Ve své krátké úvaze jsem upozornil na některé problémy správy věcí veřejných a naznačil možné směry jiného vývoje státní správy a územní samosprávy v ČR, než kterými se ubírá dosud. (První část vyšla v Moderní obci č. 12/2011, str. 60 - pozn. redakce.) FUNKCE A CHARAKTER ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY Územní...
Ve své krátké úvaze jsem upozornil na některé problémy správy věcí veřejných a naznačil možné směry jiného vývoje státní správy a územní samosprávy v ČR, než kterými se ubírá dosud. (První část vyšla v Moderní obci č. 12/2011, str. 60 - pozn. redakce.)
FUNKCE A CHARAKTER ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY
Územní samospráva v ČR je lokální (místní) a mezoregionální3). Samospráva mikroregionální a makroregionální chybí.
Se samosprávou lokální čili místní je to jednoduché. Patří každé obci, schopné sestavit svoje samosprávné orgány. Se samosprávou regionální je to »složitější« politicky, protože rozsah může ovlivnit charakter celého státu. Zejména přispět k územní decentralizaci státní moci a ke korekci výlučnosti jeho centra. Proto se tradičně centralizované státy regionální samosprávě brání a nejde-li ji odvrátit, alespoň vytvářejí územně správní celky tak, aby se staly skutečné regionální samosprávě administrativní překážkou.
Charakter územní samosprávy je dán zákonným rozsahem oprávnění a úkolů, které stát samosprávám dává. I samospráva se opírá o veřejnou moc, ale orgány samosprávy používají mocenské postupy pouze vůči sobě navzájem. Vedle správy veřejných záležitostí zajišťují územní samosprávy také veřejné služby. V zásadě přitom platí, že by měly zajišťovat jen takové služby, na které územně »dosáhnou«. Společné služby pro občany více samosprávných jednotek by tedy měly zajišťovat již samosprávy vyššího řádu.
PROSTOROVÉ USPOŘÁDÁNÍ SPRÁVNÍCH OBVODŮ
Co se týče prostorového uspořádání státní správy a územní samosprávy, je třeba předeslat, že tyto správní systémy nemusejí a vlastně ani nemohou být v prostorové symetrii. Každý potřebuje jiné prostorové vymezení. Zatímco samospráva v zásadě s počtem obyvatel obce, regionu či státu nesouvisí, prostorové »potřeby« státní správy jsou naopak určitým minimálním počtem osob k efektivnímu fungování určitého správního obvodu determinovány.
Po této vysvětlivce lze přistoupit k úvaze o strukturování území státu pro oba zmiňované správní systémy, při níž bude řídicím pravidlem co možná největší přizpůsobení správní struktury »skutečné« struktuře sídelní. Sídelní strukturou je zde myšlen obraz území státu vytvořený nejen aktuální spádovostí (atraktivitou) jednotlivých sídel různé velikosti, ale též jejich vzájemnou sjízdností či geografickou blízkostí.
Územní členění státu pro potřeby státní správy musí splňovat několik požadavků. Vedle souladu se sídelní strukturou by současně mělo být příznivé pro efektivní činnost správních orgánů. Pro zajištění kvalifikovaného a specializovaného výkonu správních činností by mikroreginální správní obvody měly mít nejméně 40 tisíc obyvatel a současně by měla být zajištěna dosažitelnost správních center z okolních obcí, stanovená maximální dojížďkovou vzdáleností 18 km. Ne všude však lze správní obvody, splňující současně obě kritéria, vytvořit. Mnohé přirozené spádové mikroregiony s uvedenou dojížďkou vzdáleností (18 km) mají dolní hranici lidnatosti přibližně 15 tisíc obyvatel a ojediněle i nižší. Proto bude mnohde třeba spojovat tyto mikroregiony k dosažení potřebného počtu obyvatel (min. 40 tisíc) do větších celků. Tato struktura může být ještě doplněna menšími pomocnými správními obvody, které prostorově obsáhnou zbývající odlehlé či naopak přelidněné oblasti.
Naznačená územně správní (mikroregionální) struktura může být pojmenována od největšího po nejmenší správní obvod: okres, okrsek a újezd. Všechna rozhodnutí okresních orgánů (i okrskových a újezdních), byla by rozhodnutími prvoinstančními (s výjimkou přezkumu správních aktů školských, matričních a evidenčních obvodů - viz dále). Sídlo okresního úřadu bude pouze v okresním centru. V okrscích a újezdech budou umísťovány správní agendy v takovém rozsahu, jak to bude vzhledem k jejich frekvenci v konkrétním správním obvodě důvodné.
K umístění odvolacího správního orgánu a k výkonu specializované státní správy v první instanci mohou sloužit správní obvody o minimálním počtu obyvatel 400 tisíc. To je již mezoregionální úroveň, odpovídající »evropskému« požadavku na tvorbu celků NUTS 3. Šlo by v podstatě o současné kraje, vyjma Karlovarského a Vysočiny4), jelikož jejich správní centra spádově nesoustřeďují výše uvedený minimální počet obyvatel. Odvolacím správním orgánem vůči krajským prvoinstančním orgánům by byl resortně příslušný ústřední orgán státní správy.
Pro organizaci základního školství, evidenční a matriční činnosti bude pak třeba prostor státu ještě drobněji rozčlenit na (školské, evidenční, matriční) obvody I. a II. stupně s minimálním počtem obyvatel 750, respektive 1500 obyvatel. Prvoinstanční správní rozhodnutí zdejších orgánů by pak přezkoumávaly okresní úřady jako odvolací správní orgány.
Naznačená vícevrstvá správní struktura může dát odpověď nejen na rozmístění správních orgánů, ale i veřejných institucí různých druhů.
Strukturování státu pro účel územní samosprávy je jednodušší, nežli pro státní správu. Není sporná samospráva místní. Pokud jde o samosprávu regionální, ta je odrazem územní zájmové plurality mezi jednotlivými částmi státu či mezi jeho periferiemi a centrem. V ČR by měla regionální struktura vycházet ze sídelní struktury státu, charakterizované třemi makroregiony (Praha, Brno, Ostrava) a doplněná nižší soustavou 12 mezoregionů (ještě Plzeň, Ústí nad Labem, Hradec Králové, České Budějovice, Liberec, Pardubice, Olomouc, Zlín). Podrobíme-li regionální strukturu »evropskému« požadavku na tvorbu celků NUTS 2 s minimální lidnatostí 800 tisíc, lze vyznačit v ČR 8 až 9 potenciálních vyšších územních samosprávných celků, s nimiž by se zajisté obyvatelé identifikovali lépe nežli s dnešními kraji.
ZÁVĚR
Státní správu by měly vykonávat orgány státu se zaměstnanci státu, zatímco obce a kraje by měly být toliko adresáty státní správy jako každá jiná právnická osoba. To by také byla správná pozice pro plnění jejich víceméně hospodářskosprávní, nikoli mocenské role. Organizační oddělení státní správy a územní samosprávy by otevřelo cestu i k revizi regionální samosprávy, stvořené v ČR spíše k potřebám státní správy nežli k naplnění ústavního práva územních společenství občanů na samosprávu.5)
Tím nejpalčivějším problémem však zůstává skutečnost, že zaměstnanci orgánů územních samospráv, vykonávající státní správu, jsou existenčně závislí na místních a regionálních politicích. Proto upřednostňují zájmy svých nadřízených před ochranou veřejných zájmů. Lze proto konstatovat, že se tzv. smíšený model veřejné správy stal vhodným prostředím pro bujení výše různých neduhů veřejné správy, zejména drobné korupce.
Poznámky
3) Z pohledu regionálního členění území států vyjadřuje mezoregionální úroveň (zpravidla kraje, župy) mezistupeň mezi mikroregiony (zpravidla okresy, okrsky) a makroregiony (zpravidla země, provincie, departmány).
4) Karlovarsko je malý sídelní mezoregion, který však nemá dostatečný počet obyvatel k vytvoření správního kraje. Vysočina, resp. Jihlavsko, vůbec není sídelním mezoregionem. Jde o umělou sestavu více samostatných mikroregionů na rozhraní makroregionů Prahy a Brna.
5) Územní společenství občanů velkých územních celků, kterým by se na jejich přání udělilo právo na samosprávu, nebyla v ČR nikdy seriózně definována. Za nositele práva na územní samosprávu je tak považována množina občanů, kteří se víceméně nahodile ocitli v tom kterém správním obvodu, určeném politickým rozhodnutím centra. Jest otázkou, zda právě takto je správně naplňována ústava státu.
JAROSLAV KUPKA
profesní právník ve veřejné správě, dlouholetý člen orgánů městské samosprávy
Vedle správy veřejných záležitostí zajišťují územní samosprávy také veřejné služby.
