Reforma veřejné správy ALENA MOCKOVČIAKOVÁ Legislativní proces reformy veřejné správy ještě není ukončen. Vládní návrhy zákonů jsou předloženy k projednání Parlamentu ČR. Z celé škály problémů vybírám budoucí možnosti zajištění veřejných služeb územní samosprávou v rámci samostatné působnosti, a to...
Reforma veřejné správy
ALENA MOCKOVČIAKOVÁ
Legislativní proces reformy veřejné správy ještě není ukončen. Vládní návrhy zákonů jsou předloženy k projednání Parlamentu ČR. Z celé škály problémů vybírám budoucí možnosti zajištění veřejných služeb územní samosprávou v rámci samostatné působnosti, a to s využitím majetku územního samosprávného celku.
O vymezení působností územní samosprávy jistě bude vedena diskuze. Pro úvahu ke zvolenému tématu budu vycházet z předpokladu, že samostatná působnost územní samosprávy zůstane v takovém rozsahu, jak je uvedeno ve zmíněných návrzích zákonů. Rovněž je možno předpokládat, že vyšší územní samosprávný celek (VÚSC) bude využívat k výkonu svých povinností (zajištění veřejných služeb) především svůj majetek a prostředky svého rozpočtu.
DALŠÍ EXISTENCE ROPO
Zdá se, že dosavadní možnosti (tj. zřízení či založení právnické osoby nebo smlouva o poskytnutí služby s jinou právnickou osobou) zůstávají nezměněny. S jednou výjimkou. Návrhy zákonů nepočítají se zachováním formy rozpočtové organizace (a to nejen v případě územní samosprávy, ale i v případě státem zřizovaných rozpočtových organizací).
O dosavadních rozpočtových organizacích rozhodne jejich zřizovatel. To znamená:
[*] buď zaniknou bez náhrady,
[*] nebo se rozhodnutím zřizovatele (postupem podle zákona) změní na příspěvkové organizace,
[*] nebo se rozhodnutím zřizovatele (postupem podle zákona) změní na organizační složky bez právní subjektivity.
Drobné vysvětlení si snad zaslouží, co je míněno jako "organizační složka bez právní subjektivity". Osobně se domnívám, že se nejedná o právě nejšťastnější název. Lze rovněž předpokládat, že provozní praxe těchto organizačních složek nebude v budoucnosti vždy jednoduchá. Návrh zákona (o pravidlech hospodaření územních samosprávných celků) předepisuje postup pro zřízení takové organizační složky. Pro stručnost je možné postup i provoz takové organizační složky přirovnat ke zřízení a provozu zálohově financované činnosti rozpočtové organizace - tak, jak dnes známe z textu opatření FMF čj. V/20 530/1992, kterým se stanoví účtová osnova a postupy účtování pro rozpočtové a příspěvkové organizace a obce (článek I., odst.7 přílohy č. 2 k citovanému opatření FMF).
Zachována zůstává i nadále možnost územní samosprávy zřídit příspěvkovou organizaci, a to pro takové činnosti v rámci působnosti samosprávy, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu.
Postup zřízení příspěvkové organizace je obdobný postupu, který je předepsán platným zákonem (§ 31 zákona č. 576/1990 Sb.) Zásadně jsou však upřesněny požadavky na formulaci té části zřizovací listiny, kterou se majetek ve vlastnictví územní samosprávy předává do správy příspěvkové organizaci.
Z textu návrhu zákona vyplývá, že i nadále bude majetek získaný takovou příspěvkovou organizací majetkem územní samosprávy. Ve zřizovací listině musí být přesně formulovány dovolené způsoby a postupy nakládání s takovým majetkem územní samosprávy. Místo termínu "hospodářská" činnost se používá termín "doplňková činnost".
Smysl a podmínky vykonávání těchto "doplňkových" činností zůstávají nezměněny - doplňková činnost má pouze sloužit k využití hospodářských možností příspěvkových organizací a odborností jejich zaměstnanců. Nesmí narušit plnění hlavních účelů organizace a sleduje se odděleně. Hospodaření příspěvkových organizací a vztah mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací zůstávají obdobné tomu, jak je předepsáno v současnosti.
ZAKLÁDÁNÍ SPOLEČNOSTÍ
Dále je umožněno, aby územní samosprávné celky zakládaly obecně prospěšné společnosti (viz zákon č. 248/1995 Sb.), akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným.
Praxe ukázala, že pro potřeby a podmínky územní samosprávy není zakládání obecně prospěšných společností právě výhodné. K tomuto tématu již bylo mnoho vysloveno - snad stačí připomenout, že o. p. s. je samostatnou právnickou osobou, jejímž statutárním orgánem je správní rada. Územní samosprávný celek by měl být jediným zakladatelem (z důvodů obsažených v § 1 zákona č. 199/1994 Sb., o veřejných zakázkách), aby mohl této o. p. s. smlouvou (o nájmu či výpůjčce) poskytnout k využití majetek územní samosprávy, případně jinou smlouvou finanční prostředky na krytí ztráty ze smlouvou objednaných - obecně prospěšných - činností.
Podle mého soudu je zapotřebí (i v současnosti) zakládání obchodních společností územní samosprávou (tj. akciových společností a společností s ručením omezeným) velmi důkladně předem zvážit.
Prioritním kritériem pro rozhodování o takovém naložení s majetkem a prostředky územní samosprávy, by měl být veřejný zájem, který nelze vždy vyjádřit pouze v ekonomických kategoriích nebo ziskem. Při založení uvedené obchodní společnosti musí být respektováno, že bude-li obec (analogicky i kraj) jediným akcionářem nebo společníkem, plní funkci valné hromady zastupitelstvo. Postup založení obchodní společnosti, kdy by územní samosprávný celek byl pouze jedním ze spoluzakladatelů či společníků, považuji za krajně nevýhodný. (I zde připomínám platný text zákona č. 199/1994 Sb., o veřejných zakázkách.)
ZVLÁŠTNÍ ZÁKON
Pokud dojde ke schválení navržených zákonů, bude nakládání s majetkem územní samosprávy upraveno zvláštním zákonem. Ten ukládá, že "majetek územní samosprávy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a jeho úkoly, vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti". Přičemž nakládání (převedení vlastnictví či změna účelu využívání) s majetkem územního samosprávného celku, který byl pořízen s účastí finančních prostředků státu nebo přechodem či bezúplatným převodem od státu, je podřízeno předchozímu souhlasu státu, a to pod sankcí neplatnosti smluv uzavřených bez takového souhlasu.
V návrhu zákona o obcích je podrobněji upraveno i zakládání svazku obcí včetně podrobného výčtu činností, které mohou (pouze a jedině) být předmětem činnosti svazku a předepsaných náležitostí stanov svazku obcí. Hospodaření svazku obcí se řídí stejným zákonem jako hospodaření územních samosprávných celků, tj. rozpočtovými pravidly územní samosprávy. Zákon rovněž předepisuje povinné náležitosti smluv uzavřených mezi obcemi.
Územní samosprávné celky nadále zůstanou především veřejnoprávní korporací. Orgány územní samosprávy pouze spravují majetek a věci veřejné k prospěchu občanů a k veřejnému prospěchu. Alespoň tak vyznívá text návrhů zákonů o obcích, o krajích, o majetku a hospodaření územní samosprávy.
NOVÉ ŽIVNOSTI
Schválením tzv. smíšené koncepce reformy veřejné správy bylo "zaděláno" na nejeden problém. Postačí domyslet důsledky zákona o určení výnosu daní v kombinaci s masivním přesunem odpovědnosti i majetku na územní samosprávu, a to v kontextu s nepříliš jasně definovanými pravomocemi územní samosprávy na úrovni kraje. Původně jsem i já chtěla přispět svojí troškou (o kultuře - jak jinak) do mlýna veřejné diskuze k tomuto tématu. Ale... V závěru roku 1999 byl přijat zákon č. 356/1999 Sb., kterým se (mj.) mění živnostenský zákon. Účinnost této změny je od 1. 3. 2000. Zveřejněn byl ve Sbírce zákonů č. 111/1999 na str. 7632. Nedá mi, abych se s vámi nepodělila o nové znění § 73 a). Cituji:
"(1) Vláda nařízením stanoví obsahovou náplň jednotlivých živností a seznam oborů živností volných. Do doby účinnosti nařízení vlády, jímž se vydává seznam živností volných, jsou živnosti volné ty živnosti, pro jejichž provozování tento zákon nevyžaduje prokazování odborné ani jiné způsobilosti.
(2) Vláda nařízením stanoví seznam živností (§ 7 odst. 3), jejichž výkon je podnikatel povinen zajistit pouze fyzickými osobami splňujícími odbornou způsobilost uvedenou v tomto nařízení.
(3) Ministerstva, do jejichž působnosti patří odvětví, v nichž jsou živnosti provozovány, vydají v dohodě s Ministerstvem průmyslu a obchodu a Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy vyhlášku, která stanoví způsob provádění a obsahovou náplň zkoušky, kterou lze prokázat odbornou způsobilost podle odstavce 2."
V prvním čtvrtletí 2000 má vláda projednat a schválit návrh nařízení vlády, kterým se "stanoví seznam ohlašovacích volných živností".
Do živností volných, ohlašovaných je tímto návrhem určeno jako živnostenské podnikání mnoho činností, o jejichž živnostenském charakteru (ve smyslu § 2 zákona č. 513/1991 Sb., Obchodního zákoníku) jsem doposud měla vážné pochybnosti, např.:
- provoz divadel, koncertů apod.,
- jiná zábavná činnost (včetně loutkových představení),
- činnost knihoven, muzeí a jiných kulturních zařízení (včetně botanických a zoologických zahrad),
- výuka v oblasti umění,
- vydavatelské činnosti,
- jiné mimoškolní vzdělávání (pořádání kurzů, školení, seminářů apod.),
- pořádání odborných kurzů (pořádání kurzů k získání odborných oprávnění),
- organizace mimoškolních vzdělávacích akcí,
- výroba a promítání filmů a videozáznamů.
Kulturo, nezoufej ovšem - živností bude i mnoho dalších činností včetně výzkumu a vývoje v oblasti přírodních, technických věd, humanitních i společenských věd a poskytování služeb v oblasti sociální péče, tj. péče a pomoc dětem a dospělým (včetně péče o zdravotně postižené osoby).
DALŠÍ ČINNOSTI
Kromě např. výroby dehydrované bramborové kaše pak budou živností další činnosti (návrh nařízení je poměrně obsáhlý) včetně informační služby a informační činnosti (pokud se bude jednat o sběr a ukládání dat a výběr dat z databáze pro uživatele včetně třídění podle požadavků). Právo na informace můžeme případně v budoucnu uplatnit tak, že si informace nakoupíme za komerční cenu (obsahující i DPH). Nebude třeba diskutovat o tom, zda poskytování fotokopií (rozmnoženin) předloh je či není podnikáním ve smyslu zmíněného návrhu. Poskytování informací občanům podle zákona č. 106/1999 Sb. tedy bude rovněž živností volnou ohlašovací?
Státní správa se konečně bezproblémově zbaví muzeí, protože činnost muzeí bude živností volnou. Sbírky budou zahrnuty do obchodního jmění podnikatelského subjektu a nebude žádných problémů s jejich ochranou či evidencí. Problémy veřejné správy s kulturou se vyřeší snadno a rychle. Ovšem "provozování veřejně přístupné expozice" v muzeu a galerii (založené podle zákona č. 54/1959 Sb.) živností nebude. (Viz § 3 živnostenského zákona, jehož četba je ostatně přímo skvostnou intelektuální rozcvičkou.)
Jako živnost volná je rovněž určena "činnost sportovců a sportovních klubů" a "jiné činnosti související se sportem", např. organizace a činnost sportovních soutěží, činnost na podporu a propagaci sportovních událostí, činnost individuálních sportovců, rozhodčích, časoměřičů a instruktorů. Lze se tedy domnívat, že rozpočtová pravidla neumožní poskytování dotací z veřejných rozpočtů na krytí podnikatelské ztráty z takových živností.
Po vyhodnocení svých zkušeností v kultuře se mohu oprávněně domnívat, že příslušné živnostenské úřady budou většinou a "šmahem" vyžadovat živnostenské oprávnění na všechny (v nařízení vlády) vyjmenované živnosti, a to i tehdy, bude-li je vykonávat jako hlavní činnost subjekt nezaložený za účelem podnikání (příspěvková organizace, občanské sdružení, o. p. s., nadace (apod.), a to nikoliv za účelem dosažení zisku a v rámci stanovených (tzv.) hlavních činností.
METODICKÝ POKYN
Pro praxi je v tomto směru poučné podrobnější seznámení s podmínkami zpřístupňování internetu např. návštěvníkům veřejných knihoven či jiných právnických osob nezaložených za účelem podnikání. Ve smyslu přílohy č. 2 metodického pokynu MPO č. 19/1996 (tzn. nikoliv obecně závazné právní normy) je totiž zpřístupnění internetu poskytováním telekomunikačních služeb, a tím i živností koncesovanou.
Uvádím přesnou citaci z textu metodického pokynu MPO: "Zprostředkování přístupu do sítě Internet na území ČR: Služba umožňující zájemcům přístup do mezinárodní sítě Internet prostřednictvím veřejné telefonní sítě, veřejně datové sítě a okruhů pronajatých od oprávněných poskytovatelů těchto služeb. "Pikantním se stává tento text (mimo jiné) např. v souvislosti se zákonem č. 106/1999 Sb. (o svobodném přístupu k informacím) a i v souvislosti s prováděcím předpisem k tomuto zákonu - nařízením vlády č. 364/1999 Sb.
Výjimky ze zákona, respektive z nařízení vlády, vymezujícího obsah živností volných, nemůže samozřejmě povolit jakýkoliv dopis ředitele jakéhokoliv odboru jakéhokoliv ministerstva. Zmocnění v zákoně dostává zmíněný návrh nařízení vlády na úroveň platného právního předpisu, ze kterého ministerský úředník (bez příslušného zmocnění v zákoně) nemůže učinit výjimku. Může ovšem (viz případ internet) vydávat metodické pokyny pro příslušné nižší stupně státní správy a "zpřesňovat" tak vymezení a charakteristiky živností ze zákona.
Máte námitky? Můžete rozhodnutí živnostenského úřadu rozporovat? Zkuste to tedy. Podle § 61 je neoprávněným provozováním živnosti provozování takové činnosti, která je předmětem živnosti (volné ohlašovací). Podle § 62 může právnická osoba v takovém případě obdržet pokutu až do výše 500 000 Kč.
V této souvislosti mne napadá: Když živnostenský úřad povede živnostenský rejstřík (viz § 60) a bude z něj poskytovat (podle živnostenského zákona) informace - není náhodou tato činnost živnostenského úřadu "zpracováním dat a související činností" ve smyslu textu návrhu nařízení vlády o vymezení obsahu živností volných ohlašovacích?
Pokud budou uvedeny ve zmíněném nařízení vlády, stanou se mnohé z tzv. hlavních činností právnických osob nezaložených za účelem podnikání (příspěvkových organizací, jakož i o. p. s., nadací, dobrovolných svazků obcí, zájmových sdružení právnických osob a v neposlední řadě občanských sdružení dle zákona č. 83/1990 Sb.) živnostenským podnikáním a nebudou moci být nadále uvedeny jako účel zřízení, resp. jako předmět hlavní činnosti v jejich stanovách, statutech, zřizovacích listinách apod. - pokud budou tyto činnosti vyjmenovány v příslušném nařízení vlády.
Za těchto podmínek budou moci být provozovány "neziskovými" právnickými osobami pouze jako činnosti hospodářské (viz vyhláška 205/1991 Sb.), doplňkové (viz. zákon č. 248/1995 Sb., o obec. prosp. spol.) atd.
Souvislosti dopadů návrhu nařízení vlády s možnostmi užití veřejných rozpočtů k podpoře takových "živností" si laskavý čtenář jistě doplní sám. Prospěšné záměry vedoucí k formulaci výše uvedeného nařízení vlády lze vyčíst i z důvodové zprávy k návrhu, kde se uvádí, že navrhovaný seznam živností ohlašovacích volných je zpracován na základě platného znění mezinárodní klasifikace Organizace spojených národů ISIC a platné české klasifikace OKEČ. A hlavně mne potěšilo, že stanovení oborů živností volných ohlašovacích "sjednotí přístup k jednotlivým oborům živností s přístupy Evropské unie". Zůstává pouze věřit, že zmíněné nařízení vlády nebude ve své definitivní podobě obsahovat činnosti v kultuře.
[*]
PhDr. Alena Mockovčiaková vystudovala Filozofickou fakultu UK, obor teorie kultury. Působila v Prognostickém ústavu, od roku 1991 pracuje v Informačním a poradenském středisku pro místní kulturu jako vedoucí útvaru Regis.
