Aplikace č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen »zákon o finanční kontrole«), zejména v jeho části týkající se interního auditu, vyvolává v praxi značné problémy. Podle ustanovení § 28 odst. 1 zákona...
Aplikace č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen »zákon o finanční kontrole«), zejména v jeho části týkající se interního auditu, vyvolává v praxi značné problémy.
Podle ustanovení § 28 odst. 1 zákona o finanční kontrole interní audit zajišťuje uvnitř orgánu veřejné správy funkčně nezávislý útvar, případně k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídicích výkonných struktur (dále jen »útvar interního auditu«). Ustanovení § 29 odst. 1 zákona o finanční kontrole pak stanoví, že útvar interního auditu je přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, který zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od řídicích výkonných struktur.
Podle ustanovení § 2 písm. a) zákona o finanční kontrole se pro jeho účely orgánem veřejné správy rozumí mj. územní samosprávný celek (ÚSC). Jde o pojem zavádějící, neboť obec jakožto ÚSC není orgánem veřejné správy, ale je veřejnoprávním útvarem, jemuž je přiznána vlastnost právnických osob, přičemž věcně jde o veřejnoprávní korporaci [srov. čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR, § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku a ustanovení § 2 odst. 1 zákona o obcích]. Stěžejním je pak termín vedoucího orgánu veřejné správy, jímž je dle definice zakotvené v ustanovení § 2 písm. d) zákona o finanční kontrole v obci starosta.
»POD« TAJEMNÍKEM, ČI STAROSTOU?
Při řešení, kam v rámci ÚSC organizačně začlenit útvar interního auditu, je třeba vzít v úvahu především smysl a funkci útvaru interního auditu. Interní audit je součástí vnitřního kontrolního systému v orgánech veřejné správy a je definován jako organizačně oddělené a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídicí kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací. Jinými slovy, interní audit přezkoumává a vyhodnocuje přiměřenost a účinnost řídicí kontroly, kterou zajišťují odpovědní vedoucí zaměstnanci při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření (srov. ustanovení § 3 odst. 1 písm. c) a § 3 odst. 4 písm. a) a b) zákona o finanční kontrole).
Jak již bylo řečeno výše, ustanovení § 28 odst. 2 zákona o finanční kontrole výslovně stanoví, že interní audit musí být organizačně oddělen od řídicích výkonných struktur, což přímo zajišťuje vedoucí orgánu veřejné správy, tedy starosta (srov. ustanovení § 28 odst. 1 a § 29 odst. 1 zákona o finanční kontrole). Kdyby tedy byl útvar interního auditu organizačně začleněn do obecního úřadu, v němž jsou taktéž začleněni vedoucí zaměstnanci, kteří zajišťují řídicí kontrolu, kteroužto přezkoumává interní audit, nebyla by splněna podmínka organizačního oddělení interního auditu od řídicích výkonných struktur. Je též třeba zdůraznit, že za splnění této podmínky odpovídá vedoucí orgánu veřejné správy (starosta), který nemůže ovlivnit organizační uspořádání obecního úřadu, neboť jde o pravomoc vyhrazenou radě obce (srov. ustanovení § 102 odst. 2 písm. o) zákona o obcích).
Z kontextu ustanovení o interním auditu vyplývá, že zaměstnanci vykonávající interní audit jsou řízeni a kontrolováni orgánem veřejné správy - starostou (srov. ustanovení § 30 odst. 5 a 7 a § 31 zákona o finanční kontrole), s nímž projednávají přípravu plánů interního auditu, který tyto plány schvaluje a jemuž předávají zprávy o svých zjištěních. A mají-li být tito zaměstnanci řízeni a kontrolováni starostou, nemohou být organizačně začleněni do obecního úřadu, v němž jsou začleněni zaměstnanci, jež řídí a kontroluje tajemník obecního úřadu.
ARGUMENTY, KTERÉ NEOBSTOJÍ
Jako nepodstatné se jeví argumenty, že interní audit by měl být zajišťován toliko zaměstnanci ÚSC, kteří jsou zařazeni do kategorie úředníka, a tudíž musí být organizačně začleněni do obecního úřadu. Naopak zákon o úřednících předpokládá, že vedle zaměstnanců v kategorii úředník (zaměstnanců - úředníků) působí v ÚSC i nadále zaměstnanci - neúředníci v pracovním poměru či jiném pracovněprávním vztahu. Jejich pracovněprávní vztahy jsou upraveny zákoníkem práce, případně dalšími zvláštními právními předpisy, které se týkají určitých specifických věcných oblastí a jejichž úpravu jim zákoník práce přenechal (např. založení pracovního poměru jmenováním u vedoucího útvaru interního auditu). Osobní působnost zákona o úřednících je pozitivně vymezena v ustanovení § 1 tak, že z celkové skupiny zaměstnanců ÚSC se speciální právní úprava vztahuje jen na ty, kteří splňují všechny znaky, jež charakterizují pojem úředník, vedoucí úředník či vedoucí úřadu, přičemž není stanoveno, že zaměstnanec splňující uvedené znaky musí být zařazen do kategorie úředníka. Oproti tomu ustanovení § 21 odst. 1 věta první zákona o úřednících ukládá územním samosprávným celkům zajišťovat určité správní činnosti prostřednictvím úředníků a současně těmto úředníkům stanoví jako předpoklad pro jejich výkon prokázání zvláštní odborné způsobilosti. Pro výkon kterých správních činností je zvláštní odborná způsobilost předpokladem, stanoví vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků ÚSC, ve znění vyhlášky č. 273/2007 Sb., mezi něž ovšem činnosti interního auditu nenáležejí.
PRÁVNÍ NÁZORY NEJVYŠŠÍHO SOUDU
Nesprávné jsou i názory, že nelze zřídit útvar interního auditu mimo organizační strukturu obecního úřadu či mimo organizační složku obce. Naopak, obec má možnost vyhovět požadavkům zákona o finanční kontrole na zřízení zvláštního útvaru interního auditu jako samostatné skupiny zaměstnanců města v přímé řídicí působnosti starosty, a s tím souvisejícím vyloučením řídicích a kontrolních působností tajemníka obecního úřadu. Z právního názoru Nejvyššího soudu ČR ze 4. 3. 2003 sp. zn. 21 Cdo 850/2002 lze dovodit, že obec nemusí mít vždy všechny zaměstnance organizačně začleněné do obecního úřadu, nýbrž naopak zaměstnanci tvořící určitý organizovaný útvar mohou tvořit organizačně relativně samostatnou složku obce stojící mimo její orgán - obecní úřad.
Výše uvedené podporuje též právní názor Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 3. 2005 sp. zn. 21 Cdo 1708/2004, dle něhož »skutečnost, že zákon o obcích předpokládá standardní vnitřní organizační rozčlenění obecních úřadů (magistrátů) na odbory a oddělení, neznamená, že by si obec (město, statutární město) nemohla pro potřeby svého obecního úřadu (magistrátu) zřídit i jiné organizační útvary. Zejména u největších a nejvýznamnějších měst nepochybně vyvstává nutnost v mezích zákona přizpůsobit vnitřní uspořádání a organizační struktury jejich orgánů individuálním potřebám jednotlivých měst. Z tohoto důvodu zákon o obcích ukládá územně členěným statutárním městům, aby si své vnitřní poměry ve věcech správy města upravila obecně závaznou vyhláškou - statutem (srov. § 4 odst. 2 zákona o obcích), v němž si mj. stanoví pravomoc orgánů města na úseku samostatné a přenesené působnosti, a to v rozsahu svěřeném jim zákonem [srov. § 130 písm. b) zákona o obcích]«.
KRISTINA CHRÁSTKOVÁ
doktorandka Právnické fakulty MU Brno AK Tschöpl & Partner
Mgr. Kristina Chrástková
FOTO: ARCHIV
