Ministerstvo financí připravuje návrh věcného záměru zákona, který by legislativně řešil předluženost obcí. Český právní řád totiž zatím vůbec neupravuje postup státu a obce v případě, že se obec dostane do platební neschopnosti. Ve spolupráci s Ministerstvem vnitra se zvažuje více variant řešení. Žádná však nepočítá s tím, že by za obec měl uhradit její dluhy stát.
V současné době je zadlužena už více než polovina municipalit. Největší podíl obcí bez dluhu se nachází v segmentu malých sídel. Například mezi obcemi do 200 obyvatel mělo v roce 2009 dluhy jen 28 % z nich, zatímco dluhy vykazovalo 96 % statutárních měst.
Ponecháme-li však stranou obce bez jakýchkoliv dluhů a vezmeme-li v úvahu jen ty, jež mají, byť i jen minimální závazky, a jejich dluhy rozpočítáme na jejich obyvatele, zjistíme, že nejvyšší dluhy »na hlavu« mají malé obce. Jak na stránkách Moderní obce s odvoláním na Ministerstvo financí uvedla Ing. Věra Kameníčková z CCB - Czech Credit Bureau (viz MO č.12/2010, str. 8-9, Je zadluženost měst a obcí nebezpečným jevem?), v roce 2009 vykazovaly zadlužené obce do 200 obyvatel průměrný dluh »na hlavu« 13 175 Kč, obce od 200 do 400 obyvatel 8951 Kč, obce od 400 do 800 obyvatel 6583 Kč a obce od 800 do 1500 obyvatel 5799 Kč. Nejnižší úroveň dluhu měly obce nad 1500 obyvatel (5171 Kč), s výjimkou statutárních měst (10 510 Kč na obyvatele).
Ing. Věra Kameníčková připomněla, že hlavním motorem růstu obecního dluhu je vysoká míra investování. Nicméně předloni podíl obecního dluhu na veřejném dluhu podle ní činil jen 4,3 % (v roce 2005 tento podíl byl 5,8 %).
JDE ZEJMÉNA O PREVENCI
Zprůměrovaná čísla však bývají ošidná. Koncem roku 2009 Ministerstvo financí (MF) registrovalo 44 předlužených obcí a loni se tento počet určitě dál zvýšil. Proto v závěru roku 2010 některá média ohlásila, že ministerstva financí a vnitra chystají zákon, který by umožnil i bankroty obcí. Oba rezorty nyní tyto informace upřesňují.
Jak nám sdělil tiskový mluvčí MF Ondřej Jakob, toto ministerstvo především zvažuje legislativní opatření, která by mohla zabránit aby se obec dostala do platební neschopnosti. Samozřejmě jde i o postup pro případ, že by se obec v insolvenci už ocitla. »MF se zabývá otázkou, zda a jakým způsobem by obec, která se dostane do insolvence, mohla být oddlužena,« dodal mluvčí s tím, že ministerstvo teprve chystá pracovní verzi návrhu věcného záměru zákona a zvažuje různé varianty řešení. Věcný záměr zákona by měl být už letos podroben mezirezortnímu připomínkovému řízení.
Také tiskový mluvčí Ministerstva vnitra (MV) Vladimír Řepka v odpovědi na otázky Moderní obce poznamenal, že oba rezorty jsou si vědomy dlouhodobého problému se zvyšující se zadlužeností veřejných rozpočtů, především rozpočtů obcí. »Některé obce již vykazují znaky "bankrotu" (jako třeba obec Prameny na Chebsku), u jiných takový stav reálně hrozí. Přitom na stanovení výchozích kritérií záleží určení, od kterého okamžiku lze obec považovat z hlediska míry zadluženosti za problematickou. Fakt, že zatím jde jen o zlomek z celkového počtu obcí, však není důvodem, aby se existující problémy legislativně neřešily,« uvedl Vladimír Řepka.
Upozornil rovněž na to, že na nutnosti legislativního řešení se shodují jak ministerstva financí a vnitra, tak zájmová sdružení místních samospráv.
Právě představitelé Svazu měst a obcí (SMO) ČR a Sdružení místních samospráv (SMS) ČR jsou se zástupci ministerstev financí a vnitra členy pracovní skupiny, která se pod záštitou Ministerstva vnitra nyní zabývá různými variantami řešení předluženosti obcí. Podle výkonného místopředsedy SMO ČR, člena Rady města Říčany (okres Praha-východ) Jaromíra Jecha zástupci svazu od počátku zdůrazňovali nutnost posílení prevence předlužení obcí i potřebu větší metodické pomoci.
Jak Jaromír Jech uvedl, Svaz měst a obcí by v případě, kdy obec už není sama schopna řešit své dluhy, dával přednost obdobě osobního bankrotu. »Zde je však ještě třeba delší diskuse s Ministerstvem spravedlnosti, které zatím není nakloněno změně v insolvenčním zákoně. Předpokládá se spíše, že by příslušný postup byl včleněn do zákonů, jejichž gestorem je Ministerstvo financí,« upřesnil výkonný místopředseda Svazu měst a obcí ČR.
JAK NA ODDLUŽENÍ OBCE? PRVNÍ NÁZNAKY ŘEŠENÍ SE UŽ RÝSUJÍ
Jaké kroky by případnému oddlužení obce, ať už by dostalo jakoukoliv formu, měly předcházet? Vladimír Řepka hovoří o třech fázích, avšak stále zdůrazňuje, že jde o zatím ještě pouze diskutovaný postup, navíc jenom v hrubých obrysech.
V první (monitorovací) fázi by obec musela avizovat Ministerstvu financí potenciální problémy dostát svým závazkům.
V další fázi, pokud by obec i nadále splnila zákonem stanovená kritéria, by musela přijmout a dodržovat tzv. ozdravný režim. Jestliže by jej nezavedla, nebo by ani tento režim nebyl úspěšný, jmenovalo by Ministerstvo financí v obci tzv. nuceného finančního správce, který by rozhodoval nebo spolurozhodoval o určitých majetkoprávních úkonech obce.
Pokud by ani tímto způsobem nedošlo k vyřešení věci nebo kdyby se obec již nacházela ve stavu insolvence, muselo by se uskutečnit její oddlužení.
Zatím jsou na stole v zásadě dva možné způsoby oddlužení obce:
Aplikace zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) - což však odmítá Ministerstvo spravedlnosti jako jeho věcný garant.
Legislativní úprava specifického a samostatného postupu pro oddlužení obce.
Mluvčí MV Vladimír Řepka neopomněl dodat, že ani jedna z těchto variant nepočítá s tím, že by stát za obec její dluhy bez dalšího uhradil. Nicméně lze předpokládat, což ostatně rezort vnitra nevylučuje, že způsob řešení insolvence obce by byl obdobou oddlužení právnických osob. Došlo by tedy k rozprodeji majetku obce, omezení počtu jejích zaměstnanců, zastavení veškerých investičních akcí apod.
Výkonný místopředseda SMO ČR Jaromír Jech k uvedeným třem fázím řekl: »S ohledem na nastavený způsob sdílení daní věřitelé vědí, že obci každý měsíc nějaké prostředky na její účet přijdou. Obec se tak fakticky nikdy nedostane do situace, kdy by neměla vůbec nic. Ovšem takové nekonečné živoření obce není smysluplné. V obci potýkající se s dluhem, u něhož úroky téměř odpovídají ročním příjmům, nelze mluvit o žádném rozvoji. V obci bez perspektivy se nenajdou lidé, kteří by chtěli působit v zastupitelstvu. Byť se může zdát, že z hlediska celkových veřejných financí nejde o akutní problém, občan dané obce to tak jistě pociťovat nebude. Ale insolvence představuje až poslední etapu celého systému. Věřím, že propracované předchozí etapy neumožní obcím se do této fáze vůbec dostat.«
Na slova Jaromíra Jecha navázal místopředseda SMO a předseda jeho Komory statutárních měst, primátor statutárního města Kladna Ing. Dan Jiránek: »Etapy posíleného monitoringu a krizového řízení by měly zajistit, aby obec byla schopna sama rozhodnout, na jaké výdaje má prostředky, případně jak může mobilizovat své příjmy. Zvýšení příjmů, třeba prostřednictvím vyšší daně z nemovitostí, se sice logicky nabízí, ale v našich podmínkách je spíše nevýznamné. Hovoříme stále o obecní samosprávě volené v přímých volbách občany dané obce. Odpovědnost za rozhodování, jak situaci řešit v zákonem stanoveném rámci, musí být hlvně ponechána na obci. Ano, součástí oddlužení je i možný odprodej obecního majetku. Ale nezapomínejme, že obec s nezvládnutelným dluhem nemá peníze na opravu svých nemovitostí, takže prodej a případný zpětný pronájem může být v určité míře nejlepším řešením.«
HROZBA ÚPADKU BY NEMĚLA BÝT DŮVODEM KE SLUČOVÁNÍ OBCÍ
Dejme opět prostor komentáři Vladimíra Řepky. K některým, médii už zveřejněným informacím o tom, že insolvenci obce bude možné řešit i jejím sloučením s jinou, ekonomicky silnější, mluvčí MV totiž sdělil: »V žádné z variant se nepočítá se zánikem obce jako se způsobem řešení její zadluženosti. Pracovní skupina se možností zániku obce zabývá jen pro případy dlouhodobě trvajícího nezájmu občanů o účast ve volených orgánech (opakované nekonání komunálních voleb). Pokud by takto měla zaniknout "předlužená obec", nepředpokládá se, že by na sousední obec, k níž by se zanikající obec administrativně přičlenila, přecházely dluhy zanikající obce (před případným převedením majetku by musela být zanikající obec oddlužena).«
Že slučování malých obcí do větších celků rozhodně není cílem zvažovaných legislativních úprav, nám potvrdil i tiskový mluvčí Ministerstva financí Ondřej Jakob .
Předseda Sdružení místních samospráv ČR, člen zastupitelstva městyse Osvětimany (okres Uherské Hradiště) Ing. Josef Bartoněk v odpovědích na naše otázky zdůraznil: »Sloučení s násobně větší obcí se jeví na první pohled jako přijatelné východisko. Ale budou-li v okolí zadlužené obce pouze obce srovnatelné velikosti či menší, mohly by nastat potíže třeba při komunálních volbách. Proto se dočasná nucená správa "nadřízenou" samosprávou jeví jako vhodnější. Ovšem bude pro ni zase značně obtížné nalézt systémová pravidla, která by obsáhla celou šíři života obce a jejích občanů. Podle návrhů na pracovní komisi ministerstva by ke sloučení nebo převzetí obce došlo až po ukončeném insolvenčním řízení. Nemůže se tedy stát, že by pro toho, kdo obec či její správu převezme, šlo čistě z ekonomického pohledu o ztrátovou záležitost. Každopádně vše, co se týká otázek rušení nebo slučování obcí, vnímají členové SMS ČR velmi citlivě. Účast na přípravě zákona nám dává možnost být plně informováni o záměrech a možných dopadech předkládaných návrhů. Můžeme tak starostům menších sídel garantovat, že do nového zákona nebudou implementovány prvky tlačící obce do slučování, jako tomu bylo v zákoně o rozpočtovém určení daní.
»Sdružení místních samospráv nepovažuje malé obce za neživotaschopné,« pokračoval Ing. Josef Bartoněk. »Jsou naopak ekonomičtější než velká města, protože jim na provoz a rozvoj stačí násobně méně peněz na občana. Jejich větší ohrožení je objektivně dáno tím, že hospodaří s menším objemem financí, a tak bývá snadnější je předlužit. Ale fatálně předlužené obce se u nás vyskytují pouze v počtu řádu jednotek a drtivá většina starostů hospodaří odpovědně i na malých obcích.«
Výkonný místopředseda SMO ČR Jaromír Jech připojil: »Snažit se iniciovat přebírání zadlužených obcí by samozřejmě bylo nesmyslem. Právě proto by taková obec nejprve musela projít oddlužením. Zájmem státu je především zajistit výkon státní správy, což souvisí s úvahami o převodu souvisejících kompetencí a rozhodování předlužených obcí na větší sídla či kraj. Samostatná působnost je otázka jiná a opět souvisí s vůlí obyvatel dotčené obce sestavit zastupitelstvo a fungovat dál. Pokud nikoliv, bude muset přijít na řadu jiné řešení. Z hlediska jiné obce však i "obec bez majetku" může mít svoji hodnotu - v podobě obyvatel a rozlohy, které představují parametry ve sdílených daních.«
OBEC JSOU PŘEDEVŠÍM OBČANÉ...
»Nemáme nic proti tomu, aby byla dočasně na území zbankrotované obce zvýšena daň z nemovitostí. I když ani v tomto případě nejde o čisté řešení, protože by vyšší daň postihla i vlastníky nemovitostí, kteří v obci nejsou trvale hlášeni a nemohou správu obce ovlivnit ani ve volbách. Jiná forma spoluúčasti je asi nevynutitelná,« připustil Ing. Josef Bartoněk. »Obec, to jsou však především občané. A s jejich právem na samosprávu se pojí i odpovědnost za její řádný výkon. Pokud tedy občané dopustí bankrot své obce jako instituce, je v pořádku, že za to mají nést i důsledky včetně pozbytí obecního majetku a dočasné ztráty atraktivity jimi osídleného území,« uzavřel předseda Sdružení místních samospráv ČR.
Obec Úholičky s necelými 600 obyvateli v malebném údolí Kamýckého potoka poblíž Prahy? Či Brno, s téměř 400 tisíc obyvateli druhé největší město ČR (na snímku loňské rozsvícení Vánočního stromu na náměstí Svobody)? Možnost zákonem dané úpravy insolvenčního řízení se bude vztahovat na všechna sídla bez ohledu na jejich velikost.
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
ILUSTRAČNÍ FOTO: ARCHIV ČTK
S právem na samosprávu se pojí i odpovědnost za její výkon. Dopustí-li občané bankrot své obce jako instituce, je v pořádku, že za to mají nést i důsledky.
