V poslední době jsme svědky zvýšeného sociálního napětí v regionech postižených vysokou nezaměstnaností, zhoršeným životním prostředím a nedostatečnou kapacitou veřejných a sociálních služeb. Příznačné je, že nejvíce se toto napětí projevuje v tzv. sociálně vyloučených lokalitách. Na straně druhé...
V poslední době jsme svědky zvýšeného sociálního napětí v regionech postižených vysokou nezaměstnaností, zhoršeným životním prostředím a nedostatečnou kapacitou veřejných a sociálních služeb. Příznačné je, že nejvíce se toto napětí projevuje v tzv. sociálně vyloučených lokalitách. Na straně druhé je v médiích jako příklad osobního úspěchu a štěstí prezentován životní styl »celebrit« žijících často v uzavřených rezidenčních čtvrtích. Ve svém článku upozorňuji na rizika obou zmíněných sociálních jevů spojených s bydlením. Současně chci poukázat na význam územního plánování při vytváření sociálně soudržného lidského sídla.
VYLOUČENÉ LOKALITY
Ve stručnosti lze scénář vzniku vyloučené lokality shrnout tak, že dojde někdy k živelnému, jindy cílenému sestěhování skupin obyvatel ohrožených sociálním vyloučením (nízkopříjmové skupiny obyvatel, bez pravidelného zaměstnání, nezaměstnaní, zpravidla zadlužení, vícečetné rodiny s nezletilými dětmi, matky samoživitelky) do jedné lokality, obvykle souboru bytových domů. Tímto způsobem dochází k nedobrovolné segregaci určité skupiny obyvatel od zbývající většinové populace. Následně jsme svědky postupné devastace těchto objektů jejich obyvateli a v důsledku nezájmu vlastníka o zjednání nápravy a nedostatečné aktivity stavebního úřadu dospěje stav budov do stadia havárie, což vede k nutnosti nařízení vyklizení stavby a řešení problému náhradního bydlení.
Pokud stav věcí dospěje do fáze havarijního stavu nemovitostí obývaných osobami ohroženými sociálním vyloučením, lze již pouze zpětně pojmenovat viníky vzniklé situace. Podle stavebního zákona je třeba odpovědnost za stavebně-technický stav budov přičítat jejich vlastníkovi, který je povinen udržovat stavbu v dobrém stavebně-technickém stavu1). Odpovědnosti za stav objektů se ovšem nemůže zbavit ani příslušný stavební úřad. Je pravda, že stavební úřad nemůže trvale monitorovat stav všech stavebních objektů ve svěřeném území (správním obvodu), nicméně s ohledem na znalost místních poměrů a s přihlédnutím k charakteru lokality a v ní žijících obyvatel, by měl stav objektů v sociálně vyloučených lokalitách sledovat. Bezesporu by tak mohl mnohem dříve uplatnit preventivní mechanismy a nástroje k odstranění stavebních závad, které upravuje stavební zákon [např. výzva státního stavebního dozoru ke zjednání nápravy (viz § 134 odst. 2 stavebního zákona), nařízení udržovacích prací (viz § 139 odst. 1 stavebního zákona), nařízení nezbytných úprav apod. (viz § 137 odst. 1 stavebního zákona).
Je proto třeba si položit otázky: Jaké předpoklady rozvoje takové lokality plynou z územního plánu? Jakým způsobem územní plán k danému území přistupuje a jakou vizi dalšího směřování dané lokality určila samospráva, když územní plán schvalovala? Dosavadní poznatky a zkušenosti se sociálně vyloučenými lokalitami potvrzují, že zájmem každé obce by mělo být vzniku vyloučených lokalit předcházet, neboť řešení problémů již existujících sociálních ghett je velmi obtížné, drahé a často nelze pozitivní řešení ani nabídnout.
Územní plánování přitom může být jedním z klíčových nástrojů, jak vzniku sociálně vyloučených lokalit předcházet, například vhodnou kombinací funkčního využití ploch a regulací podmínek výstavby. Tímto způsobem může samospráva účinně ovlivňovat druhy staveb a činnosti v území tak, aby nedocházelo k tomu, že na území obce vznikne lokalita bytových domů bez jakékoliv vazby na veřejné služby, o jejichž zajištění nebude mít nikdo zájem. K tomu je však zapotřebí, aby samospráva v součinnosti se stavebním úřadem, úřadem územního plánování, sociálními pracovníky bedlivě sledovala vývoj svého území, strukturu a sociální potřeby obyvatelstva. Bez znalosti těchto informací nelze vzniku sociálně vyloučených lokalit úspěšně čelit.
REZIDENČNÍ LOKALITY
Na rozdíl od sociálně vyloučených lokalit, které vznikají zpravidla nedobrovolným sestěhováním určité skupiny lidí do jedné lokality, uzavřené rezidenční čtvrti jsou zakládány úmyslně a na přání budoucích obyvatel, kteří chtějí být izolováni od vnějšího světa mohutnými zdmi, branami a vysokými ploty.
V zahraničním odborném tisku se tomuto tématu věnuje již delší čas pozornost. Pro zmíněný jev se vžil termín »gated communities« (uzavřené komunity), a to zejména v souvislosti s výstavbou rezidenčních nemovitostí výhradně za účelem investování volných finančních prostředků. Na první pohled se to může zdát překvapivé, ale i s tímto typem segregačního bydlení jsou spojeny negativní důsledky, například v podobě budování tzv. realitní bubliny, vytváření liduprázdných ghett, kde nikdo nežije, a posilování rezidenční segregace. Tyto negativní vlivy se v posledních letech začínají projevovat i v ČR (viz článek Tomáše Brabce, Některé negativní důsledky investování do nemovitostí ve světě a v Česku, Urbanismus a územní rozvoj 4/2012, str. 61-65).
Obdobně jsou na tom rezidenční projekty uskutečňované na okrajích velkých měst. V těchto případech se hovoří o tzv. rezidenční suburbanizaci, kdy dochází k odchodu obyvatelstva města do blízkého okolí, kde vznikají satelitní sídliště bez jakýchkoliv vazeb na původní sídlo a bez ohledu na nedostatek veřejných služeb (typicky stále aktuální problém nedostatečné kapacity mateřských škol). K tomuto negativnímu jevu se výstižně vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2009-185 ze dne 23. 9. 2009.2)
I u nás jsou už známé developerské projekty reagující na poptávku po bydlení v uzavřených, hlídaných a správcem obsluhovaných rezidenčních objektech, které si jejich majitelé pořizují nikoliv pro trvalé bydlení, ale výlučně jako investici. Zkušenosti s podobným typem výstavby ze zahraniční však naznačují, že taková výstavba nemusí přinášet jen pozitiva (nízkorizikové investice volných finančních prostředků), ale také negativa (v důsledku nízké obydlenosti takových rezidenčních čtvrtí se začne v daném místě zvyšovat kriminalita, dochází k odlivu několika málo trvale žijících obyvatel a náklady na nutnost zvýšené ochrany neobydlených nemovitostí snižují investiční atraktivitu takových projektů). Pro rezidenční suburbanizaci je zase typický v čase odložený tlak místních obyvatel (poté co »noví obyvatelé« rezidenční čtvrti založí rodiny a děti dorostou do předškolního věku) na výstavbu veřejných zařízení (školky, školy, veřejné komunikace a osvětlení udržované na náklady obce apod.).
Zcela zásadní je však negativní vliv rezidenčního bydlení na sociální soudržnost lidského sídla a jeho udržitelný rozvoj. V tomto směru může sehrát významnou roli územní plánování, v jehož rámci je třeba vést s veřejností a místními obyvateli diskusi o tom, zda si ve svém městě či vesnici přejí vytvářet uzavřené rezidenční čtvrtě. Podobným způsobem může územní plánování fungovat také ve vztahu k tzv. vyloučeným lokalitám.
Poznámky
1) Viz ustanovení § 154 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona
Vlastník stavby je povinen:
a) udržovat stavbu podle § 3 odst. 4 po celou dobu její existence,
b) neprodleně ohlásit stavebnímu úřadu závady na stavbě, které ohrožují životy či zdraví osob nebo zvířat,
c) umožnit kontrolní prohlídku stavby, a pokud tomu nebrání vážné důvody, této prohlídky se zúčastnit,
d) uchovávat stavební deník po dobu 10 let od vydání kolaudačního souhlasu, popřípadě od dokončení stavby, pokud se kolaudační souhlas nevyžaduje,
e) uchovávat po celou dobu trvání stavby dokumentaci jejího skutečného provedení, rozhodnutí, osvědčení, souhlasy, ověřenou projektovou dokumentaci, popřípadě jiné důležité doklady týkající se stavby.
2) »Tento jev je nevyhnutelně spojen s některými negativními následky, které se projevují v jádrové oblasti města. Mezi tyto negativní vlivy lze počítat odliv obyvatel s vyšším sociálním statusem do příměstských oblastí, který je spojen s poklesem sociálního statusu v některých lokalitách městského jádra a s jejich s tím spojeným znehodnocením. Další negativní ovlivnění vyplývá z toho, že obyvatelé z městského jádra odcházejí do příměstské oblasti pouze bydlet s tím, že nadále využívají ekonomické, sociální a kulturní zázemí městského jádra, a proto každodenně do města dojíždějí. S tím jsou spojeny jednak finanční a věcné nároky na samotnou infrastrukturu města, jednak již samo každodenní dojíždění tak velkého počtu lidí do a z města znamená značné zatížení nebo dokonce paralyzování dopravních komunikací a rovněž obtěžování obyvatel sídlících poblíž komunikací spojujících městské jádro se suburbií.« Více na www.nssoud.cz, sekce - Rozhodovací činnost soudu.
JUDr. MAREK HANÁK
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
Shrnutí a východiska
Cílem tohoto článku bylo pojmenovat dva naprosto rozdílné společenské jevy související s bydlením a sociálním statusem obyvatel lokality s nízkopříjmovými obyvateli ohroženými sociálním vyloučením a veřejnosti uzavřené lokality tvořené luxusními nemovitostmi, které si pořizují lidé s vysokými příjmy. Oba zdánlivě nesouvisející a protichůdné jevy mohou být zdrojem potenciálního sociálního konfliktu a nesou vysokou míru rizika vzniku míst, kde nelze o kvalitním bydlení hovořit, byť z naprosto rozdílných důvodů. Jsem přesvědčen, že místní samosprávy budou muset v budoucnu nastíněným problémům spojeným se sociální segregací čelit mnohem častěji, než tomu bylo dosud, a to zejména s ohledem na globální nestabilitu ekonomiky, politiky, práva a společnosti vůbec.
Je-li hlavním úkolem územního plánování stanovit funkční a prostorovou regulaci území, lze účinně předcházet vzniku vyloučených lokalit například tím, že v takto ohrožené lokalitě samospráva vyčlení plochy, kde bude možné umístit veřejné budovy, plochy pro sport, obchody a služby, zdravotnická zařízení. Je známým faktem, že vyloučené lokality zpravidla trpí nedostatkem staveb občanské vybavenosti a absencí veřejných služeb. Naopak zřízení staveb určených k poskytování služeb určených široké veřejnosti narušuje kompaktnost a jednotvárnost sociálně vyloučené lokality, čímž současně přispívá k většímu kontaktu sociálně ohrožených osob s ostatním obyvatelstvem různého sociálního postavení.
Zcela zásadní je v souvislosti s uvedeným koncept sociální soudržnosti lidského sídla, do něhož sociálně vyloučené lokality na straně jedné a uzavřené rezidenční čtvrti na straně druhé vnášejí vážné trhliny. Rozlišování obyvatel na tzv. privilegované, žijící v luxusních rezidencích obehnaných vysokým plotem, a neprivilegované, obývající chátrající domy na periferii měst, zpravidla vede ke zjednodušujícímu vnímání reality a sociálnímu pnutí napříč sociálními vrstvami obyvatel. Historie nás přitom učí tomu, že nerovnoměrný vývoj ve společnosti, zejména v případě zajištění tak důležité sociální potřeby, jakou je bydlení, nevede k ničemu dobrému. Chopí-li se tohoto sociálně citlivého a mediálně přitažlivého problému extrémní politické strany, nebývá obvykle daleko k vážným společenským střetům.
Jedním z nástrojů, jak zmíněným negativním jevům ve společnosti předcházet, může být kvalitní územní plánování a především dlouhodobá vize místních samospráv o rozvoji svých měst a obcí zhmotněná v územním plánu, jenž by měl být stabilním právním podkladem pro budoucí rozvoj lidských sídel a spokojený život jejich obyvatel.
