Řízení o tzv. černé stavbě po novele stavebního zákona /1

Řízení o nepovolené stavbě neboli tzv. černé stavbě je součástí problematiky odstraňování staveb, terénních úprav a zařízení upravených v ustanoveních § 128 až § 131a) stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním pláno-vání a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších...

Řízení o nepovolené stavbě neboli tzv. černé stavbě je součástí problematiky odstraňování staveb, terénních úprav a zařízení upravených v ustanoveních § 128 až § 131a) stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním pláno-vání a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Zde jsou zákonodárcem stanovena pravidla pro povolení odstranění stavby (odstranění stavby z vůle jejího vlastníka), nařízení odstranění stavby (odstranění stavby proti vůli jejího vlastníka), opakované stavební řízení a základní obsahové náležitosti rozhodnutí o dodatečném povolení a odstranění stavby, dále otázky úhrady nákladů spojených s odstraněním stavby.

Ve dvou dílech článku se budeme zabývat procesními otázkami spojenými s rozhodováním o nepovolené stavbě. Řízení o nepovolené stavbě je jedním z nejsložitějších správních řízení, které stavební úřad vede. Jeho smyslem je uvést do souladu skutečný stav se stavem právním, buď nařízením odstranění stavby, nebo vydáním dodatečného povolení stavby. Průběh řízení o nepovolené stavbě se zpravidla štěpí do dvou fází, které jsou samostatnými správními řízeními: řízení o odstranění stavby a řízení o žádosti vlastníka (stavebníka) o dodatečné povolení stavby. Samostatnou pozornost budeme věnovat tzv. opakovanému stavebnímu řízení, které nedopadá na nepovolené (»černé«) stavby, ale na stavby postavené v souladu s rozhodnutím, opatřením nebo jiným úkonem stavebního úřadu později zrušeným v přezkumném řízení správním orgánem nebo soudem ve správním soudnictví.

ŘÍZENÍ O ODSTRANĚNÍ STAVBY

Řízení o odstranění stavby obdobně jako řízení o dodatečném povolení stavby jsou zvláštními druhy správního řízení. Stavební úřad v nich postupuje podle stavebního zákona s tím, že pokud konkrétní právní otázku stavební zákon neupravuje, postupuje podle správního řádu (ust. § 1 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů).

Řízení o odstranění stavby je zahájeno a vedeno výhradně z moci úřední (ex offo). Důvodem je vždy zjištění existence nepovolené stavby nebo nepovolené změny stavby, přičemž může jít stejně tak o zjištění náhodné (při výkonu úřední činnosti), jako o výsledek prověření konkrétního podání. V praxi zejména nastávají situace, kdy se stavební úřad o nepovolené stavbě dozví až na základě podnětu (stížnosti) třetí osoby. Řízení ale nikdy není zahájeno podáním takového podnětu (stížnosti, žádosti, návrhu), resp. pisatel podání neurčuje, zda řízení bude zahájeno a co bude jeho předmětem.

Povinnost zjistit, posoudit a vyhodnotit, zda jde o nepovolenou stavební činnost a jsou-li dány důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby, přísluší výlučně stavebnímu úřadu. Stavební úřad formou kontrolní prohlídky stavby (ust. § 132 a násl. stavebního zákona), příp. výkonem státního dozoru (ust. § 171 stavebního zákona), zjišťuje nepovolenou stavbu (rozsah nepovolených prací).

Pokud stavební úřad zjistí, že skutečně existují zákonné důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby podle ustanovení § 129 stavebního zákona (stavba či část stavby je provedena bez rozhodnutí nebo opatření či jiného úkonu stavebního úřadu nebo v rozporu s nimi), je jeho povinností řízení o odstranění stavby zahájit.¹⁾ Pokud tak stavební úřad neučiní a řízení nezahájí, je v nečinnosti. V takové situaci je možné se obrátit s námitkou nečinnosti k instančně nadřízenému správnímu orgánu, aby přijal vůči podřízenému stavebnímu úřadu opatření k nápravě, např. mu uložil, aby ve stanovené lhůtě zahájil řízení o odstranění stavby (ust. § 80 správního řádu). Nadřízenými správními orgány jsou krajské úřady a v případě územně členěných statutárních měst, magistráty.

- Zahájení řízení o odstranění stavby

Okamžikem zahájení řízení o odstranění stavby je den, kdy stavební úřad oznámil zahájení řízení přímému účastníkovi, kterým je v drtivé většině případů řízení vlastník »černé« stavby. V praxi se mohou vyskytnout problémy v situacích, kdy vlastník či stavebník není znám anebo jej nelze určit, anebo se takovým osobám prokazatelně nedaří doručovat písemnosti. Stavební úřad doručuje takovým osobám písemnosti veřejnou vyhláškou.

Stavební úřad zpravidla oznamuje zahájení řízení o odstranění stavby písemnou formou. Nicméně může oznámit zahájení řízení o odstranění stavby i ústním prohlášením, např. v rámci kontrolní prohlídky stavby či státního dozoru. Avšak tento způsob oznámení zahájení řízení nebývá v praxi stavebních úřadů častý. Oznámení o zahájení řízení musí obsahovat kromě povinných formálních náležitostí také označení předmětu řízení, kterým je nepovolená stavba (nepovolená stavební činnost).

Označení předmětu řízení je podstatnou náležitostí oznámení o zahájení řízení. Stavební úřad by měl na základě zjištění na místě samém posoudit, jaké kategorie podle stavebního zákona jsou nepovolené stavební práce. Základní rozlišení je, zda jde o stavební práce směřující ke vzniku nové stavby, či zda jde o nepovolené stavební práce na stávající dokončené stavbě. V prvém případě půjde o nepovolenou novou stavbu (ust. § 2 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a ve druhém případě půjde o nepovolené změny stavby (nástavby, přístavby a stavební úpravy) - viz ust. § 2 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů či udržovací práce (ust. § 3 odst 4 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Ochránce se často setkává s případy, kdy stavební úřady nesprávně označí z hlediska terminologie stavebního zákona předmět řízení o odstranění stavby. Stavební úřady používají pro nepovolené stavební práce na stávajících stavbách označení, jako je rekonstrukce, modernizace, opravy. Ve většině případů práce označené jako rekonstrukce, modernizace jsou změnami dokončené stavby a práce označené jako opravy, jsou zpravidla udržovacími pracemi. Nezbytnou součástí označení nepovolených stavebních prací je jejich identifikace podle katastrálních předpisů s uvedením názvu katastrálního území, parcelního čísla pozemku, čísla popisného nebo čísla evidenčního.

V oznámení o zahájení řízení je stavební úřad povinen vlastníka nebo stavebníka poučit o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby.²⁾ Stavební úřad by měl vlastníka (stavebníka) pouze poučit, nikoliv jej vyzývat, aby žádost podal. Je třeba mít na zřeteli, že je na vůli vlastníka (stavebníka), zda bude usilovat o dodatečné povolení stavby a zda ve stanovené lhůtě bude usilovat o dodatečné povolení stavby podáním žádosti. Nicméně vlastník stavby, má-li zájem na dodatečném povolení, měl by jednat rychle a žádost o dodatečné povolení stavby včetně zákonem předepsaných podkladů ve stanovené lhůtě podat. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Z hlediska časového je nutné dodat, že pokud vlastník (stavebník) podá žádost o dodatečné povolení stavby předtím, než stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby, má se za to, že žádost podal v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby.

O zahájení řízení o odstranění stavby stavební úřad uvědomuje též tzv. dotčené (nepřímé) účastníky řízení a dotčené orgány.

- Okruh dotčených orgánů státní správy

Dotčenými orgány státní správy jsou správní orgány (zpravidla správní úřady), o kterých tak stanoví zvláštní zákony. Posláním dotčených orgánů státní správy je chránit konkrétní veřejný zájem vymezený ve zvláštním právním předpisu. Dotčenými orgány jsou např. vodoprávní úřady, orgány ochrany lesa, orgány státní památkové péče, orgány ochrany přírody a krajiny, správy národních parků. Pokud ze zvláštních právních předpisů nevyplývá jinak, dotčené orgány v řízeních o nepovolené stavbě vydávají závazná stanoviska, která jsou podkladového charakteru a jsou závazná pro rozhodnutí stavebního úřadu o nepovolené stavbě. Platí zásada, že vlastník (stavebník) je povinen předložit v řízeních vedených podle stavebního zákona (tedy i v řízení o nepovolené stavbě) stanoviska dotčených orgánů vyžadovaných zvláštními právními předpisy.³⁾

Při stanovení okruhu dotčených orgánů, resp. pro zajištění nezbytných stanovisek pro rozhodnutí o nepovolené stavbě, je nutné vždy vycházet z konkrétních okolností případu, především z druhu stavby (stavební činnosti), která je předmětem řízení a specifičnosti území, ve kterém se nepovolená stavba (stavební činnost) nachází. Jiný rozsah stanovisek bude nezbytný pro stavbu nacházející se v ochranném pásmu vodních toků, národního parku či památkově chráněném území, a jiný rozsah bude v případě stavby nacházející se v území, které není těmito zájmy »zatíženo«.

ŘÍZENÍ O DODATEČNÉM POVOLENÍ STAVBY

Řízení o dodatečném povolení stavby, přesněji řízení o žádosti stavebníka o dodatečné povolení stavby, je tzv. druhou fází řízení o nepovolené stavbě. Pro řízení o dodatečném povolení stavby platí procesní pravidla řádného stavebního řízení podle ustanovení § 110 až § 115 stavebního zákona. Umístění stavby se posuzuje podle hledisek uvedených v ustanovení § 90 stavebního zákona. Na rozdíl od řízení o odstranění stavby jde o tzv. návrhové správní řízení, tj. takové, které je zahájeno výlučně k žádosti stavebníka (vlastníka) nepovolené stavby. Žádost o dodatečné povolení stavby má tři části: vlastní žádost, přílohy k žádosti a projektovou dokumentaci stavby podle prováděcí vyhlášky (vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb). Stavební zákon stanoví základní pravidla pro rozsah podkladů přikládaných k žádosti o dodatečné povolení stavby ve vazbě na režim projednání »černé« stavby, který předepisuje stavební zákon:

- jde-li o stavbu vyžadující stavební povolení, vlastník (stavebník) je povinen předložit podklady předepsané k žádosti o stavební povolení,

- jde-li o stavbu vyžadující ohlášení, vlastník (stavebník) předkládá podklady předepsané k ohlášení,

- jde-li o stavbu vyžadující pouze územní rozhodnutí, vlastník (stavebník) předkládá podklady v rozsahu předepsaném k žádosti o územní rozhodnutí.

Podrobnosti o rozsahu podkladů stanoví prováděcí právní předpisy.⁴⁾

Stavební úřad přezkoumává předloženou žádost o dodatečné povolení stavby zejm. z toho hlediska, zda je nepovolená stavba v souladu s územně plánovací dokumentací, obecnými technickými požadavky na výstavbu, stanovisky dotčených správních orgánů a v neposlední řadě zkoumá kvalitu projektové dokumentace, pokud jde o její úplnost, přehlednost a způsobilost osoby k jejímu zpracování. Přesto, že je na odpovědnosti stavebníka, má-li zájem na dodatečné legalizaci »černé« stavby, aby předložil úplnou žádost o dodatečné povolení stavby, mohou nastat situace, kdy stavebník napoprvé nepředloží úplnou žádost o dodatečné povolení stavebnímu úřadu. Nicméně i podáním neúplné žádosti je zahájeno řízení o dodatečné povolení stavby, přičemž stavebník je povinen, na základě výzvy stavebního úřadu, žádost v přiměřené lhůtě doplnit. Co je lhůta přiměřená je na správním uvážení stavebního úřadu.

Pokud stavebník doloží žádost o dodatečné povolení stavby a k ní předloží podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, tj. předloží úplnou žádost o dodatečné povolení stavby, stavební úřad je povinen řízení o odstranění stavby přerušit pro předběžnou otázku. Předběžnou otázkou je právě řízení o dodatečném povolení stavby. Stavební úřad zpravidla řízení o odstranění stavby přerušuje na dobu do pravomocného ukončení řízení o dodatečném povolení.

Zahájení řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad oznamuje známým účastníkům řízení a dotčeným orgánům. Pro dané řízení platí tzv. koncentrační zásada. Její podstatou je to, že účastníci řízení i dotčené orgány mohou vznášet námitky, navrhovat a předkládat důkazy a závazná stanoviska nejpozději při ústním jednání, jinak k nim nebude přihlédnuto. Stavební úřad musí zahájení o dodatečném povolení stavby oznámit účastníkům řízení a dotčeným orgánům nejméně 10 dnů před konáním ústního jednání spojeného s místním šetřením (ohledáním na místě).

Stavební zákon v řízení o dodatečném povolení ukládá stavebnímu úřadu provést ohledání na místě (místní šetření)⁵⁾. Je tomu tak nepochybně i proto, že protokol o průběhu místního šetření je jedním z významných důkazů potřebných pro rozhodnutí o žádosti o dodatečné povolení stavby, neboť dokumentuje aktuální stav věci, především by v něm měl být specifikován předmět ohledání, formulovány námitky zúčastněných a uvedeno, co stavební úřad na místě zjistil a jaký další postup z toho vyvodí. Povinností stavebního úřadu v rámci místního šetření je ověřit, zda stavebníkem předložená projektová dokumentace odpovídá skutečnému provedení stavby.

- Nejčastější nestandardní situace

V průběhu řízení mohou nastat mnohé nestandardní situace, z nichž je třeba upozornit na následující. Předmětem řízení o dodatečném povolení stavby může být stavba nepovolená, jež je současně stavbou neoprávněnou, tj. takovou, která je umístěna na pozemku, k němuž stavebník nemá vlastnické ani jiné věcné právo. Řešit neoprávněnou stavbu přísluší soudu, nikoliv stavebnímu úřadu. Za předpokladu, že stavebník (vlastník) nepovolené a současně neoprávněné stavby učiní aktivně kroky k získání práva k pozemku, na němž stojí nepovolená stavba a podá u příslušného soudu žalobu podle ustanovení § 135c občanského zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů), je ochránce toho názoru, že je dán důvod pro přerušení řízení o dodatečné povolení stavby z důvodu předběžné otázky. Předběžnou otázkou je právě řízení u civilního soudu o předmětné žalobě⁶⁾.

Předpokladem kladného rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby je prokázání, že nepovolená stavba je v souladu s obecnými technickými požadavky na výstavbu. Obecné technické požadavky jsou obsaženy v řadě prováděcích a souvisejících předpisů ke stavebnímu zákonu⁷⁾. Z vybraných ustanovení obecných technických požadavků na výstavbu je možné povolit výjimku. Řízení o výjimce je zahajováno na žádost stavebníka. O výjimce rozhoduje stavební úřad v »klasickém« správním řízení. Proti rozhodnutí o povolení či nepovolení výjimky se může účastník řízení (stavebník) odvolat. Pokud stavebník podá žádost o udělení výjimky z ustanovení, ze kterých právní předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, je řízení o výjimce předběžnou otázkou pro řízení o dodatečném povolení stavby. Stavební zákon umožňuje, aby stavební úřad spojil projednání řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby a řízení o povolení výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu.

STANISLAVA NEUBAUEROVÁ
JANA VAŠÍKOVÁ
Kancelář veřejného ochránce práv

Poznámky

1) Za stavbu »černou« je podle názoru ochránce i taková stavba, u které stavební úřad rozhodnutím deklaroval, že právo stavět na základě certifikátu autorizovaného inspektora vydaného do 31. 12. 2012 nevzniklo.

2) Právní úprava stavebního zákona účinná do 31. 12. 2012 neupravovala poučovací povinnost stavebního úřadu vůči stavebníkovi (vlastníkovi) »černé stavby«. Přesto ochránce byl toho názoru, že v zájmu dobré správy by měl stavební úřad vlastníka (stavebníka) »černé« stavby poučit o možnosti požádat o dodatečné povolení stavby a o jeho povinnosti prokázat splnění podmínek pro dodatečné povolení stavby podle stavebního zákona. K poučovací povinnosti stavebního úřadu podle právní úpravy stavebního zákona účinné do 31. 12. 2012 srovnej Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č.j.: 1 As 51/2010-214, www.nssoud.cz.

3) Podle právní úpravy stavebního zákona účinné do 31. 12. 2012 platila zásada, že pokud stavebník v řízeních vedených podle stavebníka zákona nepředložil stanoviska dotčených orgánů vyžadovaná podle zvláštních právních předpisů, pak byl povinen si je vyžádat stavební úřad.

4) Např. vyhlášky MMR č. 503/2006 Sb. o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, Vyhláška MMR č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu.

5) Právní úprava stavebního zákona účinná do 31. 12. 2012 nepředepisovala povinné místní šetření. Nicméně ochránce v zájmu zjištění skutečného stavu věci, byl toho názoru, že místní šetření je nutné provést vždy.

6) Žalobu podle ustanovení § 135c občanského zákoníku může podat též vlastník pozemku, do jehož vlastnického práva neoprávněná stavba zasahuje.

7) Např.: vyhláška MMR č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na výstavbu, vyhláška MMR č. 398/2009 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících bezbariérové užívání staveb, ve znění pozdějších předpisů, vyhláška MV č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb.