V článku Jak zastavit černou stavbu«, který vyšel v Moderní obci č. 8/2012, str. 32-33 jsme se věnovali tomu, jak přinutit neukázněného stavebníka, aby ukončil svou nepovolenou činnost. Odpověděli jsme si také na otázku, zda a jakým způsobem lze vymáhat zákazová rozhodnutí a jak lze...
V článku Jak zastavit černou stavbu«, který vyšel v Moderní obci č. 8/2012, str. 32-33 jsme se věnovali tomu, jak přinutit neukázněného stavebníka, aby ukončil svou nepovolenou činnost. Odpověděli jsme si také na otázku, zda a jakým způsobem lze vymáhat zákazová rozhodnutí a jak lze stavebníka za provedení a užívání nepovolené stavby trestat. V tomto příspěvku se zaměříme na jinou problematickou situaci - fyzické odstranění nepovolené stavby.
Téměř od počátku svého působení se veřejný ochránce práv setkává s tím, že když už stavební úřad nařídí odstranění nepovolené stavby, beztak se neodhodlá své rozhodnutí vykonat. Poprvé ochránce na tuto skutečnost upozornil již ve své Souhrnné zprávě za rok 2003 (dostupná na www.ochrance.cz). Zde uvedl: »Nečinnost stavebních úřadů na úseku exekucí je tématem pro vážnou diskusi o změně systému, kdy náklady na výkon rozhodnutí hradí obce ze svých rozpočtů. Stávající praxe, kdy jsou případy odstranění nelegálních staveb vzácnou výjimkou, je do budoucna neudržitelná. Rezignace na výkon rozhodnutí stavebního úřadu závažným způsobem narušuje principy právního státu.«
PŘÍČINY NEČINNOSTI
Na popsané situaci se bohužel nic nezměnilo. Důvodů, proč se stavební úřady výkonu svých rozhodnutí vyhýbají, je celá řada. Na prvním místě lze uvést fakt, že realizace rozhodnutí o odstranění stavby je závažným a nevratným zásahem do majetku stavebníka, takže úředníci mají obavy jednak z jeho reakce, jednak z náhrady škody v případě, že by v průběhu procesu závažněji pochybili. Vedle příčin psychologických jsou zde však i důvody objektivní. Vlastník stavby je v řadě případů neznámého pobytu nebo nepřebírá poštu. Mnohdy bývá obtížné najít stavební firmu, která by demolici byla ochotna provést (přičemž u staveb, které by vyžadovaly stavební povolení, není možno podle § 128 odst. 4 stavebního zákona uložit jejich odstranění svépomocí). Je třeba vyřešit též řadu složitých právních otázek, například jak naložit s movitými věcmi nalezenými ve stavbě.
Veřejný ochránce práv může ze své pozice pouze opakovaně stavebním úřadům připomínat, že uvádět svá rozhodnutí v život je jejich povinností i přes výše uvedené překážky. Omluvou pro odkládání výkonu rozhodnutí není ani nemajetnost povinného (k tomu viz stanovisko ochránce sp. zn. 1508/2008/VOP/SN, dostupné na adrese www.ochrance.cz), ani nedostatečné personální obsazení stavebního úřadu či zapůjčení spisu jinému úřadu či soudu (stanoviska ochránce sp. zn. 4000/2004/VOP/MH a 6240/2006/VOP/JSV), či dokonce zájmy města, jehož úřad rozhodnutí vydal (stanovisko ochránce práv sp. zn. 322/2010/VOP/KČ). Důvodem pro nečinnost stavebního úřadu nemůže být ani podání správní žaloby proti rozhodnutí o odstranění stavby, nepřizná-li soud žalobě odkladný účinek (stanovisko ochránce sp. zn. 2205/2011/VOP/DS).
FINANČNÍ ZAJIŠTĚNÍ
Nejvážnější překážkou odstraňování černých staveb v České republice je bohužel fakt, že stát pro tuto část výkonu státní správy nikdy nezajistil dostatečné finanční krytí. Náklady na odstranění nepovolené stavby má samozřejmě nést její vlastník (§ 131 odst. 1 stavebního zákona). Jestliže však odmítne svou povinnost splnit dobrovolně, musí stavební úřad uhradit náklady na likvidaci stavby a po povinném je následně vymáhat. To může trvat i několik let, u osob insolventních nebo firem v likvidaci se to dokonce vůbec nemusí podařit. Exekuce tak vyvolávají velké nároky na obecní rozpočty. Obce nedostávají na výkon povinností stavebního úřadu od státu zvlášť vyčleněné prostředky a nejsou ochotny (ani zálohově) hradit náklady na odstranění staveb, zejména ne na území jiných obcí.1)
K tomu je ovšem nutno poznamenat, že stavební zákon nerozlišuje, zda se předmět exekuce nachází přímo v území obce, která zajišťuje působnost stavebního úřadu nebo v území obce jiné, ale v dosahu místní působnosti stavebního úřadu. Za současné situace tedy nezbývá, než aby obce, jež zajišťují výkon působnosti stavebního úřadu, počítaly s insolventností či nekázní povinných osob a vždy si předem vymezily určitou finanční částku ve svém rozpočtu na podobné případy (stanovisko ochránce sp. zn. 2718/2010/VOP/SN).
Druhou možností je požádat v konkrétním případě o financování demolice krajský úřad. Od roku 2007 (v souvislosti s přijetím nového stavebního zákona) dostává totiž každý kraj do svého rozpočtu zhruba 2 miliony korun ročně, jež jsou každoročně valorizovány. Tyto prostředky mají být určeny zejména na financování nových institutů stavebního zákona v souvislosti s nařízením nezbytných úprav stavby (stavební příspěvek, náhrada újmy). Nejsou však účelově vázány, takže pokud je kraj nevyužije k danému účelu, lze z nich v následujících letech zálohově hradit též exekuce na jeho území.
Reálně však obce ani kraje žádnou rezervaci prostředků na budoucí demolice ve svých rozpočtech neprovádějí. Proto bývá realizace rozhodnutí o nuceném odstranění stavby nelehkým úkolem. Na dalších řádcích se budeme věnovat tomu, jaké možnosti má úředník stavebního úřadu, který se navzdory všem překážkám rozhodne důsledně prosazovat zájem na zachování stavební kázně.2) Připomeňme, že uvedený veřejný zájem aproboval v jednom ze svých nálezů i Ústavní soud ČR (nález sp. zn. II. ÚS 482/02 ze dne 8. dubna 2004).
PŘEDÁNÍ VĚCI SOUDU ČI EXEKUTOROVI
Zejména v případě stavebních úřadů menších obcí lze jen doporučit, aby o výkon svého rozhodnutí požádaly soud nebo soudního exekutora (§ 105 odst. 2 správního řádu). Výhoda uvedeného postupu je v tom, že orgán se zkušenostmi v oblasti exekucí zajistí nejen potřebnou administrativu, ale i kontakt s povinným. Přesto je několik věcí, na které by měl úřad při předání věci pamatovat.
Především je třeba si uvědomit, že návrh podává a účastníkem exekučního řízení se stává přímo obecní či městský úřad, nikoliv obec či město jako veřejnoprávní korporace (k tomu viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 2539/98 ze dne 28. 7. 1999 a stanovisko ochránce sp. zn. 5151/2009/VOP/DS). Jde tedy o výkon státní správy. Tomu by měla odpovídat hlavička žádosti adresované soudu či exekutorovi. Znamená to také, že jde o činnost úřední, takže laxní postup úřadu jakožto oprávněného v exekučním řízení (např. nedoplnění podkladů soudem požadovaných ve stanovené lhůtě) se může stát předmětem šetření veřejného ochránce práv.
V souvislosti s tím je třeba podotknout, že návrh na výkon rozhodnutí soudem může podat i účastník původního řízení o odstranění stavby - typicky soused, jehož práva jsou stavbou dotčena (k tomu viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1531/2000 ze dne 17. 7. 2001).3) Není to však rozhodně povinností takovéto osoby a stavební úřad tím nesmí v žádném případě omlouvat svou nečinnost při výkonu rozhodnutí (stanovisko ochránce sp. zn. 4106/2007/VOP/JSV).
Další poznámka se týká výroku rozhodnutí o odstranění stavby. Stavební úřad může být nemile překvapen tím, jak vysoké nároky bude soud na určitost výroku klást. V rozhodnutí by měla být jednoznačným způsobem identifikována stavba, případně její část, která má být odstraněna (včetně pozemků, na nichž stavba stojí). Musí z něj být také zřejmé, komu je povinnost odstranit stavbu ukládána (vlastník stavby) a měla by být stanovena i lhůta, do kdy se tak má stát. Rozhodnutí by mělo být opatřeno doložkou právní moci. Jestliže výrok rozhodnutí není dostatečně určitý, může soud návrh na provedení exekuce zamítnout.
Nejpodstatnější je však uvědomit si, že předání věci soudu či exekutorovi může stavebnímu úřadu ušetřit práci, nikoliv však náklady s výkonem rozhodnutí spojené. Soud si totiž může vyžádat od úřadu jakožto povinného zálohu na náklady exekuce (§ 270 odst. 3 občanského soudního řádu). Jelikož prostředky potřebné pro odstranění stavby bývají nemalé, lze očekávat, že soud tohoto oprávnění využije. Obdobnou možnost má i soudní exekutor (§ 90 odst. 3 exekučního řádu).
Zřejmě jediným způsobem, jak tuto překážku obejít, je uzavřít s exekutorem, který má k dispozici dostatečně vysokou hotovost, rámcovou smlouvu o provádění exekucí a o případných zálohách na náklady. Jestliže je exekutor ochoten zavázat se například k tomu, že nebude požadovat zálohu vyšší než určité procento odhadnutých nákladů na demolici, může být finanční břemeno spojené s výkonem rozhodnutí pro stavební úřad (resp. příslušnou obec) únosné. Dlužno dodat, že po zahájení exekuce prováděné soudním exekutorem nesmí povinný až do ukončení exekuce nakládat se svým majetkem (§ 44a odst. 1 exekučního řádu), tudíž má exekutor rozumnou šanci domoci se vynaložených peněz zpět, není-li vlastník stavby vysloveně insolventní.
VÝKON ROZHODNUTÍ SAMOTNÝM ÚŘADEM
Stavební, resp. městský či obecní úřad může samozřejmě své rozhodnutí vymáhat též sám (§ 105 odst. 1 správního řádu). Tato cesta je vhodnější z toho hlediska, že nezatěžuje povinného zbytečnými náklady, obzvláště ve srovnání s výkonem rozhodnutí soudním exekutorem. Na druhou stranu zde hrozí, že nepodaří-li se přesvědčit samosprávu, aby na výkon rozhodnutí uvolnila prostředky z městského či obecního rozpočtu, veškerá snaha úřadu vyjde vniveč. Přesto i takovouto situaci lze v některých případech řešit. Podívejme se na některé málo využívané právní instituty při výkonu rozhodnutí úřadem.
Zejména by úřad neměl zapomínat, že k dobrovolnému odstranění stavby může povinného ještě v poslední chvíli motivovat výzva ke splnění uložené povinnosti (§ 109 správního řádu). Ta se odesílá před samotným nařízením exekuce a úřad v ní musí vlastníkovi stavby stanovit náhradní lhůtu k odstranění stavby. Měl by povinného ve výzvě též upozornit, že po marném uplynutí této lhůty již nařídí exekuci. Formulaci výzvy je třeba věnovat pozornost a rozhodně není na škodu začlenit do ní mimo jiné i varování, že neukázněný vlastník stavby ponese veškeré náklady případné exekuce (§ 116 odst. 3 správního řádu).
Jestliže má úřední osoba s přihlédnutím k osobě povinného obavy, že by při provádění exekuce na místě stavby mohl být ohrožen její život nebo zdraví, může si vyžádat asistenci Policie ČR (§ 21 zákona o Policii ČR).
Nejdůležitějším institutem, kterého by měly úřady více využívat, je nicméně usnesení, kterým se povinnému uloží povinnost zaplatit předem náklady exekuce nebo alespoň zálohu na ně (§ 119 odst. 4 správního řádu). K tomu musí úřad stanovit lhůtu nejméně 8 dnů.
Význam tohoto usnesení spočívá v tom, že jde o nový, samostatný exekuční titul, a to na peněžité plnění. Úřad je tedy může předat k vymáhání soudu či exekutorovi, přičemž - na rozdíl od samotného odstranění stavby - s předáním této věci jsou spojeny minimální náklady. V případě soudu jde o paušální částku 3000 Kč (položka 18 Sazebníku k zákonu o soudních poplatcích), v případě soudního exekutora o 15 % vymáhané částky (§ 6 vyhlášky č. 330/2001 Sb.).
Úřad také může zaplacení uložené částky vymáhat na povinném sám, přičemž jeho oprávnění odpovídají těm, která jsou jinak svěřena finančnímu úřadu. Zejména může získávat informace o příjmech povinného od zaměstnavatelů a bank, vyžadovat od povinného prohlášení o majetku a může nechat obstavit jeho účet a provádět srážky z příjmů (§ 57, § 180, § 187, § 190 daňového řádu). O provedení exekuce na peněžité plnění je možno požádat také příslušný finanční úřad (§ 106 odst. 2 správního řádu).
Usnesení o úhradě nákladů není samozřejmě řešením všespásným. Nepokryje případy, kdy povinný je insolventní, neznámého pobytu, jedná se o společnost v likvidaci nebo v konkurzu apod. Přesto může představovat významný nástroj k prosazení stavební kázně v těch případech, kdy se vlastník stavby splnění uložené povinnosti vyhýbá, ačkoliv je důvodný předpoklad, že jeho finanční situace by mu umožňovala náklady na odstranění stavby unést.
POSTIH NEUKÁZNĚNÉHO STAVEBNÍKA
Spíše okrajovým tématem je z hlediska výkonu rozhodnutí otázka, zda lze vlastníka stavby za neuposlechnutí rozhodnutí odstranění stavby nějak trestat. Za platnosti starého stavebního zákona se stavební úřady snažily nahrazovat výkon rozhodnutí právě opakovaným ukládáním pokut, což bylo ovšem v rozporu se smyslem správního trestání a neodpovídalo to ani formulaci příslušného deliktu. Současný stavební zákon žádný odpovídající přestupek ani správní delikt neobsahuje. Návrh novely stavebního zákona, který v době dokončování tohoto článku dosud není schválen, s ním opět počítá.
V § 179 odst. 3 písm. d) stavebního zákona by mělo být nově uvedeno, že přestupku se dopouští ten, kdo jako vlastník stavby neodstraní tuto stavbu ve lhůtě stanovené v rozhodnutí podle § 129. Pokuta je nicméně trestem, odstranění protiprávního stavu však sama o sobě nezajistí.
SHRNUTÍ
Zajistit výkon rozhodnutí o odstranění stavby je úkolem stavebního úřadu. Jestliže ke splnění povinnosti nepřikročí vlastník stavby, musí tak stavební úřad učinit na jeho náklady. K tomu ovšem potřebuje disponovat vstupní hotovostí, kterou by použil na provedení demolice. Obce zpravidla odmítají ze svých rozpočtů takovou částku uvolnit, protože vymožení vynaložených prostředků na povinném je během na dlouhou trať. V této otázce selhává především stát, který na tuto část výkonu státní správy nevyčlenil odpovídající prostředky.
Dílčím řešením uvedeného problému může být předávání výkonů demoličních rozhodnutí soudnímu exekutorovi. Obec s ním ovšem musí mít uzavřenu rámcovou smlouvu, v níž je omezena maximální výše zálohy na náklady exekuce, kterou může exekutor od obecního úřadu jakožto oprávněného vyžadovat. Druhou možností pak je, že úřad provede výkon svého rozhodnutí sám. V takovém případě může v průběhu exekučního řízení vydat usnesení, jímž uloží vlastníkovi stavby, aby zaplatil předem zálohu na náklady exekuce. Tu pak může vymáhat běžným způsobem jako peněžité plnění a teprve po jejím vyplacení realizovat samotnou demolici.
Poznámky
1) Je zajímavé, že při projednávání velké novely stavebního zákona, která v době dokončení tohoto článku vyčkává na schválení v Poslanecké sněmovně, uplatnil Senát pozměňovací návrh, podle něhož náklady na neodkladné odstranění stavby a na nutné zabezpečovací práce by měl nést zálohově stát, nikoliv obec se stavebním úřadem, jako to bylo v zákoně uvedeno doposud. Stejný model by jistě mohl fungovat i pro případy »běžného« (tedy nikoliv havarijního) odstraňování staveb. Stačilo by podobné ustanovení výslovně vtělit do § 129 stavebního zákona, který zatím k otázce, kdo má nést břemeno zálohového hrazení finančních nákladů, mlčí.
2) Tento článek vychází, kromě judikatury a stanovisek veřejného ochránce práv, též z Metodické pomůcky Ministerstva pro místní rozvoj »Exekuční řízení«, která vyšla v časopise Stavebně správní praxe č. 6/2010.
3) Pro úplnost je třeba podotknout, že ochránce zaznamenal i opačné rozhodnutí Městského soudu v Praze, které právo podat návrh na výkon rozhodnutí účastníkovi řízení o odstranění stavby odepřelo (stanovisko ochránce sp.zn. 322/2010/VOP/KČ).
KAREL ČERNÍN
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
Zajistit výkon rozhodnutí o odstranění stavby je úkolem stavebního úřadu. Jestliže ke splnění povinnosti nepřikročí vlastník stavby, musí tak stavební úřad učinit na jeho náklady.
Mgr. Karel Černín
FOTO: ARCHIV
Pro přidávání komentářů se musíte nejdříve přihlásit.
Dobrý den,
Kam se mohu obrátit o pomoc? Soused postavil stavbu na černo. Šlo to až exekutorovy a nic se neděje. Stavba narušuje mé žití. Platí v Česku zákony?
Předem děkuji
S pozdravem Jiří