Osmnáctého listopadu loňského roku vydal Ústavní soud dva roky očekávaný nález (Pl.ÚS 14/08), v němž se vyjádřil k návrhu skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR o existenci rozporu konkrétního nařízení hl. m. Prahy upravujícího tzv. parkovací zóny se zákonem o pozemních komunikacích....
Osmnáctého listopadu loňského roku vydal Ústavní soud dva roky očekávaný nález (Pl.ÚS 14/08), v němž se vyjádřil k návrhu skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR o existenci rozporu konkrétního nařízení hl. m. Prahy upravujícího tzv. parkovací zóny se zákonem o pozemních komunikacích.
NAŘÍZENÍ NENÍ NAŘÍZENÍM
Věcného zhodnocení souladu pražského nařízení se zákonem se bohužel navrhovatelé ani veřejnost nedočkali. Namísto toho předvedl Ústavní soud další ze svých úvah na téma Co je a co není právním předpisem? V rámci této úvahy poté dospěl k závěru, že navzdory jasnému označení v § 23 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, není »předpis« vymezující parkovací zóny a jejich režimy nařízením obce ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o obcích /tedy předpisem právním, jak jej má na mysli čl. 79 odst. 3 a čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy/. Proto se tímto nenormativním aktem věcně nezabýval.
Ve skutečnosti se totiž podle Ústavního soudu materiálně jedná o opatření obecné povahy (viz část šestou správního řádu) a k přezkumu takového opatření je příslušný Nejvyšší správní soud /§ 4 odst. 2 písm. c) soudního řádu správního/. Věc svým předmětem tak spadá do oblasti práva správního a nikoliv ústavního. Nařízení obce vymezující prostorově konkrétní místa v obci, kde lze stát pouze v režimu zpoplatnění, přirovnává Ústavní soud k hromadnému rozhodnutí o umístění dopravního značení, přičemž stanovování dopravního značení se, jak již víme, děje opatřením obecné povahy (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 2 Ao 3/2008 a 4 Ao 1/2009).
CENÍK JAKO CENOVÝ VÝMĚR
Tato úvaha, byť po dvou letech čekání navrhovatele patrně nepotěšila, by sama o sobě nebyla právně napadnutelná, kdyby ovšem Ústavní soud v komentovaném nálezu nevycházel z podivné konstrukce, že naopak ceník vlastníka místní komunikace (jímž je vždy obec) je cenovým výměrem a tedy právě tento ceník (a nikoliv výše popsané nařízení) je právním předpisem obce vydaným podle § 10 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách a § 11 odst. 1 zákona o obcích.
Ústavní soud v odůvodnění nálezu vysvětluje, že zatímco samotné nařízení obce (podle soudu opatření obecné povahy) vymezující oblasti obce s placeným parkováním u něj pro rozpor se zákonem napadat nelze, na něj navazující jiné nařízení obce - cenový výměr, by u Ústavního soudu bylo možno napadnout, což však navrhovatelé neučinili.
Z judikátu je ale patrno, že navrhovatelé tak neučinili proto, že ceník parkovného nikdy za cenový výměr (právní předpis) nepovažovali a ani je nikdy nenapadlo o »dokumentu« stanovujícím výši parkovného takto uvažovat. Stejně tak jako mne a domnívám se, že i řadu právníků měst a obcí.
NÁZOR AUTORA ČLÁNKU
Osobně se obávám, že Ústavní soud neuchopil právní úpravu režimu parkovného právě nejvhodnějším způsobem, přičemž pro základní vysvětlení mého názoru je nezbytné citovat pasáž ze zákona o pozemních komunikacích. Ustanovení § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích stanoví: »Pro účely organizování dopravy na území obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy«. Poznámka pod čarou u sousloví cenové předpisy poté směřuje k zákonu č. 526/1990 Sb., o cenách. Zákon o cenách přijatý v roce 1990 byl koncipován jako právní norma upravující oblast cen v podmínkách vzniku a dalšího vývoje tržní ekonomiky. Byl tedy reakcí na předchozí centrálně plánovanou ekonomiku před rokem 1989 a jeho cílem bylo zavedení tržních cen v ekonomice. Vedle toho ponechal také možnost státní regulace cen, konkrétně třemi způsoby (§ 4 zákona o cenách), vždy však pouze ze zákonem přesně stanoveného důvodu (§ 1 odst. 6 zákona o cenách). Podle zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů pak navíc cenovou regulaci mohou uskutečňovat pouze cenové orgány v něm uvedené. Ve smyslu § 4a tohoto předpisu je pak cenovým orgánem také obec, avšak regulaci cen svým nařízením může provádět jen v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva.
Ze systematiky i obsahu zákona o cenách lze nicméně jasně dovodit, že v novém ekonomickém systému volného trhu je pravidlem pro určení ceny její svobodné sjednání a pouze výjimkami pak úřední cenová regulace v konkrétních případech.
Lze se domnívat, že prostřednictvím § 23 zákona o pozemních komunikacích nechtěl zákonodárce sdělit nic jiného, než že obec má nařízením (právním předpisem) určit oblasti, v nichž bude stání vozidel stanovovat výhradně ve zpoplatněném režimu, přičemž dobově podmíněný odkaz na »cenové předpisy« směřuje ke sjednání ceny parkovného (ve smyslu § 2 zákona o cenách). Sjednání ceny se v praxi léta zcela správně uskutečňuje »nabídkou« obce jako vlastníka komunikace učiněnou formou veřejného oznámení (na parkovacím automatu, na ceduli apod.) a »přijetím« nabídky řidičem vozidla učiněným konkludentně (odstavení vozidla a zaplacení ceny). Podobným způsobem se cena sjednává v řadě jiných životních situací - oběd v restauraci, vyčištění oděvů v čistírně apod.
Ustanovení § 23 zákona o pozemních komunikacích není tedy žádným zmocněním obci cenově regulovat parkovné v obci. Pro porovnání uvádím, že klasické výslovné zmocnění pro cenovou regulaci nalezneme například v § 17 odst. 4 písm. d) energetického zákona (zmocnění pro Energetický regulační úřad). Většinou jsou však cenové orgány vymezeny pouze v zákoně č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen a speciální zákony pak zmocnění již neopakují. Jak však již bylo vysvětleno, není ale podle tohoto zákona obec primárně cenovým orgánem. Může jím být až v návaznosti na cenovou regulaci ze strany příslušného ministerstva. Zůstává tak otázkou, jak dospěl Ústavní soud k závěru, že určení ceny parkovného by se ze strany obce mělo dít cenovým výměrem, který jako obecně závazný právní předpis může být napaden u Ústavního soudu.
Mám-li stručně rekapitulovat výše nastíněné teze, mohu shrnout, že ať už jde o parkovací automaty, nebo parkovací karty rezidentů, cena parkovného se sjednává dohodou a neexistují žádné cenové výměry ve smyslu závazných právních předpisů. V tomto ohledu se neztotožňuji se závěry Ústavního soudu uvedenými v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/08. Naopak mohu obecně souhlasit s názorem, že nařízení obce, kterým jsou oblasti zpoplatněného parkování vymezeny, lze nazírat jako opatření obecné povahy a napadat je tedy u Nejvyššího správního soudu. Přesto však díky vnitřní vazbě, kterou Ústavní soud vytvořil mezi nařízením vymezujícím oblasti a »cenovým výměrem« stanovujícím výši parkovného, lze jen obtížně hodnotit, zda by Ústavní soud rozhodl stejně (odmítnutí návrhu), byla-li by mu předložena argumentace zpochybňující jeho tezi stanovování výše parkovného právním předpisem - cenovým výměrem. Otázku soudního přezkumu nařízení obcí vymezujících oblasti se zpoplatněným parkováním tedy nemám za definitivně uzavřenou.
DAVID SLOVÁČEK
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
Podle autora článku se cena parkovného - ať už jde o parkovací automaty, nebo parkovací karty rezidentů, sjednává dohodou, nikoli cenovým výmerem.
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
