Obce jakožto právnické osoby vstupují do mnoha soukromoprávních závazků. V této sféře nemohou na svého smluvního partnera působit mocensky - je tomu právě naopak: Bez ohledu na to, že jednou ze smluvních stran je veřejnoprávní korporace, musí platit, že obě smluvní strany jsou si rovny tak, jak...
Obce jakožto právnické osoby vstupují do mnoha soukromoprávních závazků. V této sféře nemohou na svého smluvního partnera působit mocensky - je tomu právě naopak: Bez ohledu na to, že jednou ze smluvních stran je veřejnoprávní korporace, musí platit, že obě smluvní strany jsou si rovny tak, jak tomu je i v jiných soukromoprávních vztazích (§ 2 odst. 2 občanského zákoníku). Přesto soukromoprávní vztah, jehož se účastní obec, přináší jedno specifikum, jemuž se - na pozadí judikatury - budeme věnovat v tomto příspěvku. Zmíněná zvláštnost souvisí s institutem místního referenda. Vůle na straně obce totiž může být projevena právě tímto způsobem, nikoliv nutně zastupitelstvem obce. Pokud je tato vůle v referendu projevena před uzavřením smlouvy, problém nevzniká žádný. Co ale v situaci, kdy obec nejprve uzavře smlouvu (nebo smlouvu o smlouvě budoucí), a až poté dojde k místnímu referendu, z něhož vzejde platné a závazné rozhodnutí, že obec nemá v soukromoprávním vztahu setrvat? A může se vůbec takové referendum konat? Odpověď dává již poměrně bohatý judikaturní vývoj v dané oblasti.
ROZPORNÁ JUDIKATURA KRAJSKÝCH SOUDŮ
Krajský soud v Hradci Králové ve svém usnesení ze dne 13. 7. 2007, sp. zn. 30 Ca 99/2007, které se týkalo obce Staré Hrady, dospěl k závěru, že referendum nelze konat v situaci, kdy by jedna varianta odpovědi na položenou otázku byla rozporná s obcí uzavřenou kupní smlouvou. Svůj závěr ale Krajský soud v Hradci Králové blíže nezdůvodnil. K podobnému závěru, ovšem s výrazně bohatší argumentací, dospěl také Krajský soud v Ostravě v usnesení ze dne 20. 11. 2008, sp. zn. 22 Ca 309/2009, jímž byl zamítnut návrh na vyhlášení místního referenda ve městě Zábřeh o otázce, zda má město prodat svoje pozemky společnosti, která na nich zamýšlí postavit papírnu. Hlasovat se mělo už v situaci, kdy byla ohledně prodeje pozemků uzavřena mezi městem a předmětnou obchodní společností smlouva o smlouvě budoucí. Tato smlouva neupravovala možnost od ní odstoupit.
Krajský soud v Ostravě poukázal na znění § 7 písm. d) zákona o místním referendu (zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů), podle něhož nelze referendum konat, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy. Slova »právní předpisy« vyložil krajský soud tak, že zahrnují veškeré právní předpisy účinné na území České republiky, tj. právo České republiky jako celek. Toto ustanovení tedy zapovídá místní referendum pro případ, že by jeho výsledek zavázal orgány obce k jakémukoli jednání, které není v souladu s právem (chování contra legem). V § 488 a § 494 občanského zákoníku je zakotvena obecně přijímaná právní zásada, že smlouvy mají být plněny (pacta sunt servanda). Nedostál-li by dlužník (osoba smlouvou k něčemu zavázaná) své povinnosti smluvně ujednané, poruší povinnost svůj závazek splnit, jak mu ukládá právní předpis - občanský zákoník. Nedojde-li přitom k zániku závazku, má věřitel právo po dlužníkovi splnění tohoto závazku požadovat (§ 494 in fine občanského zákoníku). To v případě závazku uzavřít budoucí smlouvu znamená, že se ten, kdo smlouvu chce uzavřít, může obrátit na soud se žalobou o nahrazení projevu vůle účastníka, který smlouvu uzavřít nechce (což navíc v posuzovaném případě pro smlouvu o budoucí smlouvě stanoví výslovně i § 50a odst. 2 občanského zákoníku).
Z uvedeného vyplývá, že pokud by výsledek místního referenda měl vést obec k nesplnění nezaniklého smluvního závazku, od něhož nelze odstoupit, byl by v rozporu s § 488 a § 494 občanského zákoníku.
Podle § 48 odst. 1 občanského zákoníku může účastník od smlouvy odstoupit, jestliže je to v tomto zákoně stanoveno nebo účastníky dohodnuto. Jak již bylo konstatováno, možnost odstoupení od smlouvy nebyla účastníky dohodnuta. Krajský soud ani nezjistil, že by smlouva byla uzavřena v tísni za nápadně nevýhodných podmínek. Soud proto dospěl k závěru, že město Zábřeh od smlouvy odstoupit nemůže.
Krajský soud v Ostravě vedle toho uvedl, že v případě opačného výkladu, tj. že smluvní závazek obce může být vždy prolomen výsledkem místního referenda, by nastala značná právní nejistota, neboť jakékoli smluvní závazky obce (z úvěrů u bank, z prodeje bytů, z výstavby silnic, ze mzdových dohod se zaměstnanci atd.) by nebyly pro obec tak závazné jako pro jakýkoli jiný subjekt, neboť by mohly být kdykoli zvráceny místním referendem. Případný negativní výsledek místního referenda by ve smyslu § 50a odst. 3 občanského zákoníku nebyl ani okolností, pro kterou by závazek obce zanikl ze zákona. Taková změna poměrů ve smyslu tohoto ustanovení musí být objektivní, tzn. musí nastat nezávisle na vůli kteréhokoli z účastníků smlouvy o smlouvě budoucí. Rozhodně nemůže tato změna spočívat toliko ve změně vůle některého z účastníků smlouvy.
Odlišně pak argumentoval Krajský soud v Hradci Králové ve svém usnesení ze dne 24. 11. 2008, sp. zn. 30 Ca 173/2008 (publ. pod č. 1818/2009 Sb. NSS), jímž bylo vyhlášeno místní referendum v městysi Havlíčkova Borová o otázce: »Souhlasíte s umístěním větrných elektráren v katastrálním území Havlíčkova Borová?« Krajský soud v Hradci Králové uvedl, že mezi důvody nepřípustnosti konání místního referenda nelze přiřadit ani obavu obce ze sankcí, které by po ní v návaznosti na výsledek místního referenda mohl požadovat smluvní partner, se kterým před konáním místního referenda o navržené otázce uzavřela smluvní vztah k této otázce se vztahující. Opačný závěr by totiž umožňoval obcím vyhnout se konání místního referenda s odůvodněním, že ohledně předmětné otázky, jež by měla být v místním referendu řešena, je již obec ve smluvním vztahu k třetím osobám, a že smluvní závazky nemůže porušit a jsou pro ni závazné. Takový postup obcí by byl v příkrém rozporu se smyslem a účelem zákona o místním referendu, neboť by tím předem byla vyloučena možnost občanů obce se k dotčené otázce vyjádřit.
V daném případě výsledky místního referenda budou podle soudu představovat pro městys závazný apel v tom smyslu, jak má k otázce umístění staveb větrných elektráren přistupovat, tedy zda má jejich výstavbu podporovat či naopak se jí snažit zabránit. Výsledky místního referenda pak budou pro postoj městyse k této otázce závazné jak v době před zahájením územního řízení o umístění staveb větrných elektráren (tedy zejména pro jednání s investorem), tak po případném zahájení tohoto územního řízení.
Po tomto rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové vydal Krajský soud v Ostravě další rozhodnutí, v nichž setrval na závěru, že místní referendum konat nelze v případě, že hrozí rozpor se smluvním závazkem obce. Jde o usnesení ze dne 6. 3. 2009, sp. zn. 22 Ca 83/2009, jímž byl zamítnut návrh na vyhlášení místního referenda v obci Krasov, usnesení ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. 22 Ca 16/2009, jímž byl zamítnut návrh na vyhlášení místního referenda v obci Bystročice, usnesení ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. 22 A 88/2010, jímž byl opětovně zamítnut další návrh na vyhlášení referenda ve městě Zábřeh, a především pak jde o usnesení ze dne 12. 11. 2009, sp. zn. 22 Ca 265/2009, jímž bylo dokonce prohlášeno za neplatné rozhodnutí přijaté v místním referendu konaném ve Věrovanech dne 10. října 2009, a to právě pro rozpor s uzavřenou smlouvou, která neupravuje podmínky pro odstoupení.
Naopak postoj, že místní referendum lze konat v situaci, kdy výsledek místního referenda nemusí být kompatibilní se smluvním závazkem obce, podpořilo usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 2. 2. 2009, sp. zn. 30 Ca 3/2009, jímž bylo vyhlášeno místní referendum v obci Niva o otázce: »Souhlasíte s výstavbou větrných elektráren v katastrálním území obce Niva?« S ohledem na to, že právo hlasovat v místním referendu je právem politickým, musí být ustanovení § 7 zákona o místním referendu, taxativně vymezující podmínky, kdy místní referendum nelze konat, vykládáno restriktivně. Krajský soud v Brně zastává názor, že § 7 písm. d) nedopadá na danou věc, neboť nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou předem vyloučit občany z přímého podílu na správě veřejných věcí obce a zkrátit je tak na jejich základním politickém právu.
POSTOJ NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
Je tedy patrné, že se objevil evidentní rozpor mezi postojem Krajského soudu v Ostravě (2x Zábřeh, Věrovany, Krasov, Bystročice) a Krajského soudu v Hradci Králové (Havlíčkova Borová), resp. Krajského soudu v Brně (Niva). V případě rozporné judikatury krajských soudů ve správním soudnictví je k jejímu sjednocení obvykle povolán Nejvyšší správní soud. Jde ovšem o judikaturu vztahující se k období před 1. lednem 2012 (před novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.), kdy ještě ve věcech místního referenda nebyla přípustná kasační stížnost.
Za významné považuji, že zatímco usnesení Krajského soudu v Ostravě ve věci prvého neuskutečněného referenda v Zábřehu nebylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze stejné doby (obě rozhodnutí dělí jen několik dní) bylo plénem Nejvyššího správního soudu k publikaci přijato. Své možnosti sjednotit judikaturu přes nepřípustnost kasační stížnosti alespoň formou (ne)publikace si byl Nejvyšší správní soud patrně vědom, neboť oba judikáty posuzovalo plénum současně. Je ovšem pravda, že Krajský soud v Ostravě i po vydání předmětného čísla Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (květen 2009) tohoto postoje nedbal (či si ho nebyl vědom), což dokládá usnesení sp. zn. 22 Ca 265/2009 (Věrovany), vydané dne 12. 11. 2009, jakož i usnesení sp. zn. 22 A 88/2010 (opět Zábřeh) ze dne 2. 9. 2010. Krom publikace ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jiné prostředky sjednocování judikatury využity nebyly - přes žádost ze strany Ministerstva vnitra odmítl Nejvyšší správní soud vydat ve věci sjednocující stanovisko podle § 19 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní).
Rezervovaný postoj soudu k tomuto institutu je ostatně z jeho rozhodovací činnosti patrný. Nejvyššímu správnímu soudu se tedy nepodařilo judikaturní střet vyřešit.
PRÁVNÍ NÁZOR ÚSTAVNÍHO SOUDU
Předmětnou spornou otázkou se zabýval také Ústavní soud. Ten nejprve ústavní stížnost proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 11. 2009, sp. zn. 22 Ca 265/2009 (Věrovany), odmítl jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 10. 2. 2010, sp. zn. IV. ÚS 70/10, nicméně stalo se tak prakticky bez odůvodnění.
Pozdější judikatura Ústavního soudu však předmětný problém definitivně vyřešila. Právní názor, který říká, že v popsané situaci místní referendum konat lze, plyne z nálezů ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 995/09 (Bystročice), III. ÚS 873/09 (Krasov) a III. ÚS 263/09 (Zábřeh). Ústavní soud sice (s odkazem na dřívější judikaturu) dovodil, že ústavní dimenze hlasování v místním referendu a jeho iniciace neplyne z čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, nicméně zároveň dodal, že na vyhlášení referenda je při splnění zákonných podmínek právní nárok, jehož ochrana je svěřena orgánům moci soudní, které v případě zjevných interpretačních excesů mohou zasáhnout do práv vyvěrajících z článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Takový interpretační exces Ústavní soud spatřuje ve výkladu, podle něhož nelze místní referendum konat, pokud by jeho výsledek mohl být v rozporu se soukromoprávním závazkem obce. Ustanovení § 7 zákona o místním referendu, které obsahuje okruh případů, kdy místní referendum nelze konat, je totiž podle Ústavního soudu třeba vykládat restriktivním způsobem.
Podle názoru Ústavního soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s významnou dispozicí s komunálním majetkem, případně s realizací určitého stavebního či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy ve smyslu § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici. Neplatí tedy tvrzení, že by samotným uspořádáním referenda s určitým výsledkem docházelo k prolomení smluvního závazku, přestože vůle občanů vyjádřená v referendu může např. k odstoupení od určité smlouvy nebo ke změně jejího obsahu směřovat.
Podle názoru Ústavního soudu nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou předem vyloučit občany z přímého podílu na správě věcí veřejných. Pouhým poukazem na existenci předchozího soukromoprávního závazku nelze zabránit občanům obce, aby k určité otázce veřejného zájmu zaujali postoj demokratickým aktem místního referenda. Referendum nelze prohlásit za nepřípustné ani s odkazem na obavy obce z eventuálních soukromoprávních sankcí, které by po ní v návaznosti na výsledek místního referenda mohl požadovat smluvní partner, se kterým obec před konáním místního referenda o navržené otázce uzavřela smluvní vztah. Může jít však o významný politický argument, kterým se orgány obce mohou snažit přesvědčit občany, aby v místním referendu hlasovali určitým způsobem. Ústavní soud konstatoval, že výlukový bod podle § 7 písm. d) zákona o místním referendu je třeba vykládat teleologicky. Předmětem místního referenda v České republice bývají právě záležitosti nejrůznějších sporných investičních projektů (a jim předcházejícího nakládání s komunálním majetkem), které mohou mít zcela zásadní dopad na životní prostředí a životní podmínky občanů obce (viz Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, str. 60-63). Místní referendum iniciované přípravným výborem představuje často poslední možnost občanů obce zaujmout stanovisko ke kontroverzním investičním záměrům s dalekosáhlými důsledky, jejichž projednání neproběhlo transparentně - a to nejen v případech vyloženě korupčního jednání, ale i tam, kde orgány obce místní veřejnost nedostatečně informovaly o skutečných parametrech projektu. S ohledem na výše uvedené je podle Ústavního soudu třeba ustanovení § 7 písm. d) zákona o místním referendu vztáhnout toliko na případy, kdy položená otázka či eventuální výsledek referenda jsou v rozporu s právními normami kogentní povahy.
SHRNUTÍ
Jak vyplývá z uvedené judikatury Ústavního soudu, nebrání konání místního referenda skutečnost, že obec ve věci, o níž se má hlasovat, uzavřela smlouvu, která neupravuje možnost od ní odstoupit. Tento názor nyní následují i krajské soudy - viz usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2012, sp. zn. 63 A 4/2012 (Chvalovice).
Vyřešena je i navazující otázka, jak interpretovat výsledek, který by byl v rozporu se soukromoprávním závazkem. Takový výsledek není možné automaticky vnímat jako skutečnost způsobující zánik závazku. Výsledek referenda totiž má účinky vůči orgánům obce (§ 49 zákona o místním referendu), nikoliv bez dalšího vůči jiným osobám. Místní referendum, jak uvedl Ústavní soud, je v daném případě nástrojem občanů, kterým lze přimět orgány obce, aby se uvedenou občanskoprávní otázkou vůbec zabývaly, případně usilovaly o její rozřešení v občanskoprávním řízení (podobně jako rozřešení otázky platnosti samotné smlouvy). Orgány obce tak jsou především povinny usilovat o zánik či změnu smluvního závazku, k čemuž může dojít mnoha různými způsoby.
FILIP RIGEL
Nejvyšší správní soud
Radnice v Kralupech nad Vltavou.
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
