Také Ústava Svobodného státu Sasko zaručuje právo na územní samosprávu. Sasko má však dobře propracovaný a pro nás zajímavý systém, jak územním samosprávným celkům pro výkon jejich funkcí zajistit i odpovídající základní finanční vybavení. Tento článek ministerského rady Dr. Fritze Schnabela volně navazuje na jeho text Jak Sasko postupovalo ve své reformě územní správy (Moderní obec č. 9/2009).
Příjmy obcí v Sasku se opírají o tři základní složky: daně, poplatky a zisk z vlastního hospodaření.
Mezi daně, na nichž profitují obce, patří daň z nemovitostí, podíly na živnostenské dani, 15procentní podíl na dani z příjmů a 2,2% podíl na dani z obratu. Dále to jsou místní daně typu daně z přepychu, ze psů, z druhého bytu, obecní daň ze zábavního průmyslu, dávky z cestovního ruchu a lázeňská taxa.
Poplatky obec inkasuje od svých obyvatel například za používání obecního vodovodu a kanalizace, za využívání mateřských škol či návštěvu koupališť. Do této složky náležejí rovněž další správní a provozní příjmy, jako třeba z pořádkových, správních a donucovacích pokut.
Třetí složka je dána zisky obcí z jejich hospodářské činnosti a majetkových účastí. Patří sem i příjmy z prodeje nebo užívání veřejného majetku sloužícího účelům veřejné správy, ale také příjmy z koncesních poplatků (například za povolení vést elektrické vedení přes obecní pozemky) či výnosy ze zhodnocení finančních prostředků uložených v bankách nebo u investičních společností.
VLASTNÍ PŘÍJMOVÁ SÍLA NESTAČÍ
Kdyby se však obce spoléhaly pouze na svoji daňovou sílu ((die Steuerkraft), tedy na výtěžnost místních daní a svůj podíl na daních vybraných na úrovni Spolkové republiky Německo (SRN) a Svobodného státu Sasko, získávaly by přibližně 20-27 % celkového průměru svých příjmů. Vlastní příjmová síla (die Einnahmekraft), tedy veškeré daňové příjmy plus příjmy z poplatků a hospodářské činnosti všech obcí, činí v průměru jen 50 % příjmové části jejich rozpočtů.
Ovšem toto tvrzení platí pouze obecně. Sídlí-li totiž v obci například elektrárenská společnost, obec získává vysoké příjmy z podílu na živnostenské dani i z výnosu daně z příjmů. Může tak disponovat více než100procentní příjmovou silou bez ohledu na to, zda právě panuje konjunktura či nikoliv. Naopak příjmová síla obcí, kde nepůsobí ziskové společniosti nebo kde žijí lidé s nízkými příjmy a je tam vyšší nezaměstnanost, může dosahovat třeba i pouze 5 nebo 10 %.
KLÍČOVÝ INSTITUT PRO OBCE
Rozdíly mezi obcemi co do příjmové síly mohou být způsobeny jak konjunkturálně, tak strukturálně. Proto v SRN platí institut nazvaný obecní finanční vyrovnání.
Obecní samosprávu totiž zaručuje čl. 28 odst. 2 Ústavy SRN. To znamená, že spolkové země, které jsou odpovědné za územní samosprávné celky, musí pečovat o to, aby obce pro výkon svých funkcí měly zajištěno základní finanční vybavení.
Důsledně se přitom sledují dva cíle obecního finančního vyrovnání:
Vertikální cíl vyrovnání: Příslušná spolková země poskytne územním celkům podíl na svých vlastních příjmech, pokud jejich úhrnná daňová síla nepostačuje k tomu, aby se dosáhlo přiměřeného vybavení vlastními příjmy. V nových spolkových zemích by mohl tento vyrovnávací prvek být zapotřebí rovněž střednědobě, zatímco většina finančně silných »starých« spolkových zemí se může více omezit na horizontální vyrovnání.
Horizontální cíl vyrovnání: Přihlíží se k rozdílné daňové síle mezi obcemi. Proto obce s podprůměrnými daňovými příjmy při jinak stejných podmínkách obdrží poměrně vyšší finanční dotace než obce, které jsou vybaveny daňovými příjmy lépe.
JAK FINANČNÍ VYROVNÁNÍ FUNGUJE
Hlavní veličinou celého systému je masa finančního vyrovnání (spojená masa - die Verbundmasse). Ta je dána celkovou částkou, která je k dispozici pro rozdělení. Finanční prostředky k tomu pocházejí z příjmu, který plyne z podílů každé spolkové země na příjmech ze společných daní v rámci celé SRN. Společnými daněmi (die Gemeinschaftssteuern) jsou ty, jimiž společně disponuje SRN a spolkové země (zejména daně z příjmu a ze mzdy, daně z příjmu právnických osob a daně z obratu, které připadají asi z poloviny jak na SRN, tak na spolkovou zemi). Dále jsou to příjmy spolkové země ze zemských daní (například dědická daň, daň z motorových vozidel) a z podílu spolkové země na dávkách živnostenské daně (podíl živnostenské daně, který nezůstává obci a ani není příjmem SRN). Dále je třeba přičíst příjmy spolkové země z vertikálního finančního vyrovnání mezi spolkovými zeměmi a spolkové doplňující dotace.
VERTIKÁLNÍ ZÁSADA ROVNOMĚRNOSTI
Účast územních samosprávných celků na těchto příjmech je v jednotlivých spolkových zemích upravena rozdílně. V Sasku platí vertikální zásada rovnoměrnosti: Vývoj celkových příjmů samosprávných celků z daní (daň z nemovitostí po odečtení dávek živnostenské daně, podíly obcí na dani z příjmu a dani z obratu) a dotací z obecního finančního vyrovnání tam má probíhat v souladu s vývojem finanční masy, která zůstává saskému státu z daní a ze zemského finančního vyrovnání (včetně spolkových doplňkových dotací) po odečtení masy finančního vyrovnání plynoucího územním celkům. Jinak řečeno, vývoj čistých příjmů Svobodného státu Sasko má být přímo úměrný vývoji celkových příjmů územních samospráv.
Sasko tak nalezlo algoritmus umožňující, aby se územní samosprávné celky podílely na příznivém vývoji příjmů této spolkové země, ale aby také musely úměrně sdílet jejich případný pokles. Tím jsou vyloučeny skryté zásahy, k nimž dochází v jiných zemích. Spojená kvóta (die Verbundquote) činí v roce 2010 23,39 % a ve finančním vyjádření představuje 2,951 mld. eur.
Spojená kvóta a masa finančního vyrovnání se vždy schvalují společně se saským státním rozpočtem, neboť systémově tvoří jednotu (předpokládaná a skutečná čísla se vždy upravují v následujících letech).
Rozhodující je, jak důsledně se s masou finančního vyrovnání naloží. Zda se veškeré prostředky podle algoritmu rozdělí mezi obce, nebo ponechá-li si spolková země po předchozím výběru skrytě část peněz k dispozici k dalšímu rozdělování mezi obce. Tato dichotomie se projevuje v rozpisových klíčích. Schéma Obecní finanční vyrovnání ve Svobodném státě Sasko v roce 2010 popisuje rozvrhovou základnu rozdělení celkové masy finančního vyrovnání.
Celkové klíčové dotace: paušální prostředky k volnému použití. V roce 2010 se z masy finančního vyrovnání 2,951 mld. eur rozdělí podle obecné matematické metodiky 2,5097 mld. eur formou celkových klíčových dotací. Neznamená to tedy, že se tyto peníze budou skrytě v jednotlivých případech rozdělovat mezi některé konkrétní obce. Rozhodnutí o rozdělení »shora« se přijímá se zřetelem k zamýšlenému účelu těchto dotací. Budou sloužit výhradně k doplnění chybějící daňové síly (bod 1.1.) a k pokrytí klíčových investic (bod 1.2.)
1.1. Celkové klíčové dotace k doplnění chybějící daňové síly. Pojem »celková klíčová dotace« vyjadřuje, že se tyto prostředky rozdělují prostřednictvím paušálního klíče, aby se vyrovnala chybějící daňová síla územního samosprávného celku.
Přitom se stanoví pro každý tento celek suma jeho daňové síly, odvozující se z příjmu z daní na hlavu. Daňová síla se stanovuje ve vzájemném porovnání k finanční potřebě. Normovaná finanční potřeba (der normierte Finanzbedarf) se prakticky tvoří ze spojené masy, která je k dispozici, přičemž se jako hlavní faktor bere počet obyvatel a počet žáků. Počet žáků se násobí koeficientem stávajícího druhu školy, přičemž gymnázia mají koeficient vyšší než základní školy. Podobný výpočet se provádí u počtu obyvatel. U územních celků do 1500 obyvatel se každá »hlava« započítává stejně. Pro celek do 4000 obyvatel však už platí přepočítávací koeficient 1,12 a u celků nad 105 tisíc obyvatel se toto vážení dál zdvojnásobuje. (Ale například v Bavorsku vyšší vážení obce podle počtu obyvatel začíná až od 5000 obyvatel, přičemž u obce nad 250 tisíc obyvatel koeficient je pouze 1,4.)
U většiny obcí je takto vypočítaná finanční potřeba vyšší než jejich skutečná finanční síla. Pak takové obci náleží klíčová dotace k doplnění daňové síly. Ovšem má-li obec finanční potřebu a finanční sílu v rovnováze, žádné vyrovnání neobdrží.
Celkové klíčové dotace k doplnění daňové síly se poskytují ve většině spolkových zemí zvlášť obcím podřízeným okresu, zvlášť zemským okresům a zvlášť městům nepodřízeným okresu (viz schéma) poté, co byly předem pro tyto tři typy územních samosprávných celků vytvořeny odlišné spojené finanční masy.
1.2. Investiční klíčové dotace. Na základě stejného schématu Sasko letos rozdělí všem těmto třem typům územních samosprávných celků dohromady 318,9 mil. eur. Všeobecné investiční klíčové dotace budou směřovat do takových veřejných služeb, jejichž úhradu uživatelé sami nemohou pokrýt. Jde o investice do požární ochrany a ochrany před živelními katastrofami, zdravotnictví, výstavby silnic apod.
Účelově vázané dotace. Celkové klíčové dotace tvoří hlavní část (letos z 85 %)obecního finančního vyrovnání. Územní samosprávy však kriticky pohlížejí na další součásti finančního vyrovnávání, jako jsou Fond prevence, vyrovnání zvláštních zátěží, dotace na přenesené úkoly, dotace na krytí potřeb a společné platební závazky. Pomoc z těchto zdrojů jde sice také ve prospěch samospráv, ale o jejich přidělení rozhodují státní orgány.
Fond prevence. Před finanční a hospodářskou krizí díky příznivému růstu byly ve finančních zdrojích Svobodného státu Sasko vykazovány přírůstky. Uplatněním vertikální zásady rovnoměrnosti z těchto přírůstků těžily i samosprávné celky. Protože se však dalo předvídat, že se tento trend neudrží a bude nutno (hlavně kvůli demografickému vývoji) očekávat strukturální zlomy, shodly se vrcholové komunální svazy na přijetí preventivních opatření. Od roku 2011 se má Fond prevence opět degresivně rozpouštět. Spolková země přitom jednala pro samosprávy jako spořitelna. Rozhodující však bude, zda se prostředky nashromážděné ve Fondu prevence budou obcím vracet účelově vázané či paušálně.
Vyrovnání zvláštních nákladů. Zahrnuje vyrovnání nákladů do silniční infrastruktury a nákladů na kulturní účely. Územní celky zabezpečují výstavbu a udržování sítě obecních a okresních pozemních komunikací. Proto jim za to náleží zvláštní finanční vyrovnání. Podkladem k němu je »Soupis stavu silnic« (das Stra#223#enbestandsverzeichnis). Dotace se stanovují diferencovaně podle druhu silnic (obecní, okresní silnice, průtahy spolkových, zemských a okresních silnic obcemi). Za každý kilometr silnice v nadmořské výšce nad 291 metrů územní celek dostává příplatek na úhradu zvýšených nákladů při zimní údržbě.
Vyrovnání kulturních nákladů je saským specifikem. Sasko je rozděleno do tzv. kulturních prostorů. Pokrytí kulturní nabídky se v nich zajišťuje rozpisem potřebných nákladů, přičemž se na nich v poměru 2:1 podílí spolková země.
Příděly pro přenesené úkoly. Na samosprávné celky může být zákonem přeneseno vyřizování určitých úkolů, které tyto celky více zatěžují. Proto se jim provádí vyrovnání podle počtu obyvatel, nikoliv však v závislosti na jejich daňové síle. (Zemský ústavní soud prohlásil úhradu ze všeobecných klíčových dotací za protiústavní.)
Dotace podle potřeb. Jejich prostřednictvím se mají zohlednit mimořádné finanční situace územních samosprávných celků. Děje se to na podkladě rozhodnutí v jednotlivých případech, pokud samosprávný celek již nemůže vlastními silami vyrovnat schodek. Musí však sestavit návrh zajištění rozpočtu a po přídělení dotace podléhá přísnému rozpočtovému dohledu. Tímto druhem dotací se rovněž podporuje dobrovolné slučování obcí, přičemž se využívají ve značně rostoucí míře. Při schvalování dotací nad 0,5 mil. eur však musí být slyšena Rada pro obecní finanční vyrovnávání (der Beirat für kommunalen Finanzausgleich).
Společné platební závazky. Slouží k dofinancování starých obecních dluhů z dob NDR a k budování digitálního vysílání.
Investiční účelové dotace. Mají posilovat zemské prostředky. Územní samosprávné celky však na ně pohlížejí obzvláště kriticky. Při velkém množství naléhavých požadavků na výstavbu škol, nemocnic, na čištění odpadních vod apod., spolková země totiž může příslušný samosprávný celek vcelku snadno »zlákat« k tomu, aby dotaci doplnil vlastními prostředky.
SOUHRN
Ústavní záruka samosprávy obsahuje nárok na přiměřené finanční vybavení územních samosprávných celků. Finanční prostředky, které jsou k dispozici, musí být podle toho ze zásady vyměřeny tak, aby územním samosprávným celkům vedle plnění přenesených úkolů umožňovaly rovněž zajišťovat úkoly dobrovolné. Samosprávy samozřejmě k tomu musí získat i dostatečně velký tvůrčí politický prostor.
Protože jednotlivé spolkové země plní tento ústavní příkaz podle svých vlastních metodik, přímá porovnatelnost mezi nimi v rámci SRN není možná. V politické diskusi to znesnadňuje ideu soutěže, které se federalistické systémy jinak vždy dožadují. Jednotlivé prvky příslušných úprav v každé spolkové zemi samozřejmě odrážejí místní realitu - například spíše venkovskou strukturu Bavorska s menším vážením (menší významností) větších obcí. Také to, zda a jak spolkové země zapojují obce s vysokou příjmovou silou do horizontálního vyrovnávání či nikoliv, lze odvodit z velkých rozdílů v hospodářské struktuře.
Vědomé zřeknutí se tohoto vyrovnávacího distribučního působení může vycházet z politického záměru, aby byly obce motivovány k aktivní podpoře hospodářského rozvoje a politiky osidlování. Tímto způsobem však obecní vyrovnávání může odrážet i politické tendence. Zda to opravdu povede k reglementaci zemského a územního plánování, lze spíše pochybovat.
Hlavní část finančních prostředků, které vydávají Evropská unie, Spolková republika Německo i jednotlivé spolkové země, plyne mimo obecní finanční vyrovnání a v současné době se jen velmi těžko odhaduje, zda jeho cíle může tato skutečnost zmařit či posílit.
SVOBODNÝ STÁT SASKO
Počet obyvatel: 4,3 mil.
Rozloha: 18 414 km2
Hustota osídlení: 233 obyvatel/ km2
Hlavní město: Drážďany
Počet obcí: 493 (k 1. 8. 2008)
z toho s počtem obyvatel
pod 1000 10
1000 až 3000 208
3001 až 5000 117
5001 až 10 000 91
10 001 až 50 000 64
nad 50 000 3
Svobodný stát Sasko je jednou z celkem 16 spolkových zemí SRN.
FRITZ SCHNABEL
Ministerstvo vnitra Svobodného státu Sasko
Ministerský rada Dr. Fritz Schnabel, autor tohoto textu, je ředitelem odboru pro regionální rozvoj, evropský územní rozvoj a evropskou spolupráci Ministerstva vnitra Svobodného státu Sasko.
FOTO: ARCHIV
Sörnewitz na břehu Labe mezi Drážďany a Míšní je typickou menší saskou obcí.
FOTO: SAXON STATE OFFICE FOR ENVIRONMENT, AGRICULTURE AND GEOLOGY
Obecní finanční vyrovnání ve Svobodném státě Sasko v roce 2010
