Právní postavení starosty obce

Na rozdíl od kolektivních (kolegiálních) orgánů obce - z nichž nejvýznamnější jsou zastupitelstvo obce a rada obce - představuje starosta (ve statutárním městě primátor) obecní orgán monokratický (takový, který je reprezentován pouze jednou osobou, jejíž rozhodnutí vyjadřuje vůli tohoto orgánu)....

Na rozdíl od kolektivních (kolegiálních) orgánů obce - z nichž nejvýznamnější jsou zastupitelstvo obce a rada obce - představuje starosta (ve statutárním městě primátor) obecní orgán monokratický (takový, který je reprezentován pouze jednou osobou, jejíž rozhodnutí vyjadřuje vůli tohoto orgánu).

Starosta je povinným (ze zákona povinně existujícím) orgánem každé obce, byť nemusí být vždy tento orgán fakticky personálně obsazen, což nastává např. v situaci, kdy je starosta ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně zvolen nový starosta.

Postavení starosty: V souladu s § 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zastupuje starosta obec navenek. Navzdory tomu, že obecné povědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlé pravomoci, opak byl a je skutečností (trochu odlišná situace je v případě obce, kde není zvolena rada obce a starosta zde s několika výjimkami vykonává její pravomoc). I když starosta zastupuje obec navenek, není tzv. statutárním orgánem obce, neboť obce statutární orgán tak, jak je chápán v soukromoprávních předpisech (zejména v občanském zákoníku), nemají. Starosta obce podle předchozího obecního zřízení (zákona č. 367/1990 Sb., o obcích) ani podle platné právní úpravy nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat (viz nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000).

K podpoře argumentu, že starosta není statutární orgán obce, je třeba stručně zmínit právní povahu obce, jakožto veřejnoprávní korporace, jejíž základní charakteristika je uvedena v Ústavě ČR (čl. 8 a hlava sedmá), a provést »srovnání« s příslušnými ustanoveními občanského zákoníku.

Podle § 20 odst. 1 občanského zákoníku činí právní úkony právnické osoby ve všech věcech statutární orgány, které k tomu jsou oprávněny smlouvou o zřízení právnické osoby, zakládací listinou nebo zákonem. Byť jsou obce (viz § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku) právnickými osobami, nejsou zřízeny či založeny úkonem podle občanského zákoníku či jiného soukromoprávního předpisu (obce jsou právnickými osobami veřejného práva). V postavení obcí se projevuje jejich dvojí role. Na jedné straně jsou subjektem veřejného práva (mají postavení veřejnoprávní korporace), na straně druhé se do jejich postavení prolíná soukromoprávní rovina (jde o právnické osoby). Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 20. května 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, uvádí, že samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právními předpisy s takovým projevem vůle spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě podpisu příslušné smlouvy, starostou, případně (za podmínek zákonem o obcích stanovených) místostarostou, není-li v souladu se zákonem - v důsledku novelizace obecního zřízení s účinností od 1. 1. 2003 - příslušná působnost zcela nebo zčásti svěřena příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce. Starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek.

Starosta a místostarosta: Jelikož starosta je monokratický orgán obce, obecní zřízení upravuje související záležitost zastupování starosty v době jeho nepřítomnosti. Na základě § 104 odst. 1 zastupuje starostu místostarosta. Podle § 140 odst. 1 ve statutárním městě plní funkci místostarosty (místostarostů) náměstek (náměstci) primátora. Místostarosta není orgánem obce ve smyslu § 5, nicméně v případě zastupování starosty lze zřejmě dovodit, že má v daném případě postavení orgánu obce (a z toho vyplývající příslušné pravomoci). Mezi starostou a místostarostou není v samostatné působnosti obce žádný vztah nadřízenosti a podřízenosti; při výkonu přenesené působnosti však tento vztah lze zřejmě dovodit, např. z toho, že starosta stojí v čele obecního úřadu.

Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Za »svěření některých úkolů« zřejmě obecní zřízení považuje delegování pravomocí starosty na místostarostu či místostarosty, nemá-li jít jinak o ustanovení nadbytečné, a to s ohledem na znění § 83 odst. 1 obecního zřízení, podle něhož je (obecně jakýkoliv) člen zastupitelstva obce mj. povinen plnit úkoly, které mu tento orgán uloží. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci podle § 73 odst. 3 obecního zřízení (tj. nevykonává-li uvolněný člen zastupitelstva obce funkci z důvodu dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství nebo péče o dítě do 3 let věku) nebo podle § 79 odst. 1 obecního zřízení (tj. v průběhu dovolené).

Volba starosty: Podle § 103 odst. 2 /a rovněž § 84 odst. 2 písm. m)/ obecního zřízení volí starostu (a místostarostu či místostarosty) do funkcí zastupitelstvo obce z řad svých členů (na rozdíl od volby zastupitelstva jde o volbu nepřímou). Odvolat starostu či místostarostu z funkce může opět jen zastupitelstvo obce. Na základě § 7 písm. c) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, nelze místní referendum konat o volbě a odvolání starosty nebo místostarosty.

Starosta (i místostarosta) musí být občanem ČR (nikoliv cizinec - občan EU, byť by byl zvolen do zastupitelstva obce).

Starosta a zastupitelstvo obce: Starosta a místostarosta za výkon své funkce odpovídají zastupitelstvu obce (§ 103 odst. 2 obecního zřízení), což je jen logický důsledek toho, že jsou do své funkce voleni právě zastupitelstvem. Podle § 92 odst. 1 obecního zřízení zasedání zastupitelstva obce svolává a zpravidla řídí starosta; v případě ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce jej svolává dosavadní starosta (§ 91 odst. 1 obecního zřízení).

Starosta a rada obce: Podle § 99 odst. 2 obecního zřízení platí, že v obci, kde se rada nevolí, vykonává její pravomoc starosta, nestanoví-li tento zákon jinak (výjimky uvádí § 102 odst. 4). V souladu s § 99 odst. 3 radu obce tvoří mj. starosta a místostarosta (místostarostové).

Starosta a obecní úřad: Podle § 109 odst. 1 obecního zřízení tvoří obecní úřad mj. starosta a místostarosta (místostarostové), přičemž v čele obecního úřadu je starosta. Za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti odpovídá tajemník obecního úřadu starostovi (§ 110 odst. 2).

Starosta a zvláštní orgány obce: Na základě § 106 odst. 1 obecního zřízení zřizuje (v případech stanovených zvláštními zákony) starosta pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy.

Starosta a obecní policie: Obecní policie je podle § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. Podle § 3 odstavec 1 zákona č. 553/1991 Sb. řídí obecní policii starosta (nebo jiný člen zastupitelstva pověřený zastupitelstvem obce).

Výkon funkce starosty: Starosta svoji funkci vykonává nejen ve volebním období, na které byl do této funkce zastupitelstvem zvolen, ale podle § 107 obecního zřízení rovněž ode dne voleb do zastupitelstva obce do zvolení nového starosty nebo místostarosty (v tomto období vykonává své pravomoci též dosavadní místostarosta).

Je-li starosta ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně zvolen nový starosta, vykonává podle § 103 odst. 6 jeho pravomoc až do zvolení starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce k zastupování starosty (§ 104 odst. 1). Neurčilo-li zastupitelstvo obce místostarostu k zastupování starosty nebo byl-li tento místostarosta z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně se starostou, pověří zastupitelstvo obce výkonem pravomoci starosty některého z členů zastupitelstva obce.

Odznak starosty: Na základě § 108 odst. 1 obecního zřízení má starosta právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadech závěsný odznak (závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název Česká republika). V případě primátora statutárního města se jedná o právo používat primátorské insignie (§ 108 odst. 3).

JAN BŘEŇ
právník