REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY Návrhy zákonů souvisejících s reformou veřejné správy mají řadu vad a jejich schvalování Parlamentem nebude jednoduché. Abychom přiblížili problematiku s tím spojenou, požádali jsme o rozhovor senátorku Jitku Seitlovou, místopředsedkyni Výboru pro územní rozvoj, veřejnou...
REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY
Návrhy zákonů souvisejících s reformou veřejné správy mají řadu vad a jejich schvalování Parlamentem nebude jednoduché. Abychom přiblížili problematiku s tím spojenou, požádali jsme o rozhovor senátorku Jitku Seitlovou, místopředsedkyni Výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí Senátu.
[*] Jak z vašeho pohledu pokročila reforma veřejné správy?
Na jedné straně je zde velký kus práce na přípravě legislativy. Řada zákonů je už schválena vládou a mají být postoupeny Poslanecké sněmovně. Základní balík zákonů je ve fázi paragrafového znění. Na druhé straně je ale potřeba říci, že předkládané zákony nejsou zcela v souladu s principem, který koncepce reformy veřejné správy deklarovala.
[*] V čem je tento princip porušen?
Návrhy zákonů fakticky nerespektují pozici samosprávných orgánů, jaká by měla být. Jestliže Evropská unie říká, že má fungovat princip subsidiarity, znamená to, že o věcech, které jsou realizovány na daném místě se také na tomto místě rozhoduje. Na krajské úrovni, stejně jako na úrovni obcí, musí být odpovědnost, ale také kompetence. To je základní předpoklad, aby mohly být kraje, města a obce hybnou silou prosperity České republiky.
Stále hovoříme o špatné hospodářské a sociální situaci. Obrovský potenciál změn k lepšímu je právě na těchto úrovních veřejné samosprávy.
Těžko může někdo z Prahy s dobrou znalostí věci rozhodnout, jak řešit sociální otázku určitého kraje, regionu. Návrhy zákonů, které jsou schváleny vládou a jsou postoupeny do Parlamentu, určují obcím a krajům povinnosti, ale zároveň stanovují, že pro finanční zdroje budou dále jejich představitelé jezdit do Prahy. O zdrojích má opět rozhodovat úředník na ministerstvu. Tím by ovšem byly kompetence obcí a krajů paralyzovány.
Rovněž návrh změn, které mají být provedeny ve výnosu daní, není principiálně dobře koncipován. Spočívá v tom, že by se mělo byrokraticky přerozdělovat podle určitého, pevně stanoveného koeficientu na jednotlivé obce a kraje. Příděl je dán násobkem počtu obyvatel a koeficientem. Ten je pro menší obce velmi nízký. Znamená to, že malá obec dostane vždy méně a velká víc. Byrokratickým přerozdělováním se dostává do nevýhodné pozice celá samospráva.
Návrh zákona je staví do role pasivních čekatelů na finanční zdroje, které jim budou přiděleny podle koeficientů nebo podle rozhodnutí ministerského úředníka.
[*] Pokud by to tak bylo, nemusí se žádná reforma provádět.
Podle rozhodnutí vlády bude příjem krajů tvořit cca 10 % všech daní, které jsou vybrány centrálně. Příjemcem všech daní, až na malé výjimky, je centrum, které přerozděluje dál na obce a kraje. Nastane další obrovský nárůst byrokracie na centrální úrovni, která bude přerozdělovat daleko více než dnes. Rozpor ale hrozí i ve výši přerozdělení. Podle důvodové zprávy zákona o výnosu daní bude počítat pouze se zajištěním minimálního provozu krajů. Na kraje sice přejdou některé zřizovatelské funkce nemocnic, škol, kulturních zařízení, atd., ale prostředky na provoz a rozvoj těchto zařízení zůstanou dále součástí státního rozpočtu.
[*] Jak těmto negativům předejít?
Nezbývá, než Parlamentu předložit pozměňovací návrhy, které posunou legislativu do žádoucí roviny.
[*] To může trvat značně dlouho.
Obce by na nové zákony doplatily. Některé investovaly do průmyslových zón a rozvojových programů s cílem podpořit podnikání. Řada z nich se tím v očekávání prospěchu, podnikatelů a zaměstnanosti zadlužila. Rozvoj podnikání by zpětně naplnil jejich pokladny. Stejným způsobem se rozvíjejí města v evropských zemích.
[*] Měla by nicméně existovat nějaká možnost vyrovnávat určité handicapy obcí dané jejich polohou, infrastrukturou. Souhlasíte?
Jistě je potřeba, aby se do určité míry vyrovnávala nestejná výchozí pozice měst, obcí i krajů. Některé mají výhodnější pozice, ať už z hlediska sousedících zahraničních partnerů nebo přírodních podmínek. Pouze cestou administrativního přerozdělování ale jít nemůžeme. Řešením je podpora jasně směrovaná na pomoc určitým sektorům a oblastem. Touto cestou jde Evropská unie. I Českou republiku nutí do pozice - připravte rozvojové programy a my vám na ně přispějeme. Neříká dáme vám 20 miliard a nějak s nimi naložte... Principem přerozdělování se vlastně vracíme do doby minulé. Systém přerozdělování nelze zcela vyloučit, ale neměl by být těžištěm, zajišťovat jediný příjem obce. Naopak, řada finančních zdrojů by měla jít přímo do obcí a krajů.
[*] Obce už dlouho žádají o daleko větší finanční samostatnost.
Nejproblematičtější je stále otázka výnosu daní, toho kolik bude mít obec zdrojů, aby mohla realizovat, co si předsevzala.
Hovoří se o dlouhodobějších rozvojových programech, dlouhodobějším rozpočtování. Jestliže bude každým rokem měněno nařízení vlády, kolik dostane obec finančních prostředků z centra, nemůže rozvojové programy stanovovat. Jistě, je třeba zaplnit mezery, které zde například z hlediska finanční kontroly jsou. Na druhé straně se ale obávám, že tento zákon neposlouží dobrému fungování obcí.
[*] Jaké kompetence jsou samosprávě v návrhu zákona přiřčeny?
Vedou se dlouhé diskuze o tom, má-li mít větší kompetence státní správa nebo samospráva. Jak v samosprávě, tak ve státní správě jsou lidé kvalitní a méně kvalitní. Nespoléhejme, že úředník z centra je z hlediska svých schopností a morálních vlastností výš než volený zástupce z radnice. Na-opak, samospráva je podle mých zkušeností pod daleko větší přímou kontrolou občanů.
Jen pro příklad, prověřování činnosti starostů a jeho zákonnosti je dnes na denním pořádku. Dějí se věci, které často bývají předmětem trestních stíhání. Jaké kauzy ale byly otevřeny na centrální úrovni, kde se rozhodovalo o privatizaci, o velmi vážných věcech? Dosah veřejné kontroly na ministerstva je daleko menší! Pan "Novák ze Lhoty" neví, jak rozhodl úředník od zeleného stolu a kolik miliard neefektivně zmizelo. Bylo by naivní se domnívat, že státní správa je jakousi baštou morálky.
Zatím nemáme bohužel ani zákon o státní službě, garantující správné postoje. Musíme v tomto směru daleko víc otevřít prostor veřejné kontrole. Navrhovaný zákon o obcích podřizuje volené zástupce samospráv státní správě - to není dobře.
Navíc je zde otázka politizování případných zásahů. Jestliže státního úředníka zaměstnává jakákoliv politická vláda a neexistuje garance nezávislého výkonu státní služby, pak může být jeho prostřednictvím pod centrálním tlakem narušováno rozhodování obcí, které mají třeba jiné politické vedení. Takové podmínky vytvářejí možnost zneužití centrální politické pozice.
[*] Návrhu nového zákona o obcích se vyčítá, že dává centrálním orgánům možnost zrušit rozhodnutí místních anebo regionálních institucí.
My se domníváme, že je zde porušen princip ústavnosti jako takové. Rozhodnutí samosprávného orgánu s mandátem voličů nemůže být rušeno úředníkem státní správy, to je základní princip, který musí být respektován. Rozhodnutí samosprávy podléhá, pokud je protizákonné, pravomoci soudu. Jedině soud má kompetenci měnit nebo rušit rozhodnutí, které vydá občany volený orgán.
Kdybychom podřídili samosprávu státní správě, pak bude úředník na ministerstvu rozhodovat, zda z voleb vzešlá reprezentace rozhodla správně ve prospěch obce. To je velmi zneužitelné a velmi nebezpečné.
[*] Neodporují pak ale předkládané návrhy zákonů, potřebných k reformě veřejné správy požadavkům Evropské charty místní samosprávy?
To je přesně to, o čem je třeba hovořit. Evropská charta místní samosprávy nebyla Českou republikou komplexně přijata. Některé u nás nesplněné body byly ze smlouvy zatím vyloučeny s tím, že je postupně budeme naplňovat. Právě otázka financí místní samosprávy je jednou z věcí, která nebyla plně respektována. Další velmi závažná věc: na Ministerstvu financí je připraven návrh zákona, podle nějž obec ani kraj nebudou moci rozhodovat o majetku, který jim byl převeden z centra nebo s podporou centrálních zdrojů. Zastupitelstva mohou podle tohoto návrhu postupy o nakládání s majetkem navrhovat, ale rozhodovat bude Ministerstvo financí v Praze. Anonymní úředník určí, zda objekt, který obec vlastní, by měl být například prodán třetí osobě. Jak může někdo od stolu z Prahy rozhodovat o těchto věcech? Přitom zákon krajům i obcím jednoznačně stanovuje povinnost starat se o tyto objekty, plně je využívat a zajišťovat investice na jejich opravy a zhodnocování. Povinnosti jsou stanoveny, ale právo rozhodování samospráva mít nemá.
[*] Podle toho, co říkáte, pracují legislativci proti duchu požadavků Evropské unie. Nekomplikuje to naše přijetí do EU?
Obávám se, že jde o vážný problém. Na jedné straně bude na Parlament vyvíjen tlak, aby rychle přijímal předložené zákony, protože přece chceme být členy Evropské unie, na druhé straně ale zákony nejsou připraveny věcně ani principiálně v duchu dohod, na něž jsme přistoupili. To je velmi složitá otázka, s níž se bude Parlament muset vyrovnat.
[*] Neobáváte se při takovémto přístupu mezinárodní kritiky?
Vláda bude argumentovat tím, že pokud zákony neprocházejí Parlamentem, není to její vina. Uvědomme si ale, že předkládané návrhy zákonů jsou nekvalitní, a tím je vlastně blokováno jejich přijetí poslanci a senátory.
[*] Je možný postih těch, kteří nekvalitní předlohy zákonů zpracovávají?
Jestliže tato vláda, zejména ministerští úředníci, nepřipraví dobré zákony, je těžké, abychom s jejich přijetím v Parlamentu souhlasili. Z hlediska principu a zásad se ve zmíněných případech jedná o zcela nereálné návrhy. Proto je třeba o těchto věcech nahlas hovořit, aby se rozpletlo celé to kolečko skrývání se, přenášení odpovědnosti na jiné. Mám obavu, že mnozí, kdo dnes zpracovávají podobné návrhy zákonů, nemají vůli k decentralizaci.
[*] Asi je v současné elitě státní správy málo demokratů...
V důvodových zprávách materiálů postupovaných do vlády se otevřeně říká, že ministerstva nesplnila usnesení vlády. Konkrétně pan náměstek ministra financí Fidler na jednání našeho Výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí Senátu prohlásil: "Protože usnesení vlády č. 784 k přenosu působnosti na krajské úřady nebylo resorty vesměs respektováno, nemohla být provedena kvantifikace financování krajů a stanoveny konkrétní podíly na sdílených daních."
Tato vláda se s tím spokojí. Divím se, že je to možné! Úředníci rozhodnutí svého nadřízeného orgánu nesplnili, ale nikdo nenese osobní odpovědnost a nejsou přijata žádná opatření. Jak může vláda, která není schopna řídit své podřízené, spravovat stát?
[*] Jak by měly fungovat budoucí kraje?
Jejich kompetence jsou zejména v oblasti školství, zdravotnictví a kultury. Nový prvek je v tom, že mají mít právo tvořit rozvojové programy, což jsou nástroje umožňující stanovit v kraji priority, které nemusí být totožné s celorepublikovými prioritami. Kompetence jsou převedeny, ale nikoliv finanční zdroje. V tom je problém.
Pokud by kraj měl vlastní rozpočet, ponese přímou odpovědnost za funkční zdravotnictví, školství, atd. Má nejen pravomoc, ale i odpovědnost. Odtud se odvíjí efektivita nakládání se svěřenými prostředky za přímé kontroly občanů. Toto je princip, který by měl fungovat.
[*] Unese současná ekonomika náklady na reformu veřejné správy?
Chceme-li dosáhnout vyšší míru efektivity, musíme z počátku vložit investici. Je to jako v podniku. Buď budeme vyrábět postaru nebo inovovat. Pokud bude profesionálně fungovat veřejná správa, náklady se vrátí. Předpokladem je efektivní vynakládání prostředků a administrativa pod veřejnou kontrolou. To jsou mechanismy, které ušetří spoustu peněz.
[*] Stav reformy veřejné správy nevzbuzuje příliš optimismu, souhlasíte s tímto názorem?
Obávám se, že celý proces probíhá velmi pomalu. Termín voleb do krajů je stanoven na konec roku 2000. Pokud se nepodaří změnit pozici, která byla v v návrzích zákonů nastavena - kraje a obce v roli prodloužených byrokratických orgánů vlády - pak je velké riziko, že se nepodaří změnit poměry k lepšímu v celé zemi.
ZDENĚK KACETL
