(Dokončení) Od 1. ledna 1999 vojvodství nabyla povahy jednotky územní samosprávy. Zároveň jsou nejvyšší jednotkou základního územního členění státu pro výkon veřejné správy. Vojvodství (bylo jich vytvořeno 16 namísto dřívějších 49) mají průměrně rozlohu 20 000 km2. Za tímto průměrem se však...
(Dokončení)
Od 1. ledna 1999 vojvodství nabyla povahy jednotky územní samosprávy. Zároveň jsou nejvyšší jednotkou základního územního členění státu pro výkon veřejné správy.
Vojvodství (bylo jich vytvořeno 16 namísto dřívějších 49) mají průměrně rozlohu 20 000 km2. Za tímto průměrem se však skrývají značné rozdíly: rozloha Mazovského vojvodství je 35 598 km2, naproti tomu nejmenší vojvodství (Opolské) čítá 9412 km2. Na jedno vojvodství připadá v průměru 2 416 686 obyvatel. Mezi vojvodstvími jsou značné rozdíly i co do počtu obyvatel: nejvyšší má vojvodství Mazovské - 5,1 mil. obyvatel a Slezské - 4,9 mil.; nejnižší mají vojvodství Opolské - 1,1 mil. a Lubuské - 1 mil. obyvatel. Průměrně na jedno vojvodství připadá 19 okresů a 156 obcí. V největším vojvodství je 38 okresů a 325 obcí; v nejmenším 11 okresů a 71 obcí.1)
Zákon o samosprávě vojvodství2) charakterizuje vojvodství jako regionální samosprávné společenství. Tvoří je ze zákona obyvatelé vojvodství, kteří uskutečňují právo na samosprávu všeobecným hlasováním ve volbách a referendu nebo prostřednictvím orgánů samosprávy vojvodství. Referendum se může konat o každé otázce důležité pro vojvodství, jež patří mezi jeho úkoly, a to na návrh sejmiku nebo nejméně jedné desetiny voličů. Podrobnou úpravu referenda má upravit zvláštní zákon, který však doposud nebyl vydán.
PŮSOBNOST VOJVODSTVÍ
Samospráva vojvodství vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost úkoly stanovené zákony, nakládá s majetkem vojvodství a na základě rozpočtu samostatně hospodaří s finančními prostředky. Plní takové veřejné úkoly, které mají význam pro vojvodství a zákony je nesvěřují orgánům vládní správy.
Úkolem vojvodské samosprávy, který zákon3) klade na prvé místo, je stanovit strategii rozvoje vojvodství, jež se realizuje prostřednictvím vojvodských programů. Rozvojová strategie má sledovat zejména tyto cíle:
[*] rozvíjet a formovat národní, občanské a kulturní vědomí obyvatel,
[*] povzbuzovat hospodářské aktivity,
[*] zvyšovat konkurenceschopnost a inovace ve vojvodském hospodářství,
[*] zachovávat hodnoty kulturního a přírodního prostředí pro potřeby budoucích pokolení, vytvářet a zachovávat vhodné prostorové uspořádání.
Při realizaci politiky rozvoje území je vojvodská samospráva povolána vytvářet podmínky pro hospodářský rozvoj včetně formování trhu práce, udržovat a rozvíjet občanskou a technickou infrastrukturu vojvodského významu, získávat a sdružovat veřejné a soukromé finanční prostředky k realizaci veřejně prospěšných úkolů, podporovat zvýšení vzdělanosti obyvatelstva, racionálně využívat přírodní zdroje a vytvářet přírodní prostředí v souladu se zásadami rovnovážného rozvoje, podporovat rozvoj vědy a spolupráci mezi vědou a hospodářstvím, kulturní rozvoj, ochranu a racionální využívání kulturního bohatství.
Při vypracování a realizaci strategie rozvoje vojvodství se klade důraz na spolupráci s územní, hospodářskou a profesní samosprávou, vládní správou (zejména s vojvodou), s jinými vojvodstvími, s nevládními organizacemi, vysokými školami, vědecko-výzkumnými institucemi, s mezinárodními organizacemi a regiony jiných států, zejména sousedících.
Zákon vypočítává úseky, v nichž samospráva vojvodství plní úkoly vojvodského významu. Jedná se zejména o úseky veřejného vzdělávání včetně vysokých škol, ochrany zdraví, kultury a ochrany kulturních statků, sociální pomoci, politiky ve prospěch rodiny, modernizace venkova, prostorového uspořádání, ochrany prostředí, vodního hospodářství, veřejných komunikací a dopravy, tělovýchovy a turistiky, ochrany práv spotřebitelů, ochrany veřejné bezpečnosti.
SAMOSPRÁVNÉ ORGANIZAČNÍ JEDNOTKY
Vojvodství zřizuje k plnění svých úkolů vojvodské samosprávné organizační jednotky. Je také možné, aby zakládalo společnosti s ručením omezeným nebo akciové společnosti, popř. do nich vstupovalo; podmínkou však je, že jejich činnost je veřejně prospěšná. Zákon připouští, aby vojvodství je zřizovalo a vstupovalo do nich i v jiných případech, ale jen za podmínky, že vykonávají určité činnosti sloužící rozvoji vojvodství, např. vydavatelskou.
Vojvodství může k plnění svých úkolů uzavírat smlouvy s jinými subjekty, avšak jejich okruh není v zákoně vymezen. Je zajímavé, že vojvodství může uzavírat s jinými vojvodstvími a jednotkami lokální územní samosprávy (okresy) v jeho územním obvodu dohody o pověření plnit veřejné úkoly.
Výslovně je zakotvena zásada, že působnost vojvodské samosprávy nenarušuje samostatnost okresu a obce a že orgány samosprávy vojvodství nejsou dozorčími nebo kontrolními orgány vůči okresům a obcím. Ve správním řízení nejsou orgány vyššího stupně.
ORGÁNY VOJVODSTVÍ
Struktura orgánů samosprávy, zásady jejich činnosti, jakož i vztahy mezi nimi jsou upraveny shodně jako je tomu v obcích a okresech. Usnášecím a kontrolním orgánem je sejmik vojvodství a výkonným orgánem výbor vojvodství.
Ve vojvodstvích s počtem obyvatel do 2 mil. se volí 45 členů sejmiku a na každých začínajících 500 tisíc obyvatel dalších pět členů. Členové sejmiku jsou voleni ve vícemandátových volebních obvodech. V každém volebním obvodu se volí 5 až 15 členů sejmiku. Volebním obvodem je okres nebo jeho část; sloučení okresů za účelem vytvoření volebního obvodu se připouští jen tehdy, kdyby počet členů sejmiku volených v daném okrese byl nižší než pět.
Právo navrhovat kandidáty mají politické strany, sdružení a společenské organizace, které mohou vstupovat do volební koalice. Kandidáty mohou navrhovat rovněž voliči. Každá kandidátní listina musí být podpořena nejméně 300 voliči. Volič hlasuje pro jednu kandidátní listinu a má jeden preferenční hlas. Při rozdělování mandátů jsou vyloučeny kandidátní listiny, které nepřekročily 5% uzavírací klauzuli, a uplatňují se zásady poměrného zastoupení (používá se d'Hondtův systém).
Prvé volby do sejmiků se konaly 11. října 1998 a účastnilo se jich 45,35 % voličů. Do sejmiků bylo zvoleno 855 členů.4) Celkem kandidovalo 7426 osob, což znamená, že o jeden mandát se ucházelo devět kandidátů.
Mandát člena sejmiku je neslučitelný s mandátem člen okresní a obecní rady. Člen sejmiku nemůže být také v pracovním poměru s úřadem maršálka v tom vojvodství, v němž byl zvolen a nemůže být vedoucím vojvodské samosprávné organizační jednotky.
Volební období sejmiku je čtyřleté. Před jeho uplynutím může být sejmik odvolán ve vojvodském referendu anebo může být rozpuštěn usnesením Sejmu na návrh předsedy Rady ministrů z důvodu porušování ústavy nebo hrubého anebo opakujícího se porušování zákonů. Rozpuštění sejmiku má za následek rozpuštění všech orgánů samosprávy vojvodství. Jejich funkce do zvolení nových orgánů samosprávy vykonává územně příslušný vojvoda.
Sejmik volí tajným hlasováním předsedu a nejvýše tři místopředsedy. Předseda sejmiku organizuje jeho práci a řídí jeho jednání. Zasedání se konají nejméně jedenkrát za tři měsíce; předseda je povinen je svolat na návrh výboru vojvodství nebo alespoň jedné čtvrtiny všech členů sejmiku. Usnesení se přijímají, pokud zákon nestanoví jinak, prostou většinou hlasů za přítomnosti nejméně poloviny všech členů sejmiku. Hlasování je veřejné nebo veřejné podle jmen anebo zákon může předepsat jiný způsob.
PRAVOMOCI SEJMIKU
Zákon vymezuje vyhrazenou pravomoc velmi široce, a navíc stanoví, že další zákony a statut vojvodství do ní mohou svěřit další věci. Vyhrazené pravomoci sejmiku můžeme rozdělit do těchto skupin:
1. rozvoj vojvodství (schvaluje rozvojové strategie, dlouhodobé vojvodské programy a plán prostorového uspořádání),
2. finanční hospodaření (stanoví postup prací při přípravě návrhu rozpočtu, schvaluje rozpočet, předpisy o místních daních a poplatcích),
3. majetkové záležitosti (zákon vypočítává jednotlivé pravomoci),
4. volí výbor vojvodství a ustanovuje pokladníka vojvodství,
5. kontrolní činnost (projednává zprávy o plnění dlouhodobých programů vojvodství, o plnění rozpočtu, zprávy o činnosti výboru vojvodství, rozhoduje o udělení či neudělení absolutoria výboru, odvolává výbor),
6. spolupráce (schvaluje "Priority zahraniční spolupráce vojvodství", účast v mezinárodních regionálních organizacích a v jiných formách regionální spolupráce),
7. schvaluje předpisy místního práva a předpisy o vnitřní organizaci a způsobu práce orgánů vojvodské samosprávy.
Sejmik vydává prováděcí a organizační předpisy. Na rozdíl od okresních rad není oprávněn vydávat pořádkové předpisy. Prováděcí předpisy vydává na základě zákona anebo na základě zmocnění v jiných zákonech a v jejich mezích; jsou závazná na celém území vojvodství nebo v jeho části. Na základě zmocnění zákona schvaluje organizační předpisy, zejména statut vojvodství, zásady hospodaření s vojvodským majetkem, zásady a způsob užívání vojvodských objektů a veřejně prospěšných zařízení. Předpisy místního práva podepisuje maršálek (předseda výboru vojvodství) a vyhlašují se ve vojvodském úředním listu.5)
Sejmik může k plnění určitých úkolů vytvářet z řad svých členů stálé a dočasné komise. Zákon neobsahuje podrobnější ustanovení o komisích a odkazuje na statut vojvodství, jenž má upravit předmět činnosti, úkoly, zásady složení a vnitřní organizace a způsob práce komisí.
KONTROLNÍ ČINNOST
Sejmik kontroluje činnost výboru vojvodství a vojvodských samosprávných organizačních jednotek, a za tím účelem zřizuje revizní komisi, která má stejnou působnost jako revizní komise okresní rady, Skládá se z členů sejmiku a výslovně je stanoveno, že musí být zastoupeny všechny kluby. Funkce člena revizní komise je neslučitelná s funkcí maršálka vojvodství, předsedy a místopředsedů sejmiku, jakož i členů sejmiku, kteří jsou členy výboru vojvodství.
Výkonným orgánem vojvodství je vojvodský výbor. Skládá se z pěti osob: z maršálka vojvodství, který je předsedou výboru, nejvíce ze dvou místopředsedů a dalších členů. Zatímco maršálek je volen sejmikem z řad jeho členů, místopředsedové a ostatní členové, kteří jsou navrhováni maršálkem, nemusí být členy sejmiku (k zvolení se vyžaduje absolutní většina hlasů všech jeho členů).
Sejmik má zvolit výbor do tří měsíců ode dne vyhlášení výsledků voleb příslušným volebním orgánem. Nestane-li se tak, je sejmik rozpuštěn ze zákona, konají se předčasné volby a popř. může dojít znovu k rozpuštění sejmiku, nebude-li výbor opětovně zvolen. Po rozpuštění sejmiku plní funkce orgánů vojvodství příslušný vojvoda.
Výbor plní úkoly, které nepatří do působnosti sejmiku a vojvodských organizačních jednotek. Zejména provádí usnesení sejmiku, hospodaří s majetkem vojvodství, připravuje návrh rozpočtu, strategie rozvoje vojvodství, plánu prostorového uspořádání, vojvodských programů a plní je, řídí, koordinuje a kontroluje činost vojvodských samosprávných organizačních jednotek (jmenuje a odvolává jejich vedoucí), organizuje spolupráci s regionální samosprávou v jiných zemích a s mezinárodními regionálními sdruženími. Výbor plní úkoly vojvodství za pomoci úřadu maršálka a vojvodských samosprávných organizačních jednotek nebo vojvodských právnických osob.
Výbor může být odvolán sejmikem v důsledku neudělení absolutoria nebo z jiných důvodů. Jednotliví členové výboru mohou být odvoláni sejmikem rovněž z jiného důvodu než je neudělení absolutoria. Podmínky a postup při odvolání výboru a jeho členů jsou upraveny stejně jako je tomu v zákoně o okresní samosprávě. Maršálek může být odvolán třípětinovou většinou hlasů všech členů sejmiku, a to z podnětu nejméně jedné třetiny všech jeho členů. Podmínkou je, že současně je zvolen maršálek vojvodství (jedná se o konstruktivní vyslovení nedůvěry).
FINANČNÍ HOSPODAŘENÍ
Vojvodství má vlastní rozpočet. O postupu při vypracování jeho návrhu, jeho schválení (včetně předepsaných termínů), o oprávněních sejmiku a výboru vojvodství platí obdobně totéž, co bylo uvedeno v předcházející části o finančním hospodaření okresů.
Podle zákona z 28. listopadu 1998 o příjmech samosprávných jednotek v letech 1999-20006) příjmy vojvodství jsou:
1. podíly na státních daních ve výši 1,5 % z výnosu daně z příjmů fyzických osob, které bydlí ve vojvodství, a 0,5 % z výnosu daně z příjmů právnických osob a organizací bez právní subjektivity,
2. globální subvence,
3. příjmy od rozpočtových organizací vojvodství a odvody od rozpočtových zařízení a pomocných hospodářství rozpočtových organizací vojvodství,
4. účelové dotace ze státního rozpočtu na úkoly vládní správy, které vojvodství plní na základě zvláštních předpisů,
5. účelové dotace ze státního rozpočtu na financování vlastních úkolů vojvodství,
6. úroky z finančních prostředků vojvodství uložených na bankovních účtech,
7. výnosy z majetku vojvodství. Globální subvence pro vojvodství se skládá z části na osvětu, části silniční (o nich platí totéž, co bylo uvedeno u okresní samosprávy) a z části vyrovnávací. Uvedený zákon podrobně upravuje dosti složitý výpočet vyrovnávací části na základě použití ukazatele základních daňových příjmů připadajících na jednoho obyvatele vojvodství a nejvyššího takového ukazatele mezi vojvodstvími. Příjmy vojvodství mohou být účelové dotace na dofinancování vlastních úkolů vojvodství, účelové dotace pro státní odborná učiliště zřízená na návrh sejmiku, dotace z účelových fondů, dědictví ze závěti a dary, úroky z půjček poskytnutých vojvodstvím, úroky a dividendy z kapitálu aj.
Podle dostupných informací vlastní příjmy činí 36 %, globální subvence - 34 % a účelové dotace - 30 % příjmů rozpočtu. Předpokládá se tato přibližná struktura výdajů: doprava - 28 %, umění a kultura - 22 %, zdravotní péče - 17 %, školství - 15 %, zemědělství - 4 %, místní hospodářství - 4 %, správa - 3 %, dotace pro hospodářské úkoly - 2 %, sport a tělovýchova - 2 %, bydlení - 2 % a jiné - 1 %.7)
Zákon zakotvuje požadavek veřejnosti finančního hospodaření. Je mimo jiné zajištěn veřejností rozpravy o rozpočtu, publikováním usnesení o rozpočtu a zprávy o plnění rozpočtu ve vojvodském úředním listu, předkládáním úplného přehledu o výši účelových dotací poskytnutých z rozpočtu vojvodství a předložením zprávy o plnění rozpočtu nezávislému auditorovi a zveřejněním výsledků auditu.
Poznámky:
1) Srov. Powierzchnia i ludnósc w przekroju terytorialnym 1999, Glówny Urzad Statystyczny, Warszawa 1999, s. 8 a 17.
2) Dz. U. 1998, Nr 91, poz. 576.
3) Není-li dále uvedeno jinak, zákonem se rozumí zákon o samosprávě vojvodství.
4) Dz. U. 1998, Nr 131, poz. 861.
5) Srov. nařízení předsedy rady ministrů o zásadách a způsobu vydávání vojvodského úředního listu (Dz. U. 1999, Nr 9, pozn. 78).
6) Dz. U. 1998, Nr 150, poz. 983.
7) Srov. J. Regulski, Building democracy in Poland - The state reform in 1998, Budapest 1999, s. 32.
KAREL SVOBODA,
katedra veřejné správy a regionálního rozvoje
Národnohospodářské fakulty VŠE Praha
Referendum se může konat o každé otázce důležité pro vojvodství, jež patří mezi jeho úkoly, a to na návrh sejmiku nebo nejméně jedné desetiny voličů.
