněn lokálními zájmy.
"STAČÍ SE JEN INSPIROVAT OSVĚDČENÝMI RECEPTY"
(Moderní obec č. 8, str. 16)
I tento článek obsahuje autorovo tvrzení o "naprosto po všech stránkách nevyhovujících okresních úřadech" (nevím, co autorovi tyto úřady provedly). Ke kalkulacím o počtu úředníků vycházím z toho, že jde o modelový příklad. Ke zvýšení hodnověrnosti modelu by však měl být uveden rozbor a porovnání stavu tehdejších a dnešních úřadů včetně působnosti.
"DECENTRALIZACE"
(Moderní obec č. 11, str. 27)
Přenášení kompetencí státu na jiný subjekt - země. Pro úplnost je třeba dodat, že zemský prezident (i okresní hejtman) byl státní úředník, který navíc stál v čele samosprávného zemského zastupitelstva a zemského výboru. Byl podřízen ministrovi vnitra (hejtman zemskému prezidentovi a ministru vnitra) - nikoliv tedy samosprávnému orgánu.
Přitom v 1. stupni rozhodoval okresní úřad, ve 2. stupni zemský úřad.
Zde spíš citelně chybí, dle mého názoru, Nejvyšší správní soud, o kterém se cudně mlčí, ale který předvídá Ústava v čl. 91 a v čl. 92. Za poctivé vůči čtenáři považuji dále uvést skutečnost, že právě návrat k zemskému řízení (zák. č. 125/1927 Sb., tzv. organizační zákon) byl z dnešního pohledu spíš ústupem od východisek župního zřízení (zák. č. 126/1920 Sb.), které mělo odstranit dvoukolejnost orgánů veřejné správy a posílit vliv samosprávy (v Českých zemích nebyl - přestože se jednalo o účinný zákon - nikdy tento župní systém zaveden).
Uvedeným zákonem z roku 1927 došlo k potvrzení dvoukolejnosti a současně k omezení kompetencí samosprávných orgánů.
- Důsledné nerozlišování pojmů státní správy a samosprávy vede opět k zavádějícím tvrzením. Agendu státní správy i samosprávy vykonávají dle autora jedni a titíž zaměstnanci - státní úředníci. Což vůbec není pravda. Obojí agendu vykonávají dnes "úředníci", ale nikoliv státní. Jde ale o "úředníky" - zaměstnance obcí a měst. Okresní úřady zásadně nevykonávají samosprávnou činnost - kromě servisu pro okresní shromáždění (a to není okresní úřad, byť je často v praxi zaměňováno) a metodické pomoci či spolupráce.
- Řešení úkolů samosprávy státní správou. Toto tvrzení lze vyložit i jako podcenění schopností samospráv. V žádném případě stát nezasahuje do činnosti samosprávy (tak jak je v současné době právně vymezena) jinak, než mu ukládají zákony. I když má autor na mysli budoucí uspořádání, opětovně zde chybí rozbor činností.
- Příčiny nárůstu úředníků. K tomu si dovoluji konstatovat, že uvedený důvod je příliš jednoduchý (volání po vytvoření územní jednotky reprezentované samosprávnými složkami), a tedy i těžko sám o sobě zcela dostačující a pravdivý.
Předně je třeba konstatovat, že pokud nedojde ke změně úkolů, bude třeba stejný počet úředníků. Dále je třeba opětovně naprosto odmítnout tvrzení, že úředníci kompetencemi samosprávy nejsou nikým úkolováni.
Nemohou být, protože okresní úřady samostatnou působnost nevykonávají a z hlediska zákona se ani nemohou vměšovat do samosprávných působností vyjma případů, kdy tak stanoví zákon (zejména institut státního dozoru nad místní samosprávou a institut právní ochrany místní samosprávy při nerespektování principů samosprávy - viz Evropská charta místní samosprávy - č. 181/99 Sb.).
- Úředníci si vymýšlejí další a další agendy a často nadbytečně pracovní postupy typu "náměstek náměstka". Takové konstatování zcela vybočuje mimo věcné posuzování problému. Ve vazbě na předchozí články opětovně vyvolává dojem krajní subjektivnosti přístupu autora. Rovněž nelze souhlasit s tím, že nárůstu počtu úředníků na úřadech nikdo nebrání. Autorovi je snad známo, že počet úředníků na okresních úřadech je centrálně sledován a limitován.
- K "všeobjímajícímu" státnímu rozpočtu lze dodat, že okresní úřady dosud sestavují vlastní rozpočet, který musí pokrýt celou působnost úřadu. Je tedy nutno trvale zvažovat priority potřeb, zejména při současném snižování příjmů okresního rozpočtu.
Přes uvedené výhrady vítám diskuzi na téma reformy, a tedy i příspěvky Štěpána Mlezivy. Reforma je nutná, to je neoddiskutovatelné. Připravme a schvalme ji tak, aby byla přínosem pro občany této země a byla i finančně únosná pro náš stát. Definitivní vyjádření najde v podobě zákonů, které schválí Parlament ČR.
MIROSLAV MOCEK,
Okresní úřad Chrudim
ODPOVĚĎ AUTORA
Smyslem mých článků není výčet kompetencí, sám se specializuji na historii územního členění, tedy na trvale podceňovanou stránku věci.
Určitá nedorozumění mohou být způsobena tím, že státní správu a samosprávu je nutno chápat jak věcně (určení oboru činností), tak organizačně (úředník, zastupitel). Současná situace je taková, že úkoly samosprávy (např. oblastní rozvoj) vykonávají okresní úředníci (tedy představitelé státní správy).
Mé tvrzení o velikostním předimenzování okresů není možno pro omezený rozsah tohoto textu v plné míře dokazovat, lze však říci, že okresy o rozloze řádově 1000 km2 jsou obludně velké /ve srovnání s normálními soudními okresy do roku 1948 (asi 250 km2, navíc, homogenními celky), i politickými okresy (asi 500 km2)/. Početní předimenzovanost jsem tedy jistě na mysli neměl. Zcela záměrně hovořím i o obludnosti současných okresů. Nemám tím na mysli pouze jejich velikost, ale i jejich naprostou nehomogenitu. Homogenita je pojem, který nelze nikterak exaktně definovat (zhruba: území, u nějž je maximální pravděpodobnost, že jeho obyvatelé, reprezentováni zastupiteli dosáhnou maximální možnou shodu zájmů). Historici, a zejména historičtí geografové, ale i netechnokraticky uvažující lidé jistě vědí, co mám na mysli.
Problém počtu obcí spočívá v počtu obcí, vykonávajících přenesenou působnost. Snižování počtu obcí je upíráním práva na samosprávu a případnou ekonomickou nesoběstačnost lze řešit jinými způsoby než hanebnými novelami o minimálním počtu 300 (nyní snad 1000) obyvatel na nově vzniklou obec (obce mohou být ex offo po roce opětovně sloučeny, neprokáží-li ekonomickou soběstačnost na výkon samostatné působnosti apod.).
Okresní úřady mně osobně nic neprovedly. Věřím, že většina úředníků je poctivých, pracovitých a neúplatných. Naprosto mi však nevyhovuje jejich územní organizace a fakt, že úkoly samosprávy (věcné hledisko) vykonává státní správa (organizační hledisko). Rozbor a porovnání úřadů by vydal za celou studii a nelze je v tomto článku publikovat. Kromě toho detailní srovnání kompetencí není předmětem mé činnosti (zabývám se detailně historickým vývojem územního členění, ale jen povšechně kompetencemi, či spíše zásadami jejich rozdělení).
Dospějeme-li namísto 73 OkÚ s asi 200 zaměstnanci k asi 150 OkÚ 1. kategorie zhruba s 70 zaměstnanci a k okolo 170 OkÚ 2. kategorie cca s 20 zaměstnanci, a budou-li jejich územní obvody homogenní, (tak jak tomu bylo za éry soudních okresů), budu naopak jejich velkým příznivcem.
Agendu státní správy i samosprávy vykonávají jedni a titíž zaměstnanci. Pouze díky poválečnému vývoji tyto činnosti organizačně srostly. Znovu odkazuji na první odstavec mého příspěvku.
Skutečně mám na mysli další stupeň. Přitom se opírám o to, že řada (zřejmě i většina) záležitostí přesahuje rozsah obce, ale nedosahuje krajského významu.
Jinak řečeno: mám na mysli záležitosti okresní. Sdružování obcí doporučuji jen v krajních případech, kdy se záležitost týká velmi malého počtu obcí, takže nedosahuje okresního významu (rozuměj ve smyslu budoucích malých okresů). Ostatně horlivá snaha snížit počet stupňů se vymstila ve státní správě, kde vakuum mezi obcí, okresem a státem vyplnily jednak pověřené obecní úřady (náhrada chybějících malých okresů) a jednak dekoncentráty a detašovaná pracoviště (náhrada krajů či zemí).
Stát samozřejmě nezasahuje do samosprávy, pokud není překračován zákon, nicméně okresní úřady suplují úkoly samosprávy, které autor kritiky zřejmě považuje za úkoly státní správy. Navíc díky neexistenci samosprávy nejsou úředníci nikým úkolováni (okresní úřad by měl samosprávnou činnost v přiměřeně malých okresech provádět z iniciativy okresní samosprávy tak, jak je tomu analogicky od roku 1990 na úrovni obcí). Zároveň poznamenávám, že pojem obec bez přívlastku je zavádějící. Lepší bylo dřívější označení místní obec. Pak lze použít i dřívější termíny okresní, krajská či zemská obec které umožňují nejen lepší pochopení funkce jednotlivých samosprávných stupňů, ale i vztah mezi státní správou a samosprávou, který je díky poválečnému vývoji, jak zjišťuji, stále nesprávně chápán.
Pro omezený rozsah příspěvku v tomto časopise autorovi kritiky zasílám šestistránkový, hustě popsaný dopis, obsahující zevrubnou odpověď na jeho kritiku.
ŠTĚPÁN MLEZIVA,
publicista
