Za politickou samostatností obcí po roce 1989 nenásledovala samostatnost finanční. Co českému systému financování územních samospráv chybí, hodně napověděla loňská Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy. A inspirovat mohou i četné zahraniční zkušenosti, jako třeba ze Saska. Jaký názor mají přední odborníci na tuto problematiku?
Besedy na výše uvedené téma se zúčastnili: Ing. Květoslava Kořínková, CSc., z katedry Veřejné správy a práva Vysoké školy mezinárodních a veřejných vztahů Praha, o. p. s. (VŠMVV); Ing. Jiří Hužera, nezávislý konzultant a tajemník bývalé pracovní skupiny pro problematiku malých obcí při Ministerstvu vnitra ČR; RNDr. Josef Postránecký, ředitel odboru rozvoje a strategie regionální politiky Ministerstva pro místní rozvoj ČR; Dr. Fritz Schnabel, ředitel odboru pro regionální rozvoj, evropský územní rozvoj a evropskou spolupráci Ministerstva vnitra Svobodného státu Sasko; doc. Ing. Petr Toth, Ph.D. , z katedry regionálních studií Národohospodářské fakulty Vysoké školy ekonomické v Praze, který předloni pro Ministerstvo financí ČR koordinoval práce na Analýze financování výkonu státní správy a samosprávy a byl i jedním z jejích hlavních autorů. Diskusi do němčiny a z němčiny tlumočila Ing. Mgr. Zdena Šilerová z katedry jazyků VŠMVV.
Doc. Ing. Petr Toth, Ph.D.: Nejdůležitějším příjmem obcí v České republice je jejich podíl na některých daňových příjmech státu. Troufám si odhadnout, že sdílené daně tvoří hrubým odhadem asi 80 % veškerých daňových příjmů obcí a přes 40 % jejich celkových příjmů. Zadání Ministerstva financí pro naši Analýzu financování výkonu státní správy a samosprávy, která byla vůbec první analýzou tohoto druhu na komunální úrovni od roku 1990, bylo jasné: Zamyslet se nad tím, jaké jsou možnosti i bariéry jakési optimalizace sdílených daní. Je nutno uvést, že v analýze jsme vycházeli ze starého a do konce roku 2007 platného systému přerozdělování sdílených daní ve prospěch obcí, který fungoval jen na základě tzv. přepočteného počtu obyvatel (za nový systém upravený ještě nebyla k dispozici data). Nemusím jistě příliš připomínat, že obce byly rozděleny do několika velikostních kategorií, přičemž zařazení obce do vyšší kategorie jí skokově přinášelo i vyšší podíl na těchto daňových příjmech.
Uvažovalo se tedy o tom případné změny podílu různě velkých obcí na sdílených daních provést tak, aby výsledek lépe odpovídal jejich výdajům. Jenže to bychom zase hodnotili výdaje, které už byly determinovány předchozími příjmy obcí. Ven z této smyčky bychom se mohli dostat porovnáním výdajů obcí s jejich potřebami. Ovšem v ČR neexistují žádné standardy vybavenosti obcí, které by sdělily, zda je obec podvybavena, standardně neboé nadstandardně vybavena - a z toho vyvodit, má-li se té či oné obci přidat více nebo méně z daňového balíku, který je k dispozici.
Jako autoři analýzy jsme respektovali její zadání, totiž že se do systému nepřidají žádné další peníze. V rámci pracovní skupiny pod vedením Ministerstva financí ČR tento resort s využitím získaných poznatků navrhl a propočítal dvě jednodušší varianty změny rozpočtového určení daní (RUD), na základě úpravy přerozdělování sdílených daní na bázi zahrnutí počtu žáků do systému RUD. Ačkoliv by v těchto variantách upravy přerozdělování systému sdílených daní bylo rozdělováno více peněz (do RUD by se převedly prostředky nárokových dotací na školství), nebyly pro představitele obecní samosprávy přijatelné, neboť by se části obcí snížily jejich příjmy ve prospěch ostatních velikostních skupin
Zmíním alespoň tři principy, které jsme na závěr výzkumu považovali za klíčové. Prvním je princip mobility. Dalo by se říci, že je to princip spádovosti. Jinak řečeno, předpokládalo se, že některé obce neposkytují veřejné služby (studium, zaměstnání, kultura apod.) jen svým obyvatelům, ale i dalším občanům ze širšího spádového území. Protože však poslední velká studie věnovaná problematice spádovosti vznikla na přelomu 80. a 90. let minulého století a pro nás už nebyla dostatečně aktuální, své návrhy jsme zjednodušili. Tak vznikla i zmíněná myšlenka Ministerstva financí zahrnout do principu mobility počty všech žáků, i přespolních, čímž by se spádovost té či oné obce do určité míry zohlednila.
Druhý princip jsme nazvali princip regionalizace. Ten v podstatě pracuje s potřebami obcí. Proto by bylo nutné standardizovat tyto potřeby. Jak známo, Evropská unie k určité standardizaci sáhla například v oblasti vodohospodářské infrastruktury. Jedním ze zásadních návrhů naší studie proto bylo tyto standardy do budoucna stanovit. Pak by nebyl problém pro každou obec vypočítat její povinné výdaje na zajištění základních standardů, a tak objektivně zjistit, zda je podfinancována či nikoliv.
Třetím principem je princip stimulace. Jde o ekonomickou vazbu mezi obcí a živnostníky i menšími fyzickými a právnickými osobami podnikajícími na jejím území. Současný systém výlučných daní, jejichž prostřednictvím obce získávají podíl na příjmech místních podnikatelů, totiž dostatečně nemotivuje obce k podpoře podnikání. Některé obce si dokonce už propočítaly, že výdaje, které mají například v souvislosti se zajišťováním potřeb velkých průmyslových zón na svém území, i mnohonásobně převyšují částku, kterou pomocí stávajícího motivačního koeficientu získávají. Podle mého názoru by obce měly proto nově získat určité daňové pravomoci - ať už by šlo třeba o daňové přirážky či o vyhlášení daňových prázdnin. Návrh tohoto námi formulovaného principu sice nebyl nikým kritizován, ale nebyl ani uplatněn v žádném legislativním návrhu.
Dr. Fritz Schnabel: Podle Ústavy Spolkové republiky Německo (SRN) spolkové země odpovídají za to, že územní samosprávné celky musí mít pro výkon svých funkcí zajištěno základní finanční vybavení. Proto v SRN funguje institut finančního vyrovnání, uplatňovaný jak na úrovni územních samosprávných celků, tak mezi spolkovými zeměmi. V rámci jednotlivých zemí je tento institut upraven různě. Ve Svobodném státě Sasko veškeré daňové příjmy obcí (včetně výtěžku místních daní, příjmů z vlastní hospodářské činnosti či poplatků - například za využívání obecních vodovodů a kanalizací) v průměru představují asi jen 50 % příjmové části jejich rozpočtů. Pochopitelně však existují obce »bohatší« (například s elektrárnou na svém území) i »chudší« (v regionech zasažených restrukturalizací průmyslu, nízkými příjmy obyvatel a vysokou nezaměstnaností). Pro finanční vyrovnávání ovšem platí také zásada, že vývoj čistých příjmů Svobodného státu Sasko musí být přímo úměrný vývoji celkových příjmů územních samospráv. Letos tak v Sasku k přerozdělení formou finančního vyrovnání mezi územní samosprávné celky bylo k dispozici 2,951 mld. eur (více informací o institutu finančního vyrovnání naleznete v samostatném textu Dr. Fritze Schnabela na str. 10 až 12 tohoto vydání Moderní obce - pozn. redakce).
RNDr. Josef Postránecký: Porovnáme-li český systém financování obcí se saským, ukážou se naše slabiny. V posledních letech se sice už podařilo některými úpravami na úrovni rozpočtového určení daní odstranit skokové rozdíly v daňových příjmech při přeřazování obcí z jedné velikostní kategorie do jiné. Připomeňme si, jak si obec mohla takto polepšit kupříkladu i o desítky milionů korun, přesáhla-li počtem svých občanů, byť třeba jen v řádu několika desítek, hranici 50 tisíc obyvatel. Nicméně klasické stimulační a solidární principy současný český systém obsahuje jen minimálně. Z pohledu regionální politiky tento stav značně zakonzervovává poměrně výrazné rozdíly nejen mezi obcemi, ale i celými regiony. A stát pak pracně hledá složité mechanismy, jimiž by regionům se zvýšenou potřebou mohl pomoci prostřednictvím různých dotačních programů apod. Domnívám se, že návrhy, které zde stručně shrnul pan docent Toth, nastiňují základní možnosti pro zlepšení systému, který zabezpečuje fiskální kapacitu obcí, a podle mého názoru by výrazně přispěly ke spravedlivější dělbě veřejných zdrojů ve prospěch územní veřejné správy.
Do tohoto systému by mělo být zapojeno i financování přeneseného výkonu státní správy. Jeho rozsah zajišťovaný obcemi je jedním z největších v Evropě a některé obce na tyto účely vynakládají poměrně velké procento svých příjmů primárně určených na výkon samosprávy. Zvlášť upozorňuji na kategorii obcí s pověřeným obecním úřadem. Je jich na čtyři sta a příspěvek na výkon státní správy jim často nepokryje ani 50 % skutečných nákladů. Po provedení reformy veřejné správy naopak obce s rozšířenou působností už jsou ve své drtivé většině státním příspěvkem saturovány a některé dokonce zracionalizovaly přenesený výkon natolik, že jim poskytovaný státní příspěvek je vyšší, než kolik činí skutečné náklady na příslušný výkon.
Bude-li se hledat nový systém financování obcí nebo se současný systém bude chtít zdokonalit, určitě se objeví důležitá otázka - zajištění samosprávy v nejmenších obcích. Z politických důvodů je jejich slučování prakticky nepřijatelné. Proto bude nutno hledat takové finanční mechanismy, které by obce vedly k vyšší vzájemné spolupráci. Základní podmínka k tomu už je naplněna, protože v České republice již působí okolo pěti set dobrovolných svazků obcí, které většinou velmi pozitivně reagují na možnost financování této své spolupráce z evropských fondů. A zkušenosti místních akčních skupin (MAS), které pokrývají 80 % venkovského území, jsou v tomto směru vynikající.
Ing. Jiří Hužera: Diskuse ukazuje, že stávající systém RUD pro obce se už »vyčerpal«. Zohlednění principu mobility a regionalizace vycházejícího z faktu, že některé obce poskytují veřejné služby občanům okolních obcí, nelze řešit »přidáním« dalších koeficientů do algoritmu propočtu podílu obce na sdílených daních. Jako efektivnější se jeví cesta vytvoření »druhého pilíře« finančních příjmů obcí v rámci nově definovaného systému finančního vyrovnání. Obcím by tak vedle již poskytovaného příspěvku na výkon přenesené působnosti, příspěvku na žáka apod., byly poskytovány »kompenzace« za zajišťování vybraných veřejných služeb pro celé jejich spádové území. Po saském vzoru by bylo možné zavést i vyrovnání zvláštních nákladů, třeba pro obce s vyšší hustotou místních komunikací ve vyšší nadmořské výšce, kde je zimní údržba silnic logicky dražší. Zajímavá je též zkušenost Saska s tzv. dotací podle potřeb, kdy žádající obec musí před ostatními obcemi ze svého regionu obhájit příděl finančních prostředků na vyrovnání svého rozpočtu. Dále by se otevírala možnost dotovat společné akce v rámci mikroregionu, a tak zaktivizovat činnost svazků obcí, jak o tom hovořil pan ředitel Postránecký. Investiční účelové dotace - dnešní »porcování medvěda« - by také mohly být součástí systému finančního vyrovnání. Zde by se o přidělení dotace obci rozhodovalo na krajské úrovni za spolurozhodování obcí ze správního území obce s rozšířenou působností tak, aby byla zaručena maximální objektivita při rozhodování.
Ing. Květoslava Kořínková, CSc.: Problémem české územní veřejné správy je to, že po roce 1989 za politickou samostatností obcí nenásledovala samostatnost finanční. Proto se posledních dvacet let překlenuje různými, ne zcela funkčními systémy. Pokud dnes obce spolupracují v rámci svazků obcí, mikroregionů, potom tak obvykle nečiní ve snaze chtít se politicky spojovat. Nýbrž proto, že tak často získají větší šanci dosáhnout na nejrůznější dotace. Obyvatelé malých obcí - a s nimi i část odborné veřejnosti, si však nekladou otázku, zda malá obec za cenu své politické samostatnosti nebude časem ztrácet stále více možností vytvářet co nejlepší podmínky pro život lidí a zajišťovat dostupnost řady veřejných služeb na svém území. Ovšem budování veřejných služeb je omezeno i dalšími faktory. Vezměme si třeba zdravotnictví - nikdy nevytvoříme jeho funkční síť, nevyjdeme-li přitom právě z přirozené spádovosti obcí a měst.
Zajímavá je zkušenost Saska, jak tam územní samosprávy využívají místní daně a poplatky. Například u nás se snažíme promítnout náklady na obnovu zastaralé vodohospodářské infrastruktury do vodného a stočného, což je však regulovaná sazba. Ale mnozí komunální politici nemají ani odvahu zvýšit vodné a stočné i v rámci této sazby. Tak třeba v Praze platí, že při stávajícím vodném a stočném by stávající infrastruktura byla obnovena nejdříve za sto let. A to je v Praze vodné a stočné v porovnání s jinými městy poměrně nízké!
Doc. Ing. Petr Toth, Ph.D.: Ano, zatím jsme spíše hovořili o tom, jaké změny by měly být v systému financování obcí provedeny. Ale dokázali by je starostové s dalšími členy zastupitelstev skutečně efektivně využívat? Od loňského roku obce mohou zvýšit až pětinásobně daň z nemovitostí, která je jejich výlučným příjmem. Ale kolik obcí k takovému razantnímu opatření skutečně sáhlo? Zatím bylo vcelku snadné tvrdit občanům, že stát nám na výstavbu nového hřiště nepřispěl, a proto je dosud v obci nemáme. Nyní se to mění a starosty tlačíme do jakési manažerské pozice, kdy budou muset klientům - občanům zdůvodňovat, proč obec nevyužila příležitost a nezískala peníze na hřiště třeba prostřednictvím daně z nemovitostí.
Ing. Květoslava Kořínková, CSc.: Pro systém řízení územní veřejné (i státní) správy musí platit stejné principy jako v podnikatelském sektoru. Vrátila bych se však k onomu vodnému a stočnému v Praze. Pokud je noví pražští politici po letošních říjnových komunálních volbách co nejrychleji nezvýší, pravděpodobně se tak později, ve druhé polovině volebního období, neřkuli v jeho závěru, už nestane. Pak už totiž bude i jim chybět politická odvaha před dalšími komunálními volbami to učinit.
Proto bych na závěr viděla tento vzkaz z dnešní diskuse nejen komunálním politikům, kteří vzejdou z říjnových voleb, ale také novým členům Poslanecké sněmovny i nové vládě: Hned na počátku volebního období uskutečňujte odvážná řešení. K nim by mělo patřit i praktické uplatnění závěrů z už citované Analýzy financování výkonu státní správy a samosprávy, ale také mnoha zahraničních zkušeností, mimo jiné rovněž ze Svobodného státu Sasko.
Zatím bylo vcelku snadné tvrdit občanům, že stát nám na výstavbu nového sportoviště nepřispěl, a proto je v naší obci dosud zkrátka nemáme. Nyní se to mění.
Besedy na Vysoké škole mezinárodních a veřejných vztahů Praha, o. p. s., se zúčastnili (zleva): Ing. Květoslava Kořínková, CSc. (která diskusi moderovala), RNDr. Josef Postránecký, doc. Ing. Petr Toth, Ph.D., Ing. Jiří Hužera, Dr. Fritz Schnabel a tlumočnice Ing. Mgr. Zdena Šilerová.
FOTO: AUTOR
