Nejvyšší správní soud (NSS) ruší ročně desítky územních plánů obcí. Obyvatelé měst a obcí dostali spolu s novým stavebním zákonem exkluzivní možnost, jak se bránit proti schváleným územním plánům, jejich změnám a zásadám územního rozvoje. Jakým způsobem Nejvyšší správní soud k přezkumu přistupuje a...
Nejvyšší správní soud (NSS) ruší ročně desítky územních plánů obcí. Obyvatelé měst a obcí dostali spolu s novým stavebním zákonem exkluzivní možnost, jak se bránit proti schváleným územním plánům, jejich změnám a zásadám územního rozvoje.
Jakým způsobem Nejvyšší správní soud k přezkumu přistupuje a které typické chyby při pořizování a schvalování územních plánů »trestá« jejich rušením? Na tuto otázku odpovídá alespoň v základních aspektech tento článek, jehož cílem je zároveň přispět k minimalizaci rizika, že tyto složitě přijímané dokumenty budou následně pro nezákonnost rušeny soudem.
ZÁKLADNÍ PRÁVNÍ VYMEZENÍ
Nový stavební zákon č. 183/2006 Sb. s účinností od 1. 1. 2007 určil, že řada úkonů správních činností v územním plánování a rozhodování v území bude schvalována formou opatření obecné povahy.
Jako opatření obecné povahy se vydávají zásady územního rozvoje (podle ustanovení § 36 odst. 4), územní plán a jeho změny (podle ustanovení § 43 odst. 4), vymezení zastavěného území (podle ustanovení § 59 odst. 2), regulační plán (podle ustanovení § 62 odst. 1), územní opatření o stavební uzávěře (podle ustanovení § 97 odst. 1) a územní opatření o asanaci území (podle ustanovení § 97 odst. 2).
Opatření obecné povahy je forma správní činnosti, která není právním předpisem ani rozhodnutím a zároveň je daný akt správního orgánu právním předpisem takto označen. Opatření obecné povahy lze charakterizovat jako akt orgánu veřejné správy, který neurčitému okruhu adresátů ukládá určité (konkrétní) povinnosti. Jde o zcela novou formu správní činnosti, kterou do českého právního řádu přinesl nový správní řád. Opatření obecné povahy je zakotveno v jeho ustanoveních § 171 až 174.
Územně plánovací dokumentace (ÚPD) a další úkony podle stavebního zákona schvalované jako opatření obecné povahy jsou soudně přezkoumatelné na základě žaloby, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněna podat osoba, která tvrdí, že byla zkrácena na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem. Nejvyšší správní soud otázku přípustnosti žaloby (tzv. aktivní procesní legitimace) posuzuje relativně široce a odmítá pouze takové návrhy, kdy je zcela zjevné, že navrhovatel nemůže být schváleným opatřením obecné povahy dotčen na svých právech. Přitom není jako podmínka žaloby vyžadováno předchozí podávání námitek či připomínek k pořizování ÚPD (viz rozsudek NSS č.j. 1 Ao 2/2010 - 116, ze dne 16. listopadu 2010). Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného obcí nebo krajem, může podat též Ministerstvo vnitra. Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může navrhnout rovvněž obec. K podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy soudní řád správní nestanoví žádnou omezující lhůtu.
Nejvyšší správní soud má na rozhodnutí pouze třicet dnů ode dne, kdy mu došel návrh na zrušení. Soud opatření obecné povahy zruší, pokud zjistí, že jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
Nejvyšší správní soud od doby účinnosti uvedených ustanovení rozhodoval už o několika desítkách územních plánů obcí, jejich změn a krajských zásadách územního rozvoje. Z jeho dosavadní rozhodovací činnosti se vyvinula relativně konstantní judikatura. Ta může sloužit jako vodítko pro pořizovatele územně plánovací dokumentace a zastupitelstva obcí a krajů, která je následně schvalují výše popsanou formou opatření obecné povahy, k minimalizaci rizika, že tento složitě přijímaný dokument bude následně zrušen soudem.
CO ZAHRNUJE PĚTISTUPŇOVÝ »TEST«
Při přezkoumávání zákonnosti územně plánovací dokumentace Nejvyšší správní soud postupuje standardně v tzv. algoritmu pěti kroků. Pokud územní plán uspěje v tomto pětistupňovém »testu«, podanou žalobu zamítne. Nejprve zkoumá, zda územní plán vydal orgán, který je k tomu nadán zákonnou pravomocí a působností. Ty první dva kroky zpravidla nečiní problém a soud přechází ke třetímu kroku algoritmu, kterým je přezkum zákonnosti postupu vydání územního plánu. Většina ze soudem rušených územních plánů neuspěje právě v tomto kroku, kdy zkoumá všechny okolnosti procesu vydání územního plánu od rozhodnutí o jeho pořízení až po jeho vyvěšení na úřední desku. O některých nejběžnějších důvodech zrušení územních plánů pro rozpor se zákonem stanovenými pravidly pro jeho vydání se ještě zmíním.
Ve čtvrtém přezkumném kroku soud zkoumá soulad napadeného územního plánu s hmotně právními předpisy. Tedy zejména s limity a požadavky předpisů na ochranu zdraví lidí a životního prostředí, stavebně technickými předpisy atd.
Co konkrétně NSS přezkoumává v posledním kroku daného algoritmu, shrnul ve svém rozsudku ze dne 4. srpna 2010, č.j. 4 Ao 3/2010 - 54: »Proporcionalitu soud vnímá dvěma způsoby - v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).« Soud poměřuje zvolený způsob k míře zásahu do práv jednotlivců, zejména do práva vlastnického, práva na podnikání a práv na ochranu zdraví a příznivé životní prostředí. Podle NSS musí mít zásahy ústavních práv zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, které ještě vedou rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem, s vyloučením libovůle a na základě zákona.
ÚSKALÍ DODRŽENÍ ZÁKONNÉHO POSTUPU
Největším úskalím správného (rozuměj zákonného) postupu pořízení a schválení územně plánovací dokumentace je s ohledem na dosavadní judikaturu proces jeho vydání (2. krok) a otázka proporcionality přijatého řešení (5. krok). Soud samozřejmě nezasahuje do otázky věcné správnosti samosprávou přijatého řešení a omezuje se na přezkum zákonnosti ve výše uvedených krocích. Pregnantně úlohu NSS při přezkumu územních plánů popsal ve svém rozsudku ze dne 24. října 2007 č.j. 2 Ao 2/2007 - 73: »Není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto "vejde" do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.«
VYPOŘÁDÁNÍ NÁMITEK A PŘIPOMÍNEK
Velké problémy způsobuje pořizovatelům zejména správný způsob vypořádání námitek k ÚPD. Rozhodnutí o námitkách, které je podle § 172 odst. 5 správního řádu součástí odůvodnění samotného opatření obecné povahy, musí splňovat náležitosti kladené správním řádem na odůvodnění rozhodnutí (§ 68 odst. 3).
Podle rozsudku NSS ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008 - 136: »I v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.«
Za správné vypořádání námitek či připomínek, například ve vztahu k ochraně životního prostředí, nelze podle Nejvyššího správního soudu považovat pouhý odkaz na stanovisko dotčeného orgánu. K tomu NSS ve svém rozsudku ze dne 7. ledna 2009 č.j. 2 Ao 2/2008 - 62 uvádí: »Pouhý odkaz na to, že byl rozsah nezastavitelných ploch dohodnut s dotčenými orgány, je zcela nedostatečný. Jak bylo výše uvedeno, stanoviska dotčených orgánů jsou pro odpůrce závazná, ovšem nejde o stanoviska vydávaná formou rozhodnutí, proti nimž by měli navrhovatelé přímou zákonnou cestu obrany. Teprve v rozhodnutí o námitce se tak mají možnost seznámit s tím, jaká stanoviska byla podkladem pro nevyhovění jejich námitce, co bylo jejich obsahem a zda byla skutečně promítnuta do územního plánu.«
V rámci přezkumu žalobou napadeného územního plánu soud povinně přezkoumává i podkladová stanoviska dotčených orgánů. Je to z toho důvodu, že podle ustanovení § 4 odst. 2 stavebního zákona jsou závazným podkladem pro opatření obecné povahy a zároveň tato stanoviska nejsou samostatně přezkoumatelná. Nejvyšší správní soud už například zrušil ÚPD kraje kvůli tomu, že Ministerstvo životního prostředí v rozporu se zákonem nevyžadovalo posouzení vlivů na životní prostředí, tzv. SEA (viz rozsudek NSS ze dne 25. listopadu 2009 č.j. 3 Ao 1/2007 - 210. Pokud nějaké podkladové stanovisko chybí (v praxi například stanovisko k zásahu do krajinného rázu), je to zpravidla též důvodem ke zrušení napadeného opatření obecné povahy.
DALŠÍ NEZÁKONNOSTI
Z dalších nezákonností, pro které dochází k rušení územně plánovací dokumentace, je rozpor grafické části ÚPD s částí textovou, rozpor zadání s dalšími fázemi pořizování či jiné formy vnitřního nesouladu ÚPD. »Nejvyšší správní soud shrnuje, že jestliže by opatření obecné povahy bylo nesrozumitelné (např. jeho obsah by nedával rozumný smysl, bylo by vnitřně rozporné apod.), jeho adresáti by se jím nemohli řídit a spoléhat na něj a současně by jej nebylo možné podrobit ani řádnému přezkumu v řízení před soudem. Shledá-li proto soud, že opatření obecné povahy nebo jeho část je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, musí jej bez dalšího v celku nebo v nepřezkoumatelné části zrušit.« (Viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010 č.j. 1 Ao 6/2010 - 130.)
Nepřípustná je též situace, kdy územní plán obce reguluje plochy nadmístního významu, aniž by tato regulace vycházela z nadřazených zásad územního rozvoje. Podle rozsudku NSS v kauze územního plánu obce Vysoká nad Labem ze dne 23. září 2009 č.j. 1 Ao 1/2009 - 185: »Vymezení těchto ploch nadmístního významu je pro pořizování územních plánů obcí závazné ve dvojím smyslu: pozitivním a negativním. V pozitivním smyslu jsou nadřazenou územně plánovací dokumentací vymezené rozvojové plochy nadmístního významu pro územní plány obcí závazné tak, že obec ve svém územním plánu nemůže vymezit rozvojové plochy nadmístního významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou.«
SHRNUTÍ
Judikatura Nejvyššího správního soudu ve věci územně plánovací dokumentace je již poměrně bohatá a neustále řeší nové aspekty této rozmanité a náročné činnosti. Ne všechny územní plány neuspějí v rámci zmíněného algoritmu soudního přezkumu. Nicméně případů, kde soud zruší celý nebo část takového dokumentu, je stále poměrně velké množství. Pro postižené obce či kraje je to vždy velmi nepříjemné. Při dobré znalosti a aplikaci právních předpisů a dosavadní soudní judikatury se lze tomuto problému úspěšně vyvarovat.
MICHAL BERNARD
Advokátní kancelář Mgr. Vítězslava Dohnala
Nejvyšší správní soud od doby účinnosti uvedených ustanovení rozhodoval už o několika desítkách územních plánů obcí, jejich změn a krajských zásadách územního rozvoje. Z jeho dosavadní rozhodovací činnosti se vyvinula relativně konstantní judikatura.
