V roce 2012 Ministerstvo financí (MF) u jím auditovaných projektů s podporou z regionálních i tematických operačních programů zjistilo nedostatky, které předtím nebyly objeveny příslušnými poskytovateli dotací a jež ve finančním vyjádření činily 700 mil. Kč. V roce 2013 už šlo o pochybení za 1 mld. Kč.
Ano, stává se to vcelku často. Takové odpovědi téměř jako přes kopírák nám poslala ministerstva financí a pro místní rozvoj. Ptali jsme se jich, stává-li se často, že u projektů podporovaných z evropských peněz kontroly typu ex-ante, interim a ex-post ze strany poskytovatelů dotací nezjistí žádné nedostatky či bývají prokázána nanejvýš méně závažná pochybení - avšak následné audity s delším časovým odstupem zjistí vážné nedostatky, a to již i v samotné přípravě a realizaci projektu.
KONTROLY BĚHEM LET NEUDĚLILY ŽÁDNÉ SANKCE. PAK PŘIŠLA STOMILIONOVÁ LEDOVÁ SPRCHA
K dotazům na oba resorty nás inspirovala kauza Centra vodní zábavy (CVZ) ve Kdyni na Domažlicku. V roce 2008 byla na podporu výstavby tohoto centra městu Úřadem Regionální rady (ÚRR) Regionu soudržnosti Jihozápad přiznána dotace 113,4 mil. Kč (92,5 % způsobilých nákladů). Vítěz tendru na dodavatele stavby v lednu 2009 podepsal s městem smlouvu na zakázku v hodnotě 162,5 mil. Kč vč. DPH. V dubnu 2010 bylo CVZ uvedeno do provozu. Během stavby byla po dohodě s dodavatelem upravena konečná cena, (jednou mírně dolů, podruhé mírně nahoru), přičemž definitivně činila 136,4 mil. Kč vč. DPH (tj. 112,9 mil. Kč bez DPH). Se změnou souhlasil i Úřad Regionální rady (ÚRR) a podepsal k tomu s městem příslušný dodatek ke smlouvě o podmínkách poskytnutí dotace. V dubnu 2010 bylo centrum uvedeno do provozu.
Ještě před zahájením projektu, během jeho realizace i po jeho uzavření poskytovatel dotace provedl sérii kontrol typu ex-ante, interim a ex-post. Podle předsedy Regionální rady Regionu soudržnosti Jihozápad a náměstka hejtmana Plzeňského kraje Ivo Grünera byly shledány jen dva menší nedostatky, jejichž nápravu příjemce podpory zajistil, takže ze strany řídicího orgánu nebyla městu uložena ani žádná korekce.
Jenže dva a půl roku po otevření Centra vodní zábavy Kdyně inkasovala tvrdý úder. V červnu 2012 Ministerstvo financí (MF) totiž zahájilo audit projektu (trval do prosince téhož roku), který identifikoval dvojí porušení rozpočtové kázně městem. (Podrobnosti k přípravě a průběhu projektu v boxu na str. 8.) Na základě tohoto zjištění město obdrželo platební výměr k odvodu 110,2 mil. Kč poskytovateli dotace, byť se zároveň dozvědělo, že požádá-li o prominutí odvodu, sankce dosáhne jen příslušné korekce uložené za konkrétní zjištěná pochybení, čili zhruba 11 mil. Kč.
PŘEDĚL ROKŮ 2011 A 2012: CHVÍLE, KDY MŮŽE JÍT I O INSOLVENCI
Ivo Grüner vysvětlil, jak řešení obdobných případů funguje: »Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do konce roku 2011, stanovil v § 22 odst. 5, že odvod za porušení rozpočtové kázně odpovídá částce neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků. S ohledem na toto ustanovení je nutné uložit odvod ve výši 100 % dotčených finančních prostředků.«
»V současnosti,« pokračoval Ivo Grüner, »jsou odvody již stanoveny na částku deklarovanou podle jednotlivých auditních zpráv auditního orgánu (MF). Fakticky to probíhá takto: Auditní orgán zašle příjemci dotace a Úřadu Regionální rady auditní zprávu, v níž je deklarován finanční dopad na základě daného pochybení. Dopad je vždy specifikován jak v procentech, tak ve finanční výši. ÚRR by pak podle donedávna platné metodiky MF měl tuto skutečnost vzít jen na vědomí a finanční dopad na doporučení Ministerstva financí a Evropské komise nerozporovat. Jakmile ÚRR interně finanční dopad potvrdí, zasílá příjemci rozhodnutí o odvodu. Bohužel, jde-li o dotaci, k níž byla uzavřena smlouva o podmínkách jejího poskytnutí ještě podle staré legislativy, odvod je předepsán na 100% celé částky. Příjemce dotace je však už upozorněn na fakt, že si může požádat o posečkání úhrady odvodu a zároveň o prominutí. Též už z auditní zprávy i z vyjádření ÚRR příjemce ví, že finanční deklarovaný dopad činí například pouze 10 % částky související s porušením dané povinnosti, tedy nikoliv 100 %.«
Požádá-li příjemce o posečkání, aby nemusel ihned hradit celých 100 % předepsané částky, a o její prominutí, ÚRR doporučí Výboru Regionální rady prominout odvod 100 % částky, avšak jen do výše finančního dopadu deklarovaného auditním orgánem. Také Kdyni je výbor připraven odvod 110,2 mil. Kč snížit na zhruba 11 mil. Kč.
MINISTERSTVO FINANCÍ POSTUP REGIONÁLNÍ RADY SCHVALUJE
Ministerstvo financí hodnotí takový postup regionální rady jako oprávněný. »Na základě zákona zákona č. 250/2000 Sb. může poskytovatel dotace z důvodů hodných zvláštního zřetele rozhodnout o prominutí nebo částečném prominutí odvodu. V řízení o povolení prominutí však regionální rada nemůže postupovat zcela svévolně - důvody pro prominutí a výše sazeb jsou stanoveny jejím interním dokumentem, který by měl vycházet z pokynů a sazeb stanovených Evropskou komisí. Současně musí být respektovány principy rovného zacházení a nediskriminace. Princip transparentnosti je posílen tím, že tento interní dokument je zveřejněn na stránkách každé regionální rady,« konstatovalo Ministerstvo financí.
Zároveň potvrdilo, že národní právní předpisy dříve v podmínkách pro poskytnutí dotace neumožňovaly stanovit za specifická porušení nižší odvody než ve výši 100 % částky porušení rozpočtové kázně, přičemž pro určitá pochybení evropské pokyny umožňují nižší odvod ve výši např. 5 %, 10 % či 25 % částky související s porušením dané povinnosti. »Z tohoto pohledu úřady regionálních rad k tomuto přistupovaly v souladu s tehdy platným zákonem č. 250/2000 Sb. tak, že platební výměr vyměřily na celou částku a v následujícím řízení na základě žádosti příjemce prominuly odvod na úroveň požadovanou ze strany Evropské komise,« okomentoval resort financí postup regionální rady.
KDYNĚ: NEPOCHYBILI JSME A NEZAPLATÍME ANI KORUNU
Město Kdyně už požádalo o posečkání s odvodem, přičemž chce usilovat i o prominutí celé uložené sankce. »V žádném případě nechce platit ani avizovaných 11,2 mil. Kč - a pokud mu nebude vyhověno, bude se bránit soudní cestou,« uvedl místostarosta Kdyně Ing. Vladislav Vilímec. Podle jeho slov totiž město u projektu postupovalo přesně podle pravidel a příruček nastavených poskytovatelem.
»I dnes debatované snížení rozsahu díla o 16 % bylo provedeno se souhlasem poskytovatele. Hlavní problém vidím v tom, že poskytovatelé v zásadě nenesou žádná rizika. Veškerá odpovědnost se přenáší výhradně na příjemce podpory, a to i tehdy, dodrží-li veškeré pokyny poskytovatele. To je i případ našeho centra. Pak se nelze divit, že za takových podmínek si každý uchazeč o podporu z programů Evropské unie bude velmi rozmýšlet, zda vůbec nějakou žádost podá. V období 2014+ se snižuje počet programů a odpovědnost za jejich řízení se koncentruje na ústřední orgány státu. Pro systém kontroly musí platit jednotnost přístupu a předvídatelnost posuzování. Není možné, aby kontrolní orgány měly na stejnou věc rozdílné náhledy,« podtrhl Vladislav Vilímec.
ODPOVĚDNOST Z PŘÍJEMCŮ DOTACÍ NIKDO NESEJME, ALE...
Neposuzujeme, zda ve Kdyni skutečně porušili pravidla zadávání veřejných zakázek. To nechť případně rozhodne soud. Ani nehodláme hodnotit smysluplnost projektu Centra vodní zábavy, jemuž na provoz město přispívá 2-2,5 mil. Kč ročně.
Problém stojí jinak: Proč příjemce podpory, jenž podstoupil dlouhou sérii kontrol, během nichž poskytovatel dotace nezjistil žádná zásadní pochybení a neuložil žádné sankce, má být takřka tři roky po dokončení projektu vystaven pro něj bezmála likvidačnímu odvodu? Proč všechny předchozí kontroly případná pochybení nezjistily včas, aby příjemce podpory mohl okamžitě přijmout nápravná opatření?
Nikdo nezbavuje příjemce dotace jeho primární a jednoznačné odpovědnosti za řádné čerpání a využití poskytnuté podpory. Nicméně kritický poukaz místostarosty Kdyně Vladislava Vilímce na stávající praxi má své opodstatnění. Totiž že poskytovatelé dotací v zásadě nenesou žádná rizika za to, jak se s jimi poskytnutými dotacemi nakládá, a kontroly z jejich strany to ne vždy zjistí.
Nicméně i předseda Regionální rady Regionu soudržnosti Ivo Grüner potvrdil, že auditní orgán (MF) už dnes nekontroluje ex-post pouze příjemce dotace, ale i jejího poskytovatele, tedy ÚRR. »Úřad je následně sankcionován za fakt, že dané pochybení neodhalil již v předešlé kontrole. Tak je tomu i v tomto případě. Tyto skutečnosti jsou nepříjemné pro nás všechny,« dodal Ivo Grüner.
Ministerstvo financí v odpovědích pro Moderní obec připomnělo, že jen loni jako auditní orgán identifikovalo zjištění s finančním nedostatkem, která poskytovatelům dotací při kontrolách příjemců podpory unikla, hned ve 40 % z celkem 588 vlastních ministerských auditů.
SROZUMITELNĚJŠÍ A PŘESNĚJŠÍ INSTRUKCE PŘÍJEMCŮM DOTACÍ
Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) doplnilo, že tuto situaci je třeba chápat i v souvislosti s vývojem v pojetí kontrolní a auditní činnosti v čase. »Stává se bohužel, že ačkoliv žadatel zrealizuje projekt v souladu s podmínkami poskytnutí dotace, tak kvůli vývoji - např. rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo zpřísnění kritérií ze strany evropského auditu - přebírají naše kontrolní a auditní orgány tyto nové zkušenosti a informace a aplikují je při současných kontrolách na výdaje, které proběhly v minulosti. Dříve Evropská komise měla připomínky k tzv. prvostupňovým kontrolám, což jsou kontroly prováděné řídicími orgány. Na tuto situaci MMR jako národní koordinátor reagovalo sjednocením kontrolních listů napříč všemi operačními programy, což je krok k zajištění minimálního standardu a zvýšení kvality prováděných kontrol.«
Bude se v programovacím období 2014+ měnit pojetí kontrol? ptali jsme se Ministerstva pro místní rozvoj. »Existuje jistý protimluv mezi zjednodušováním a maximální kontrolou,« odpověděla jeho mluvčí Mgr. Radka Burketová. »Určitě by pomohla větší koordinace mezi auditní a kontrolní činností, nejen z hlediska času. Tedy aby se dvě kontrolní skupiny nepotkaly v jeden čas u příjemce a netahaly o složku projektu. I to se nám stalo. Ale jde spíš o rozdělení odpovědnosti za to, kdo co kontroluje, při současném respektování závěrů kontroly předchozí kontrolní skupiny. Je snadné nalézt chybičku v projektu, když nad ním sedím půl roku, než když během běžné administrace mu věnuji třeba dva dny. Tím, že nyní víceméně převládá přístup 'všichni mohou kontrolovat všechno', systém nezlepšujeme, ale spíše frustrujeme příjemce - a řídicí orgán. Ten se pak s nálezy (někdy i protichůdnými) musí poprat, neboť je z nařízení odpovědný za vše, co se v programu děje.«
Podle Radky Burketové je v současném programovacím období zřetelná tendence zmírňovat sankce, lépe je zacílit, diferencovat podle závažnosti pochybení. »V tom opět nebyla nápomocná česká legislativa, kdy až po prosazení například aplikace sazebníku sankcí při pochybení ve výběrových řízeních (lidově řečeno, sazebníku COCOF), se podařilo diferencovat podle závažnosti chyb a nesčítat sankce,« potvrdila mluvčí.
A uzavřela: »Naší snahou je příjemci nabídnou srozumitelnou a přesnou instrukci jak se má chovat, aby se vyhnul problémům. Asi bych raději nehovořila o výrazném zjednodušení, spíš zpřehlednění, jasných pravidlech, srozumitelnosti. Peníze z fondů EU nikdy nebudou 'fasovány na základě eseje na listu A4', hodnocení a kontrola projektů jsou žádoucí a nezbytné, ale musí je provázet srozumitelnost, možnost konzultací, předkontroly a stabilního legislativního, a tím i metodického prostředí.«
Řídicí a kontrolní mechanismus v oblasti využívání fondů EU se zásadně změní
Ministerstvo financí si stanovilo cíl změnit nastavení systému kontrol využívání poskytnutých dotací tak, aby bylo možné včas a úplně odhalit případná pochybení jak před, tak během i po realizaci projektů.
Za tímto účelem MF vypracovává:
Metodický pokyn pro výkon kontrol v odpovědnosti řídicích orgánů při implementaci evropských strukturálních a investičních fondů pro období 2014-2020, který dále rozvíjí nároky na řídicí orgány kladené evropskou legislativou a vede řídicí orgány k tomu, aby si nastavily a zajistily fungování účinného řídicího a kontrolního systému. Zároveň je v tomto pokynu kladen důraz na prevenci vzniku nesrovnalostí, a to i za pomoci nástrojů, které za tímto účelem vytvořila Evropská komise.
Návrh nového zákona o řídicím a kontrolním systému ve veřejné správě, který by měl nahradit současný zákon o finanční kontrole. Cílem tohoto návrhu je, kromě jiného, odstranit současnou duplicitu, vícekolejnost a nadměrné překrývání řídicích a kontrolních aktivit. Vychází ze zásady stejného režimu ochrany prostředků národních (ze státního rozpočtu, z územních rozpočtů) i zahraničních. Návrhem jsou vytvářeny podmínky pro posilování rozpočtové zodpovědnosti orgánů a organizací veřejného sektoru v oblasti zefektivnění řídicích a kontrolních procesů, a to se zvláštním zřetelem k řízení a kontrole rozpočtových, pokladních a účetních činností na úrovni státu, kraje nebo obce na integrovaném základě.
Zdroj: MF ČR
Jana Zwyrtek Hamplová: Kontroly, které nezjistí pochybení, poskytují příjemci dotace argument, že konal v dobré víře
Nemělo by být pravidlem, že jakmile k určitému datu kontrola podpořeného projektu ze strany poskytovatele dotace shledá vše v pořádku, pak by přes její zjištění neměl takříkajíc už jet vlak (samozřejmě s výhradou, že by kontrola nebyla uplacená, nebyly jí předloženy podvržené doklady apod.)?
Odpovídá Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová, dlouholetá specialistka na oblast veřejného sektoru a zejména územní samosprávy, autorka vzdělávacího projektu MUNICIPAL pro obce, městyse, města a kraje.
Princip dotací začíná být objektivně neudržitelný, protože obec či město aby se obávaly vůbec nějaké dotace přijmout pro možný dopad následných kontrol a povinnosti vrátit nejen dotaci, ale zaplatit i vysoké penále. Řada obcí se proto systémově už dotacím vyhýbá, což je nepochybně důvod k zamyšlení se nad budoucností dotačních principů. U konkrétního případu - být v pozici starosty nebo zastupujícího advokáta - si umím představit, že argument proběhlých kontrol v dané podobě a četnosti bude velmi silný, protože sám o sobě je důkazním prostředkem o tzv. dobré víře ve správnost konání města. Pokud stát opakovaně posvětí postup a konstatuje jeho správnost, potom je dobrá víra kontrolovaného subjektu naplněna.
K této otázce se vyjadřoval obecně i Nejvyšší soud, a to takto: »Nezakotvuje-li příslušná úprava, v níž má dobrá víra konkrétní osoby právní význam, domněnku, že taková osoba je ohledně existence určitých skutečností v dobré víře, stíhá povinnost důkazní (a posléze i břemeno důkazní) o této dobré víře osobu, které je dobrá víra - v rovině právní - ku prospěchu.«
(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 31 Cdo 3177/2005, ze dne 30. 1. 2008)
Tady je to tak, že sám stát poskytl městu důkaz o tom, že mohlo být v dobré víře ve správnost svého počínání, a to proběhlými kontrolami, tedy protokoly o těchto kontrolách jsou důkazním prostředkem dobré víry, která by měla svědčit ve prospěch města, a to by nemělo následným novým pohledem jiného kontrolujícího utrpět žádnou újmu, a už vůbec ne dotace vracet či být sankcionováno.
Základní fakta o projektu Centra vodní zábavy Kdyně
Rok 2008: Město uspělo ve II. výzvě ROP Jihozápad se žádostí o podporu výstavby Centra vodní zábavy (CVZ). Udělena dotace ve výši 113,403 mil. Kč na úhradu 92,5 % způsobilých výdajů projektu. Projekt byl podpořen v oblasti podpory 3.1 Rozvoj infrastruktury cestovního ruchu v rámci 2. výzvy k předkládání projektových žádostí, která byla vyhlášena 17. 12. 2007. Smlouva o podmínkách poskytnutí dotace byla uzavřena 18. 9. 2008. Dodatek k ní byl podepsán 28. 4. 2009.
Leden 2009: V tendru na dodavatele stavby vítězí stavební společnost Syner, podepsána smlouva na zakázku ve výši 162,504 mil. Kč vč. DPH. Další dvě nejvýhodnější firmy v pořadí (OHL ŽS a Swietelsky) nabídly řádově cenu o více než 10 mil. Kč vyšší.
Únor 2009: Zahájení stavebních prací.
Březen 2009: Dodatkem ke smlouvě snížena cena na částku 134,392 mil. Kč vč. DPH (bez DPH šlo o částku 112,9 mil. Kč). Později v důsledku dalších malých úprav dochází k mírnému navýšení této částky na finálních 136,420 mil. Kč vč. DPH (tj. 112,9 mil. Kč bez DPH).
Duben 2009: Se změnou projektu vyslovil souhlas Výbor Regionální rady a následně podepsán Dodatek č. 1 ke Smlouvě o podmínkách poskytnutí dotace z ROP mezi jejím poskytovatelem a městem.
Období let 2008-2012: Uskutečněno 8 kontrol přípravy realizace projektu poskytovatelem dotace typu ex-ante před podpisem Smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace z ROP, interim v průběhu realizace projektu, ex-post v době zajištění udržitelnosti (město Kdyně uvádí pouze 7 kontrol přípravy a realizace projektu poskytovatelem dotace).
V rámci kontroly interim (listopad 2008) bylo zjištěno, že příjemce nepředložil všechny doklady, resp. kopie dokladů, vztahující se ke dvěma veřejným zakázkám (VZ na Zpracování projektové dokumentace pro stavební povolení a prováděcí projektové dokumentace a VZ na Autorský dozor). V průběhu kontroly interim (srpen 2010, tj. před proplacením 2. žádosti o platbu) bylo shledáno, že není dostatečně časově řazena dokumentace k veřejné zakázce na generální dodávku stavby a technologií. Příjemce nápravu obou uvedených pochybení zajistil.
Duben 2010: Uvedení CVZ do provozu
Červen-prosinec 2012: Prováděn audit projektu ze strany Ministerstva financí, který na straně města shledal dvě pochybení.
Šlo o tato pochybení:
V rámci veřejné zakázky na stavební práce, související s vybudováním centra, se zadavatel dopustil porušení zákona o veřejných zakázkách, když po ukončení zadávacího řízení a podpisu Smlouvy o dílo s vítězným uchazečem omezil rozsah díla s následným snížením jeho ceny. K těmto změnám, které byly předmětem Dodatku č. 1 ke Smlouvě o dílo, zadavatel podle svého vyjádření přistoupil z důvodu nedostatku finančních prostředků a na základě změn, které nastaly po konzultaci s experty a které se následně promítly do projektové dokumentace pro realizaci stavby. Změnou rozsahu díla, a tím i jeho ceny, však došlo k podstatným změnám smluvních podmínek, které ve svém konečném důsledku mohly ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a zvýhodnit stávajícího dodavatele způsobem, který mohl narušit pravidla hospodářské soutěže. Za pochybení v zadání zakázky byla městu Kdyně jako příjemci dotace udělena sankce ve výši 10 % způsobilých výdajů zakázky, tj. 10,87 mil. Kč.
Město Kdyně dále pochybilo rovněž při zadání veřejné zakázky malého rozsahu na zpracování projektové dokumentace pro územní a stavební řízení. Zadavatel nedodržel zásadu transparentnosti, když o realizaci výběrového řízení nebyl vyhotoven žádný písemný záznam o procesu hodnocení nabídek. Za toto pochybení byla příjemci udělena sankce ve výši 25 % způsobilých výdajů zakázky, tj. 0,375 mil. Kč.
Rozhodnutím MF ČR byl proto městu Kdyně potvrzen platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 110,2 mil. Kč. Nicméně městu bylo poskytovatelem dotacee deklarováno, že v rámci žádosti o prominutí odvodu bude jeho sankce činit příslušné korekce uložené za jednotlivá pochybení v rámci veřejných zakázek vztahujících se k projektu, tj. maximálně zhruba 11 mil. Kč, tedy nikoliv 110 mil. Kč. (V každé auditní zprávě k jakémukoli projektu je vždy auditní skupinou MF ČR vyčíslen faktický finanční dopad daného pochybení. V tomto případě šlo o částku 11 mil. Kč, která také byla ze strany auditního orgánu doporučena k samotnému odvodu.)
Únor 2014: Město Kdyně obdrželo od Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) oznámení o výsledku šetření podnětu k přezkoumání postupu pži zadání veřejné zakázky Centrum vodní zábavy Kdyně zadávané v otevřeném řízení. ÚOHS v tomto oznámení městu Kdyně konstatoval, že po prošetření pisatelem uváděných skutečností v jeho podnětu nebyly shledány důvody pro zahájení správního řízení z moci úřední.
Duben 2014: Město Kdyně vydává tiskovou zprávu, v níž odmítá zaplatit i avizovaný snížený odvod ve výši 11,2 mil. Kč a uvádí, že je připraveno bránit se tomuto odvodu za porušení rozpočtové kázně při výstavbě vodního centra i správní žalobou na postup státních orgánů vůči městu jako příjemci dotace a v souladu s daňovým řádem požádá poskytovatele dotace o prominutí této částky.
ZDROJ: MĚSTO KDYNĚ, REGIONÁLNÍ RADA REGIONU SOUDRŽNOSTI JIHOZÁPAD, MINISTERSTVO FINANCÍ ČR
Ivo Grüner: Jednotlivé kontroly jsou zaměřeny na odlišné oblasti projektu. Kontrole postupu města Kdyně při zadávání veřejné zakázky na stavební práce se věnovala jen jedna kontrola interim.
Vladislav Vilímec: Zřejmě i v souvislosti s policejním vyšetřováním ÚRR Jihozápad město muselo čekat na doplacení podpory až do 23. 11. 2010, tedy déle než šest měsíců od ukončení projektu.
FOTO: ARCHIV
