Už od sklonku minulého století je ve všech německých spolkových zemích zavedena přímá volba starosty, ale i členů rady obce. Co tato praxe přináší tamnímu obecnímu zřízení a má také některá úskalí? Co by z německého příkladu mohlo inspirovat současnou diskusi o přímé volbě starostů u nás?
Až do poloviny devadesátých let dvacátého století měla každá německá spolková země vlastní komunální systém. Největší protiklad panoval mezi jihoněmeckým a severoněmeckým modelem (viz box). Pak se uspořádání obcí změnilo. Ve všech spolkových zemích nyní platí přímá volba starosty a obecní zřízení se přizpůsobilo jihoněmeckému modelu. Východoněmecké spolkové země učinily tento krok hned po zrušení obecního zřízení v bývalé Německé demokratické republice (NDR).
EFEKTIVNOST POLITICKÉHO ŘÍZENÍ
Od roku 1990 v souladu s novými trendy v řízení organizací veřejné správy (New Public Management - NPM) se prosazovala snaha přizpůsobit řízení obce co nejvíce principům, které platí v soukromém sektoru, zejména posílit exekutivní funkce »podniku - obce«. Přitom vyšly najevo slabé stránky severoněmeckého modelu dvoukolejnosti a vlády politických stran. Nejasná dělicí čára mezi exekutivním a legislativním rámcem obecního zřízení ztěžovala přiřazování faktické odpovědnosti a celkového řízení konkrétním osobám a orgánům.
Příčina byla zjevná: Podle severoněmeckého modelu řídili výbory obce členové rady, tedy zástupci politických stran. Ti se často snažili navzájem se předstihnout populárními usneseními »svého« výboru, a získat tak »body« u voličů. Obecní tajemník jako výkonný orgán rady, jenž jí mohl být kdykoliv odvolán, neměl vůči vládnoucím koalicím žádnou šanci prosadit se.
Do příklonu k jihoněmeckého modelu se promítl i fakt, že restrukturalizací uhelného a ocelářského průmyslu na severu Německa v posledním desetiletí 20. století silně trpěly také územní samosprávy. Zejména v Severním Porýní-Vestfálsku tak získávaly na přitažlivosti ty modely komunální správy, které se opíraly o lepší hospodářskou infrastrukturu, díky čemu byly i lépe finančně vybaveny (šlo hlavně o Bavorsko a Bádensko-Württembersko s jihoněmeckým obecním zřízením - Süddeutsche Ratsverfassung). Třebaže se tato souvislost nikdy empiricko analyticky nezjišťovala (a spolková země Hesensko by tuto prostou tezi ihned vyvrátila), zmíněná konstrukce se stále více ujímala a příležitostně se využívala i politicky.
POLITICKÉ KALKULACE
Protože požadavek přímé volby starosty coby výraz »větší« demokracie veřejnost velmi silně podpořila, bylo zřejmé, že by toto téma mohlo ovlivnit volby do zemského sněmu. Proto opoziční strany ve starých spolkových zemích přijaly institut přímé volby starostů za svůj a v jeho prospěch zahájily lidové iniciativy a referenda. V roce 1991 tak v hesenském referendu hlasovalo plných 82 % občanů pro přímou volbu. Vládnoucí strany v ostatních spolkových zemích záhy pochopily, že odmítnutí přímé volby by se jim v nadcházejících volbách do zemských sněmů nemuselo vyplatit. Jakmile přímou volbu zavedly i nové spolkové země, tlak na to, aby se přizpůsobilo rovněž Severní Porýní-Vestfálsko a Dolní Sasko, zesílil. Ani jedna z těchto dvou spolkových zemí, kde se uplatňoval severoněmecký model (Norddeutsche Ratsverfassung) si nechtěla ponechat stigma, že svým občanům odepírá přímou volbu starosty a modernizaci veřejné správy. Tak byla přímá volba nakonec implementována do všech obecních zřízení v rámci Spolkové republiky Německo. Bohužel, analýza skutečných předností a nedostatků přímé volby se v tomto procesu příliš neuplatnila.
OBECNÍ ZŘÍZENÍ: CELKOVÝ SYSTÉM
Pozvolné slaďování modelů fungování obce v jednotlivých spolkových zemích s jihoněmeckým ukazuje, že na obecní zřízení se musí pohlížet jako na souvislý celek.
Funkční období starosty. Při přímé volbě starosty a rady se musí ujasnit, zda jejich funkční období mají být shodná či se nutně nemusejí překrývat. Například úmrtí starosty, jeho abdikace či odchod do důchodu apod. určitě mohou narušit časovou shodu mezi jeho funkčním obdobím a funkčním obdobím rady. A patrně nelze předpokládat, že by se pak nový starosta volil řekněme jen na rok, než uplyne funkční období rady. Se značnou jistotou lze dokonce tvrdit, že jsou-li funkční období obou orgánů původně identická, dříve či později se přestanou krýt. Třeba v Bádensku-Württembersku jsou již předem rozdílná: Funkční období starosty je tam osm let, rady pět let.
Odvolání starosty. Přímo voleného starostu musí odvolávat opět sami voliči. Odvolání radou obce by bylo z ústavně právního hlediska nejen nelogické, ale i nepřípustné. Jednotlivé spolkové země však mají rozdílné úpravy postupu odvolání starosty. Různí se například kvórum, tedy minimální podíl voličů, který starostu může odvolat. Nikde není ani stejně stanoveno, za jakých podmínek může rada obce zahájit zahájit kroky k bezprostřednímu rozhodnutí občanů (Bürgerentscheid) v této věci. V Bádensku-Württembersku dokonce voliči odvolat starostu z funkce sami nemohou - může se tak stát jen v rámci disciplinárně právního sesazení právním dozorem v souladu s vrchnostenským právem.
Kvalitativní charakteristika starosty. V menších obcích bude většinová přímá volba starosty nahrávat tomu, aby se do funkcí dostávali politicky nezávislí odborníci se zkušenostmi z veřejné správy a zpravidla přicházející z vně obce. Ve větších sídlech se obvykle zůstává u stranické podpory kandidátů, především kvůli organizačním a finančním nákladům volby. Tím se nevylučuje, aby uchazeči o úřad starosty ze stejné strany nevystupovali jeden jako nezávislý a druhý coby kandidát strany.
Kvalitativní charakteristika člena rady. Většinová volba do úřadu starosty přinese její prvky také do volby rady obce. Například to, že volič bude moci přidělit kandidátovi více hlasů (kumulace), nebo že z volebních listin různých stran si sám sestaví své kandidáty. Většinová volba rady může pomoci překonat stereotypní praxi, kdy starosta a většina členů rady patří k různým stranám. Většinová volba dává více šanci vyzdvihnout ty kandidáty na členství v radě, kteří nebudou mít sklon k stranickopolitické urputnosti, neboť budou populární svou větší politickou nezávislostí.
Polarizace. Polarizaci mezi starostou a většinou obecní rady kvůli rozdílné stranické příslušnosti nelze přirozeně vyloučit. Starosta může mít sklon předvádět se jako nadstranický zástupce všech voličů. Nicméně starostova loajalita ke straně, která jej na své kandidátce vynesla do funkce a s jejíž pomocí počítá při případné další kandidatuře, může voličům způsobit také nepříjemná překvapení. Těch se lze nadít hlavně při projednávání větších infrastrukturních projektů či při sporech ohledně ochrany stávajícího stavu proti nové zástavbě.
Rozšíření personálního plebiscitu na věcný plebiscit. Občanský požadavek (Bürgerbegehren) na bezprostřední účast občanů na rozhodování o věcech veřejných ve své obci je pojat do obecních zřízení všech spolkových zemí. Přes malou četnost využívání obecních referend už samotná jejich možnost vede v obcích k větším kompromisům i lepší spolupráci. Vládnoucí koalice se vždy bude snažit zabránit referendu. Podaří-li se je totiž prosadit a úspěšně provést, zákonitě vládnoucí koalici oslabí.
ZÁVĚR
Při všech dosud existujících rozdílech v obecních zřízeních jednotlivých spolkových zemí nelze přehlédnout tlak na to, aby jihoněmecký model byl všude plně převzat. Jenže existující modality ještě neprodukují očekávané výsledky.
Přímá volba znamená jak posílení občanské společnosti, tak voliči bezprostředně stvrzené větší možnosti starosty prosadit se. Starosta získává i silnější pozici k tomu, aby se »oddělil« od politických stran a koalic v radě. Může se tak dokonce během svého funkčního období stát v obci jakýmsi »voleným králem«. Platí to hlavně pro poslední funkční období (a především tam, kde se s možností odvolání starosty voliči nepočítá, či kde k tomu existují značné legislativní překážky).
Období vlády »voleného krále« může být pro obec buď velice úspěšné, nebo značně trýznivé. Moudrost něco takového předvídat však musí mít sami voliči.
FRITZ SCHNABEL
Ministerstvo vnitra Svobodného státu Sasko
Dva původní základní modely obecního zřízení v Německu
Jihoněmecký model koncentrace řízení a přímé volby (Bavorsko a Bádensko-Württembersko) - jednokolejné obecní zřízení
Základním orgánem obce zde byla rada obce přímo volená občany. Také starosta jako další orgán obce byl přímo volen. Délka jeho funkčního období se řídila zákony dané spolkové země (Bavorsko - 6 let), (Bádensko-Württembersko - 8 let). Byl-li starosta opětovně zvolen, pak jeho druhé funkční období původně činilo dokonce 12 let.
Rada byla příslušná pro zásadní usnesení a rozhodnutí. Starosta byl jejím předsedou oprávněným hlasovat, řídit její zasedání a všech jejích výborů, sestavovat pořad jednání a připravovat podklady pro usnesení. Měl silnou pozici, například díky právu rozhodovat v naléhavých případech samostatně, ale také proto, že mohl vznést odpor proti usnesením rady. Především však kvůli tomu, že byl vedoucím obecní správy, zástupcem obce navenek v právní funkci (v holdingových společnostech apod.) i v reprezentativní funkci a že byl výhradně oprávněným k vedení běžné agendy (obecní zastupitelstvo nemá právo udělovat pokyny). Odvolání starosty hlasováním nebylo možné. Byl úředníkem na dobu určitou a z funkce jej mohl odvolat pouze právní dozor v případě pochybení.
Kvůli formálního rozdělení úkolů mezi radu a starostu se tento model označoval i jako »dualistický«. Na základě (potenciálně) silného postavení starosty se však také vžil pojem »model exekutivního vedení«.
Severoněmecký model, v němž má přednost rada - dvoukolejné obecní zřízení
V severoněmeckých spolkových zemích (Severní Porýní-Vestfálsko a Dolní Sasko) bylo obecní zřízení utvářeno britskou okupační mocností. Proto tam byla rada obce přímo volená občany a byla příslušná pro vyřizování všech záležitostí. Vedoucí správy nazývaný obecní tajemník (městský tajemník, vrchní městský tajemník - označení je dáno velikosti obce) byl vlastně pouze výkonným orgánem rady, jejíž usnesení plnil, a mohl jí být kdykoliv odvolán. Všechna důležitá rozhodnutí přijímala rada, která si kdykoliv mohla přisvojit a provádět jakékoliv rozhodnutí, a tím také agendu běžné správy. Právo rozhodovat v naléhavých případech samostatně měl předseda rady společně s některým dalším členem rady (v Severním Porýní-Vestfálsku), nebo společně se šéfem správy (v Dolním Sasku). Předseda rady byl volen z jejího středu s titulem starosta (nebo primátor ve městech), přičemž šlo o funkci dobrovolnou, tj. nikoliv v trvalém pracovním poměru. Dostával však vždy podle velikosti obce náhradu osobních výdajů. Toto označení vyvolává ve Spolkové republice Německo neustále podráždění, neboť »severoněmecký« starosta není srovnatelný s »jihoněmeckým«.
Podle původní myšlenky, že rada volená lidem rozhoduje o tom, kolik pravomocí a moci hodlá exekutivě delegovat, bývá tento model označován též jako »monistický« (v protikladu k jihoněmeckému »dualistickému«). Vzhledem k praktické dominanci stran při volbách do obecní rady je tento severoněmecký »model vlády stran« v protikladu k exekutivnímu vedení v jihoněmeckých zemích.
Kombinované modely
Jihoněmecké a severoněmecké obecní zřízení jsou dva modely s největšími rozdíly. Vedle toho však existují také kombinace, například rýnské starostovské zřízení v Porýní-Falci a Sársku v napoleonsko-francouzské tradici (bývalá francouzská okupační zóna). V zásadě jde o jihoněmecké zřízení, co se týče dělby úkolů mezi radou a starostou. Jediný rozdíl spočívá v tom, že starosta není volen občany přímo, nýbrž obecní radou (a také zase může být radou odvolán).
Jiné kombinované modely ohledně dělby úkolů by bylo možno najít v Hesensku a Šlesvicku-Holštýnsku.
ZDROJ: AUTOR
Ministerský rada Dr. Fritz Schnabel je dlouholetým redakčním spolupracovníkem Moderní obce.
FOTO: ARCHIV
