Cílem mé krátké úvahy je ve dvou pokračováních upozornit na některé problémy správy věcí veřejných a naznačit možné směry jiného vývoje státní správy a územní samosprávy v ČR, než kterými se ubírá doposud. SMÍŠENÍ DVOU NESOURODÝCH SYSTÉMŮ Veřejná správa v ČR byla koncipována do současné podoby tzv....
Cílem mé krátké úvahy je ve dvou pokračováních upozornit na některé problémy správy věcí veřejných a naznačit možné směry jiného vývoje státní správy a územní samosprávy v ČR, než kterými se ubírá doposud.
SMÍŠENÍ DVOU NESOURODÝCH SYSTÉMŮ
Veřejná správa v ČR byla koncipována do současné podoby tzv. smíšeného modelu. Jde o určitý experiment, rušící klasické kontinentální rozdělení státní správy a územní samosprávy. Lze jej charakterizovat jako institucionální a personální prolnutí státní správy a územní samosprávy, správněji patrně výkonu státní správy a realizace práva na územní samosprávu. Protože jde o smíšení dvou nesourodých systémů, vyústil velmi brzy tento správní model v nepatřičné ovlivňování výkonu státní správy orgány územních samospráv, v nastolení právní nerovnosti mezi samosprávami obcí a nakonec, k velkému překvapení, i ve financování výkonu státní správy z rozpočtů územních samospráv. Počet a tvar správních obvodů, zejména vyšších územních samosprávných celků (krajů), nebyl přizpůsoben sídelní struktuře našeho státu, historické podobě našich zemí či alespoň evropským regionálním standardům1). Nepřirozené územní vymezení krajů se ani nesnaží zapřít svoje vzory v předlistopadovém režimu. To vše vyvolává otazníky nad kvalitou a stabilitou celého správního systému v ČR.
Zastávám stanovisko, že »veřejnou správu« je třeba změnit návratem k duálnímu pojetí veřejné správy včetně rozlišného správního členění státu pro výkon státní správy a pro realizaci práva na územní samosprávu.
POJEM »VEŘEJNÁ SPRÁVA«
Ke změně veřejné správy může kupodivu přispět vyjasňování obsahu samotného pojmu veřejná správa, jakož i obsahu pojmů státní správa2) územní samospráva.Pojem veřejná správa bych přitom definoval jako veškerou správu vykonávanou orgány státní správy a orgány územních samosprávných celků, směřující navenek nebo týkající se záležitostí veřejného zájmu.
K vystižení nesourodosti obsahu pojmů státní správa a územní samospráva je třeba si povšimnout následujících rozdílů. Zatímco státní správa je odrazem zájmu státu regulovat na svém území stanovené záležitosti jednotlivých osob bez ohledu na poměry místní, územní samospráva je odrazem zájmu územně vymezených společenství občanů spravovat si svěřené veřejné záležitosti samostatně, podle místních poměrů. Zatímco státní správa ve dvoustupňovém správním řízení zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti konkrétních osob, územní samospráva politickými metodami rozhoduje o celkovém rozvoji obce či regionu, bez zaměření na jednotlivce. Zatímco činnost státní správy musí vykonávat orgány uspořádané hierarchicky, právo územní samosprávy realizují periodicky volené orgány územních samospráv, u nichž je tato hierarchie nemyslitelná. Zatímco státní správa musí být vůči občanskému společenství politicky neutrální, rozhodování orgánů územní samosprávy je vždy ovlivněno jejich momentálním stranickým složením. Zatímco státní správa si nemůže sama stanovovat cíle své činnosti - ty jsou stanoveny zákonem, územní samospráva ano, je to jejím smyslem. Zatímco územní samosprávu lze realizovat v každé obci, pro efektivní výkon státní správy je - až na výjimky - třeba většího »nadobecního« prostoru. Co je však nejdůležitější, státní správa v jakékoli formě je státu potřebná vždy, zatímco územní samospráva je luxusem vyspělé demokracie.
Státní správa a územní samospráva jsou zjevně dva různě strukturované a různě fungující systémy, které odrážejí rozlišné a někdy i protichůdné zájmy. Společné a současně i matoucí mají pouze to, že působí ve veřejném prostoru, opírají se o veřejnou moc a mohou produkovat veřejné služby.
Z uvedeného však vyplývá také to, že veřejná správa není organizací, nevytváří specifický správní systém ani správní metodu. Je toliko druhem správy, opakem správy soukromé. Lze-li pak označit jak státní správu, tak i územní samosprávu pojmem veřejná správa, stává se tento pojem víceznačným, tedy neurčitým. Proto je jeho používání pro označení státní správy nebo územní samosprávy, či obou těchto správních systémů dohromady přinejmenším riskantní a často skutečně zmatečné.
Je tedy nepraktické zabývat se v tomto pojednání nadále veřejnou správou, ale bude vhodnější popisovat samostatně státní správy a funkci a charakter územní samosprávy.
FUNKCE A CHARAKTER STÁTNÍ SPRÁVY
Státní správa je instrumentem zajišťování cílů a záměrů státu. Na jedné straně tohoto »instrumentu« stojí společenství občanů státu se svými zájmy a na druhé straně se ocitá jednotlivec se svými zájmy často rozličnými od zájmů tohoto společenství. Nejde zde tedy o službu veřejnosti, jak by bylo možno dovodit z často publikované představy veřejné správy jako služby. Fungování instrumentu státní správy totiž nijak nezáleží na vůli jejích objektů - jednotlivých osob.
Z pohledu státu by měla být státní správa především efektivní, tj. ve stavu rovnováhy mezi účinností (výkonností) správy a mezi její nákladovostí či hospodárností jejího výkonu. Účinností státní správy se rozumí řádné splnění všech úkolů podle příslušného zákonného zadání. Hospodárností státní správy se pak rozumí maximální úspornost jejího výkonu, neohrožující ovšem její chod. Efektivnost státní správy úzce souvisí především s její prostorovou organizací, tedy s její teritoriální dostupností a (naopak) dosahem při zachování potřebné koncentrace správních úřadů, resp. správních činností. S koncentrací správních činností zase souvisí potřebná odborná specializace správních orgánů.
Dále by státní správa měla být jednotná ve svých dopadech na jednotlivé osoby tak, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly mezi týmiž právy a povinnostmi osob v různých částech státu. Sjednocování výkonu státní správy je přitom hlavním úkolem ústředních orgánů státní správy, k jehož úspěšnému plnění tyto orgány potřebují disciplinárně ovládat celou správní strukturu. To však tzv. smíšený model, v němž státní správu vykonávají orgány územních samospráv, které státu disciplinárně nepodléhají, neumožňuje.
Jiným pohledem na státní správu je pohled toho, kdo se stane jejím objektem či adresátem. Pro různost zájmových pozic těchto osob lze jen stěží definovat jejich společný požadavek na charakter státní správy. Například stavebník by uvítal pružnost a rychlost v činnosti stavebního úřadu, naopak přestupce by uvítal spíše nečinnost přestupkové komise a mnohý daňový poplatník by zase preferoval úplný zánik finančních úřadů. Lze se tedy patrně sjednotit pouze na tom, že státní správa by neměla nikoho bezdůvodně nebo nadměrně zatěžovat a měla by být spravedlivá a nestranná.
Dodejme, že důvodnost a přiměřenost zatížení jednotlivých osob při jednání se správními orgány stanovují právní normy, jimiž se správní úřady ve své činnosti řídí. Míra odklonu od těchto norem je tedy i mírou odklonu od důvodnosti a přiměřenosti postupu správního orgánu. Spravedlivost a nestrannost výkonu státní správy souvisí, vedle dodržování příslušných právních norem (zajištěným i její dvojinstančností), zejména s její organizační ochranou před politickými vlivy a před korupcí všeho druhu (lze-li je od sebe odlišit). Těmto negativním vlivům je vystavena státní správa všude tam, kde se může správní úředník dostat do osobní závislosti na politické moci, typické právě u smíšeného modelu veřejné správy.
Pokud jde o korupci při nakládání s veřejnými prostředky, k její eliminaci by zajisté přispělo větší zveřejňování rozhodovacích procesů v orgánech státní správy při nakládání s veřejnými prostředky.
Poznámky
1) NUTS - Nomenclature des unités territoriales statistiques, tzv. regiony soudržnosti, které mají v České republice nahrazovat chybějící úroveň NUTS II (statistické celky s nejméně 800 tis. obyvateli), jsou účelovou skládačkou z nevhodně vytyčených krajů.
2) Myslí se zde státní správa ve smyslu vrchnostenské správy regulované cele správním řádem.
JAROSLAV KUPKA
profesní právník ve veřejné správě, dlouholetý člen orgánů městské samosprávy
